○李桂秋

干部選拔任用工作中的民主質(zhì)量問題探析

○李桂秋

在干部選拔任用工作中擴(kuò)大民主是深化干部人事制度改革的要求，也是選好用好人的重要保證。近年來，各地都對(duì)如何擴(kuò)大干部選拔任用工作中的民主進(jìn)行了積極探索，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并在一定程度上取得了較好的效果。但是，民主的擴(kuò)大應(yīng)以民主質(zhì)量的提高為前提才有意義，而在實(shí)踐中，民主質(zhì)量并未隨著民主的擴(kuò)大而取得實(shí)質(zhì)性的提高，相反卻出現(xiàn)了一些問題，如拉票賄選、消極參與、民主失真失實(shí)等。如何在擴(kuò)大民主的同時(shí)提高民主質(zhì)量，是當(dāng)前干部選拔任用工作必須著力解決的問題。

一、干部選拔任用工作民主質(zhì)量不高的表現(xiàn)

近幾年，在干部選拔任用工作中擴(kuò)大了民主，這是干部工作規(guī)范化、科學(xué)化的體現(xiàn)，也是民主政治進(jìn)步的表現(xiàn)。但是擴(kuò)大民主后，民主質(zhì)量不高的狀況卻普遍存在，引起了廣泛關(guān)注。從實(shí)踐來看，民主質(zhì)量不高的狀況主要表現(xiàn)在：

（一）擴(kuò)大了民主參與范圍，但群眾對(duì)民主權(quán)利的運(yùn)用不當(dāng)

民主參與范圍的擴(kuò)大，使越來越多的人參與到干部選拔任用工作中來，但是，其結(jié)果并不理想，原因是群眾對(duì)民主權(quán)利運(yùn)用不當(dāng)：一是有的干部民主素養(yǎng)不高，不能正確使用自己的民主權(quán)利。擴(kuò)大民主，為群眾在干部工作中提供了表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，但是，有的干部認(rèn)為，選拔任用什么樣的人是黨委領(lǐng)導(dǎo)們的事，與自己無關(guān)；有的干部原則性不強(qiáng)，誰打招呼，誰說人情，就投誰的票；有的干部喜歡打聽消息或揣摩領(lǐng)導(dǎo)的意圖，領(lǐng)導(dǎo)喜歡誰就選誰；有的憑個(gè)人喜好，誰與自己的關(guān)系好，將來對(duì)自己仕途有利就選誰。二是有的干部怕得罪人，不愿意表達(dá)真實(shí)意見。如在民主推薦和組織考察中的個(gè)別談話環(huán)節(jié)，有的干部明知被推薦或考察的對(duì)象有問題，卻不說實(shí)情，故意隱瞞，怕得罪了人，影響了自己的前途，所以，不管這個(gè)人怎么樣，一律稱好。這些都直接導(dǎo)致了民主失真。

（二）變革了民主選任方式，但民主導(dǎo)向出現(xiàn)扭曲傾向

干部人事制度改革的深化，打破了過去傳統(tǒng)的、單一的、封閉的干部選任方式，在改革和實(shí)踐的推動(dòng)下，方式越來越多樣化，選任環(huán)節(jié)也更加民主、公開、透明，促進(jìn)了優(yōu)秀人才脫穎而出。但是，在實(shí)踐中，干部選任方式的變革卻使民主導(dǎo)向出現(xiàn)了扭曲傾向：一是拉票賄選現(xiàn)象普遍盛行。干部選拔任用工作擴(kuò)大民主后，在民主推薦環(huán)節(jié)，會(huì)議投票推薦結(jié)果成為民主推薦的重要依據(jù)，因此，一些干部為了獲得更多的選票，想方設(shè)法拉關(guān)系、找熟人，請(qǐng)客送禮，為自己拉選票，而且這種現(xiàn)象越來越普遍，某問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“有78.6%的人認(rèn)為干部工作中存在拉票問題，有23.9%的認(rèn)為雖然不多但有上升趨勢(shì)”[1]。二是安穩(wěn)官、太平官越來越多。在民主推薦、民主測(cè)評(píng)以及個(gè)別談話中，往往是那些工作平庸、“人緣”好的干部得票多，受到好評(píng)。而那些真正能干事、敢干事，堅(jiān)持原則、勇于負(fù)責(zé)的干部，由于得罪的人比較多，平時(shí)也無暇搞人際關(guān)系，反而得票較少，評(píng)價(jià)不高，這就形成了一種不良傾向：要想受歡迎，要想得票多，升遷快，就做個(gè)安穩(wěn)官、太平官。

（三）提高了民主環(huán)節(jié)的透明度，但民意的真實(shí)性難實(shí)現(xiàn)

干部選拔任用工作由神秘走向了公開透明，群眾在干部工作中的“四權(quán)”得到了落實(shí)，民意得以體現(xiàn)和表達(dá)，而且在干部選任過程中的權(quán)重也越來越大，但是，由于某些原因，民意的真實(shí)性卻難以實(shí)現(xiàn)：一是群眾的知情范圍有限。如在民主推薦、民主測(cè)評(píng)中，參與人員對(duì)推薦對(duì)象和測(cè)評(píng)對(duì)象的了解僅限于姓名、選任職務(wù)以及簡(jiǎn)歷等方面的情況，而對(duì)具體的德才素質(zhì)、工作能力、性格等方面的情況了解得比較少，這樣就難以作出客觀、公正的判斷。二是民主參與范圍針對(duì)性不強(qiáng)。在民主推薦、民主測(cè)評(píng)和個(gè)別談話等民主環(huán)節(jié)中，參與人員并非都是知情人，有的對(duì)推薦對(duì)象和測(cè)評(píng)對(duì)象根本不了解，或了解得比較少，這也影響了民意的真實(shí)性。三是民意結(jié)果運(yùn)用不當(dāng)。民主推薦和民主測(cè)評(píng)的結(jié)果應(yīng)該作為干部選任的重要依據(jù)，但是，有的地方領(lǐng)導(dǎo)以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中規(guī)定的“防止簡(jiǎn)單地以票取人”為由，民意結(jié)果符合自己的意圖就用，不符合就不用，民意結(jié)果成了領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)自己意圖的工具。

（四）增強(qiáng)了民主程序的規(guī)范性，但程序民主掩蓋了事實(shí)上的民主

近幾年來，干部選拔任用工作的程序越來越規(guī)范化，從民主推薦到最終任職，都遵循了一套嚴(yán)格的程序。程序的規(guī)范化，保證了程序民主，而事實(shí)上的民主并非得到充分的實(shí)現(xiàn)。如組織考察環(huán)節(jié)，有的考察組只是象征性的履行程序，不做深入調(diào)查，不到群眾中去廣泛聽取意見，只是翻翻材料、看看檔案等。再如，有的地方，也是嚴(yán)格履行干部選任程序，尤其是決策環(huán)節(jié)依然遵循黨委集體討論決定干部任免的原則，但最終的結(jié)果還是領(lǐng)導(dǎo)喜歡的人都能得到重用；那些有問題的、群眾不認(rèn)可的干部依然得到了提拔；群眾擁護(hù)，能干事、有能力、不被領(lǐng)導(dǎo)賞識(shí)的干部依然原地不動(dòng)。這正如鄧小平曾批評(píng)過的情況：“以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個(gè)人專斷的實(shí)質(zhì)?！盵2]

二、干部選拔任用工作民主質(zhì)量不高的原因

干部選拔任用工作擴(kuò)大民主后出現(xiàn)的民主質(zhì)量不高的原因是多方面的，既有參與主體自身的主觀原因，也有一些客觀原因，具體歸納起來如下：

（一）參與主體民主意識(shí)不強(qiáng)，民主素養(yǎng)不高

在我國，漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，導(dǎo)致人治思想根深蒂固，民主的理念還沒有完全滲透到廣大干部群眾的思想深處。就領(lǐng)導(dǎo)而言，“家長(zhǎng)制”、“一言堂”的思想觀念依然濃厚，凡事喜歡按照自己的意圖去辦，大小事情都要自己最后拍板。就群眾而言，一是習(xí)慣了“人治”統(tǒng)治下的聽領(lǐng)導(dǎo)指揮的做事方法，對(duì)于民主權(quán)利的有無沒有強(qiáng)烈的愿望，所以，對(duì)民主權(quán)利不珍惜，更不去維護(hù)。二是雖然對(duì)民主權(quán)利有愿望、有要求，但對(duì)行使民主權(quán)利的重要性認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致民主參與的動(dòng)力不足。三是對(duì)民主的認(rèn)識(shí)有偏差，有的群眾認(rèn)為民主就是由人民當(dāng)家作主，就是應(yīng)該一切由人民說了算，黨委在干部選任中的工作，限制了民主權(quán)利的行使，所以，對(duì)黨委的工作存有不滿和懷疑，由此導(dǎo)致了對(duì)民主的不信任。

（二）民主渠道不暢通，信息獲取不充分

群眾只有在獲得充分信息的基礎(chǔ)上，才能正確地表達(dá)民意，民意的失真失實(shí)大都與所獲信息不充分有關(guān)。目前，群眾在獲得信息方面主要存在兩個(gè)方面的問題：一是獲得信息的方式比較被動(dòng)，通常是“公布什么，就知道什么”、“公布多少，就知道多少”，知情范圍很有限。二是信息獲取不對(duì)稱，群眾對(duì)某些當(dāng)事人的了解只是淺層次的，至于他們?cè)诠ぷ鲘徫簧暇唧w做過什么、有什么特長(zhǎng)、能力怎么樣等都了解不多，只能憑著印象或大家的評(píng)價(jià)來判斷。

（三）文件規(guī)范不明確，操作標(biāo)準(zhǔn)難把握

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的出臺(tái)，使干部工作進(jìn)一步規(guī)范化，但是，該條例對(duì)干部選任工作的某些具體環(huán)節(jié)的規(guī)范還比較籠統(tǒng)。一是條例中規(guī)定了參加民主推薦、個(gè)別談話和征求意見人員的范圍，其最后一條是“其他需要參加的人員”、“其他有關(guān)人員”，這個(gè)“其他人員”具體是哪些人，是以知情人為主，還是其他有關(guān)的人員，這個(gè)范圍就無從把握了。二是條例中規(guī)定“防止簡(jiǎn)單地以票取人”，在具體操作中，如何重票又不唯票，這給具體操作留下了空間。三是條例中規(guī)定“所推薦人選不是所在單位多數(shù)群眾擁護(hù)的，不得列為考察對(duì)象”，這里所謂的“多數(shù)”，究竟多少算是“多數(shù)”，是2/3還是4/5，這又是一個(gè)模糊的地方。

（四）監(jiān)督實(shí)施不到位，監(jiān)督機(jī)制不完善

近年來，隨著干部人事制度改革的深化，干部選拔任用工作日益成熟化、規(guī)范化、制度化，與之相配套的監(jiān)督體系也在逐漸完善。但是，從目前干部選任工作擴(kuò)大民主后出現(xiàn)的一系列問題來看，監(jiān)督環(huán)節(jié)依然比較薄弱，監(jiān)督不到位，監(jiān)督虛位、乏力的現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。主要問題是：上級(jí)太遠(yuǎn)，監(jiān)督面有限；同級(jí)出于情面，不便監(jiān)督；下級(jí)本身受制于上級(jí)，不敢監(jiān)督；而紀(jì)檢部門權(quán)力有限，無力監(jiān)督等等。這就導(dǎo)致整個(gè)干部選任過程沒有一套嚴(yán)密的監(jiān)督體系。

三、提高干部選拔任用工作民主質(zhì)量的路徑

當(dāng)前，干部選拔任用工作中出現(xiàn)的民主質(zhì)量問題，是干部工作民主化推進(jìn)中不可避免的，我們要正視這些問題，不能因此而失去信心，同時(shí)，又要努力探索解決問題的途徑。

（一）教育和引導(dǎo)群眾，提高干部群眾的民主素質(zhì)

群眾民主素質(zhì)的高低，與干部選拔任用工作的民主質(zhì)量息息相關(guān)。因此，提高干部選拔任用工作的民主質(zhì)量，首先要通過教育和引導(dǎo)，提高干部群眾的民主素質(zhì)。一要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的民主素養(yǎng)。領(lǐng)導(dǎo)干部是干部選拔任用工作的組織者，他們的民主素養(yǎng)如何，直接關(guān)系到干部工作民主的推進(jìn)狀況，因此，要通過各種方式加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的教育，引導(dǎo)他們樹立正確的權(quán)力觀、利益觀、用人觀，尤其要重點(diǎn)提高“一把手”的民主素養(yǎng)，促使其正確運(yùn)用手中的權(quán)力，樹立正確的用人理念，率先垂范，做好表率，在干部工作中自覺遵守民主集中制原則，為干部工作營(yíng)造良好的民主氛圍。二要增強(qiáng)群眾的民主意識(shí)。首先要引導(dǎo)群眾積極參與民主，讓他們明確民主參與的目的和意義，使他們珍惜自己的民主權(quán)利，增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)，并正確運(yùn)用民主權(quán)利，自覺抵制拉票賄選等不正當(dāng)?shù)男袨?。其次要加?qiáng)對(duì)群眾的政策制度教育。組織群眾學(xué)習(xí)有關(guān)干部工作的方針、政策和相關(guān)的法規(guī)，使廣大群眾了解干部選拔任用工作的標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法等，知曉如何參與民主、怎樣行使和維護(hù)民主權(quán)利，同時(shí)，糾正群眾對(duì)干部工作的某些片面認(rèn)識(shí)，使他們?cè)诟刹窟x拔任用工作中發(fā)揮更加積極的作用。

（二）疏通民主渠道，為信息暢通搭建平臺(tái)

信息不暢通，是影響干部選拔任用工作民主質(zhì)量的又一個(gè)重要原因。為此，一要為干部搭建自我亮相與展示的平臺(tái)。在民主推薦前，可以讓推薦對(duì)象通過會(huì)議述職、演說、交流互動(dòng)等形式全面介紹自己的情況和展示自己的才華，讓參加推薦的人員更加真實(shí)、全面地了解推薦對(duì)象。在民主測(cè)評(píng)時(shí)，除提前公布測(cè)評(píng)的內(nèi)容、范圍等事項(xiàng)外，也采取讓測(cè)評(píng)對(duì)象現(xiàn)場(chǎng)述職的方式，全面介紹自己近幾年的工作、生活情況以及自己的特長(zhǎng)、優(yōu)缺點(diǎn)等，讓參加測(cè)評(píng)的人員對(duì)測(cè)評(píng)對(duì)象各方面的能力、素質(zhì)都有一個(gè)比較清晰的認(rèn)識(shí)和了解。尤其是對(duì)那些敢于堅(jiān)持原則，能干事會(huì)干事，而平時(shí)群眾對(duì)他們了解又不多的干部，要為他們創(chuàng)造更多的展示自己的機(jī)會(huì)，必要時(shí)，在民主推薦和民主測(cè)評(píng)中，適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)群眾，讓群眾了解他們更多一點(diǎn)，讓老實(shí)人不吃虧。二要健全信息公開機(jī)制。列寧說過：“沒有公開性而談民主制是很可笑的?！盵3]要進(jìn)一步公開干部選拔過程的信息，打破干部選任工作的神秘性。除署名推薦、個(gè)別談話、溝通醞釀等環(huán)節(jié)需要適度保密外，其他選任環(huán)節(jié)都盡量做到全方位公開，尤其是對(duì)民主推薦和民主測(cè)評(píng)結(jié)果，適當(dāng)?shù)卦谝欢ǚ秶鷥?nèi)公開，是落實(shí)群眾“四權(quán)”、提高干部選拔任用工作公信度的重要體現(xiàn)。通過信息公開，使群眾增強(qiáng)對(duì)干部工作的信任感，激發(fā)參與民主的熱情，進(jìn)而提高干部選拔任用工作的民主質(zhì)量。

（三）完善文件規(guī)范，為具體操作統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

一是合理確定民主推薦和民主測(cè)評(píng)人員的范圍，對(duì)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中規(guī)定的“其他需要參加的人員”進(jìn)行合理細(xì)化，按知情度原則，要求既要有上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)等不同層次的人員參加，又要有服務(wù)對(duì)象部門的人員參加，還要有生活圈、交際圈的人員參加，保證各個(gè)層次和各方面的人員都有一定的代表比例。同時(shí)，要根據(jù)關(guān)聯(lián)度原則，對(duì)參加民主推薦和民主測(cè)評(píng)的人員設(shè)計(jì)不同的權(quán)重分值，增強(qiáng)民主推薦和民主測(cè)評(píng)的客觀性和準(zhǔn)確性。二是解決重票又不唯票的問題。如何做到“不簡(jiǎn)單地以票取人”，可以將民主推薦結(jié)果與干部近幾年的年度考核情況、日?？己饲闆r、平時(shí)的一貫表現(xiàn)等情況進(jìn)行比較，對(duì)于與民主推薦結(jié)果差距較大的，可做進(jìn)一步的調(diào)查分析，從而做到民主推薦結(jié)果與干部考核情況相互印證，解決“重票又不唯票”的難題。三是對(duì)“所推薦人選不是所在單位多數(shù)群眾擁護(hù)的，不得列為考察對(duì)象”進(jìn)行規(guī)定，要對(duì)其中的“多數(shù)”制定出相對(duì)具體的標(biāo)準(zhǔn)，其具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)所在單位的人數(shù)、該職位的具體情況而定。

（四）健全監(jiān)督機(jī)制，為民主的落實(shí)建立制度保障

法國啟蒙學(xué)者孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)?！盵4]因此，為防止權(quán)力的濫用，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。提高干部選拔任用工作的民主質(zhì)量，必須要建立一套完善的監(jiān)督機(jī)制。一要加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督。上級(jí)組織部門可成立一個(gè)專門巡視組，定期與不定期相結(jié)合對(duì)下級(jí)黨委組織的干部選拔任用工作的民主運(yùn)行情況進(jìn)行檢查，檢查時(shí)，可以查閱相關(guān)文件、召開座談會(huì)或直接列席到干部選拔任用工作的過程中。與此同時(shí)，可將巡視組的電話、郵箱等公布于眾，聽取群眾的反應(yīng)和意見，并對(duì)反應(yīng)的問題及時(shí)調(diào)查、處理。檢查中，重點(diǎn)監(jiān)督和檢查“一把手”的用人權(quán)。二要完善同級(jí)監(jiān)督?！包h委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度”[5]。因此，要健全黨委集體討論決定干部的議事規(guī)則，約束“一把手”用人權(quán)，防止“一把手”的權(quán)力過大。要定期舉行組織部門與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、計(jì)生、公安等機(jī)關(guān)的聯(lián)席會(huì)議制度，互通情況，及時(shí)溝通，形成多部門互相配合的監(jiān)督合力。三要擴(kuò)展外部監(jiān)督。要把黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督結(jié)合起來。通過報(bào)紙、新聞媒體、政府網(wǎng)站等，及時(shí)公布干部選拔工作的信息，接受廣大群眾的監(jiān)督，同時(shí)，設(shè)置群眾意見箱、舉報(bào)專項(xiàng)電話等，為群眾提供表達(dá)意見的渠道。此外，還要注意輿論導(dǎo)向，對(duì)于輿論反應(yīng)強(qiáng)烈的具體情況，要加以重視。對(duì)于已經(jīng)查明的違法違紀(jì)事件，要及時(shí)嚴(yán)肅懲處，以示警戒。

[1]中組部黨建研究所課題組：《提高干部工作民主的科學(xué)性和真實(shí)性》，《黨建研究》2010第5期。

[2]《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第231頁。

[3]《列寧選集》第1卷，人民出版社1995年版，第417頁。

[4]孟德斯鳩：《論法的精神》上卷，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。

[5]《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1340頁。

（作者系中共中央黨校博士生）

（責(zé)任編輯 楚樸）