曹義皋

據(jù)《人民網(wǎng)》報道，統(tǒng)計資料顯示，2003至2008年間，全國檢察機關共受理各類舉報線索近100萬件，查辦職務犯罪的線索70%來自群眾舉報。因此，不斷有人質(zhì)疑紀檢監(jiān)察審計等職能部門的作用。同時，也有人稱：事業(yè)單位的紀檢監(jiān)察審計部門只是“擺設”，否定其設置的必要性。其實，就企事業(yè)單位而言，決非如此，關鍵要看紀檢監(jiān)察審計等部門如何解放思想、創(chuàng)新工作思路、開闊工作視野，充分發(fā)揮應有的職能作用，在維護黨的形象、維護國家和集體利益的同時，為本單位提供增值管理。

一、紀檢監(jiān)察審計的法定職責

（一）紀檢部門的職責

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第八條明確規(guī)定：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關”。《中國共產(chǎn)黨章程》第四十四條規(guī)定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。”這也是黨的各級紀檢部門的職責。

紀檢部門職責的法律性依據(jù)主要有：《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，以及《黨政領導干部選拔任用監(jiān)督檢查試行辦法》和《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》等等。

（二）監(jiān)察部門的職責

2010年修訂后的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第二條指出：“監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關”。依據(jù)該規(guī)定，行政監(jiān)察機關隸屬于各級人民政府，是為了依法“保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能”，而在政府系統(tǒng)設立的行政機關。但第五十條規(guī)定“監(jiān)察機關對法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員和國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員實施監(jiān)察，適用本法。”因此，象公立高校、醫(yī)院等組織，為了促進本單位的廉政建設、改善其行政管理、提高其行政效能大多設置有監(jiān)察機構或崗位。其職責是：對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察。包括：檢查單位內(nèi)部各部門在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和內(nèi)部制度等方面的問題；受理對違反行政紀律行為者的控告、檢舉；調(diào)查處理違反行政紀律的行為；受理不服處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關受理的申訴等。

監(jiān)察機構履行職責的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國行政監(jiān)察法》及其實施條例、《國務院信訪工作條例》、《財政違法行為處罰處分條例》、《中華人民共和國行政處罰法》，以及相關業(yè)務的法律規(guī)章制度等。

（三）審計部門的職責

本文的審計部門是指依法設置的內(nèi)部審計部門。2003年審計署第4號令《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第三條規(guī)定：“國家機關、金融機構、企業(yè)事業(yè)組織、社會團體以及其他單位，應當按照國家有關規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度。法律、行政法規(guī)規(guī)定設立內(nèi)部審計機構的單位，必須設立獨立的內(nèi)部審計機構。法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定設立內(nèi)部審計機構的單位，可以根據(jù)需要設立內(nèi)部審計機構，配備內(nèi)部審計人員?！蓖瑫r第九條還規(guī)定了內(nèi)審計部門按照本單位主要負責人或者權力機構要求所履行的職責，即：對本單位及所屬單位（含占控股地位或者主導地位的單位）的財政（務）收支及其有關的經(jīng)濟活動進行審計；對本單位及所屬單位資金的管理和使用情況進行審計；對本單位內(nèi)設機構及所屬單位領導人員的任期經(jīng)濟責任進行審計；對本單位及所屬單位固定資產(chǎn)投資項目進行審計；對本單位及所屬單位內(nèi)部控制制度的健全性和有效性以及風險管理進行評審；對本單位及所屬單位經(jīng)濟管理和效益情況進行審計等等。

內(nèi)部審計部門所依據(jù)的法律主要有《中華人民共和國審計法》及其實施條例、《中華人民共和國會計法》及其實施條例、《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、《中華人民共和國預算法》，以及相關業(yè)務的法律規(guī)章制度等。

二、現(xiàn)實簡況

從紀檢監(jiān)察職責范圍看，紀檢的工作對象是黨組織和黨員，監(jiān)察的工作對象是行政機關及其任命的人員，事實上，由于企事業(yè)單位不是政府機關，而紀檢、監(jiān)察部門卻承繼著行政單位的操作方式，以致于讓人們覺得本單位的紀檢監(jiān)察部門是上級機關的“代表”或“影子”、其工作與本單位的其他管理工作似是“同床異夢”。至于內(nèi)部審計，其對象則是本單位從事財務（政）收支及相關經(jīng)濟事務的部門和個人。不過，人們已認識到內(nèi)部審計的管理作用，只是認識水平尚待提高，應用操作尚待重視。據(jù)調(diào)研，企事業(yè)單位的紀檢監(jiān)察審計基本狀況如下。

（一）紀檢監(jiān)察部門

1、忙于“對口”，疲于應付。由于企事業(yè)單位的紀檢監(jiān)察部門人員本來就少，又加上在業(yè)務上忙于“對口”，接受了上級發(fā)出的許多行政單位對行政單位的業(yè)務要求，忽視了作為基層職能部門本應發(fā)揮的作用?！肮桨恪钡墓耐鶃?、“模板般”的總結報告，“套路般”的例行檢查，文牘繁重、程式煩瑣。據(jù)查，這類事務占去基層紀檢監(jiān)察人員一半多的時間與精力。

2、宏觀指導多，微觀實踐少。基層紀檢監(jiān)察部門本應按上級精神開展工作，抓執(zhí)行、見實效。而現(xiàn)在很多企事業(yè)單位在本單位的各部門設立兼職紀檢監(jiān)察員，具體事務順理成章地“下放”至兼職紀檢監(jiān)察員。這樣，由于兼職，他們僅是顧及應付；又由于“下放”，紀檢監(jiān)察部門促等結果。最終，大家都在完成宏觀上指定的“套路”，貼身實踐很少，該辦的業(yè)務無人辦理或無暇顧及。

3、監(jiān)督目標虛，脫離實際遠。反腐倡廉是紀檢監(jiān)察部門實施監(jiān)督的基本目標，而這一目標要通過具體的行動來實現(xiàn)。然而，在市場經(jīng)濟環(huán)境中，價值觀多元化，個別紀檢監(jiān)察人員政治思想水平有待進一步提高，老好人思想“多一事不如少一事”現(xiàn)象相當普遍，這樣使得豐富而具體的監(jiān)督工作變成了“預防看片”、“宣傳做板”和應付“上面”的程式化事務。忽視了紀檢監(jiān)察部門作為本單位的職能部門應有的管理與服務作用，分離了反腐倡廉基本目標與加強單位管理應有的融合，脫離了單位管理的實際。

（二）審計部門

進入21世紀后，隨著經(jīng)濟和科學技術的不斷發(fā)展，單位內(nèi)部的管理問題越加重要，內(nèi)部審計作為單位內(nèi)部管理體系的重要組成部分倍受矚目。在學界，內(nèi)部審計被賦于了更加豐富的內(nèi)涵，其業(yè)務范圍愈加寬泛。但是我國內(nèi)部審計實務狀況卻是：

1、業(yè)務范圍受局限。由于大部分單位領導者對內(nèi)部審計作用的認識遠未達到應有的水平，相當多單位的內(nèi)部審計業(yè)務范圍僅限于對所屬二級單位、工程項目開展審計，以及應付采買、驗收監(jiān)督等。本該開展的單位財務收支情況審計卻開展得很少，至于經(jīng)濟責任審計也是宣傳多，實踐少（在高校系統(tǒng)尤其普遍）。目前，學界已定性的內(nèi)部審計職能所涵蓋的許多業(yè)務尚未開展。

2、審計結果處置待改善。由于內(nèi)部審計結果的處置效果與單位重視程度呈正相關關系，重視程度高處置效果就好，否則就不好。據(jù)調(diào)研，對財務收支審計查出的問題，或束之高閣，或?qū)覍弻曳福粚?jīng)濟責任審計查出有問題的二級單位負責人，或移崗再任，或“不痛不養(yǎng)”處理，或干脆按下不提。

3、人員隊伍單薄。首先，專業(yè)單薄。大部分單位的內(nèi)部審計人員多為財務會計專業(yè)人員，法律、工程、經(jīng)濟等專業(yè)人員較少。其次，質(zhì)量單薄。內(nèi)部審計評價職能的發(fā)揮，需要高質(zhì)量的專業(yè)人才。調(diào)研結果表明，內(nèi)部審計隊伍建設已經(jīng)成為充分發(fā)揮內(nèi)部審計職能的瓶頸。細究其因，概與單位領導重視不夠有關。

三、協(xié)調(diào)措施

（一）準確定位

從表面上看，紀檢監(jiān)察與審計工作都是監(jiān)督，只是監(jiān)督的內(nèi)容與方式不同。然而由于人們觀念中的紀檢監(jiān)察政治色彩較濃，再加上我國屬行政監(jiān)察體制，即便是在企事業(yè)單位內(nèi)部，監(jiān)察仍然給人以強制性權力印象。其實，某一機構職能的充分發(fā)揮離不開其所處的內(nèi)外部環(huán)境，就紀檢監(jiān)察而言，亦如此。紀檢監(jiān)察部門只有將工作融入到本單位并圍繞本單位目標開展工作，才能使紀檢監(jiān)察工作在本單位“立起來”，才能實現(xiàn)紀檢監(jiān)察工作的目標。因此，與行政單位不同，企事業(yè)單位的紀檢監(jiān)察職能不應是外部監(jiān)督而是內(nèi)部管理，且為增值管理。

首先，就紀檢而言，雖是中國共產(chǎn)黨組織內(nèi)部事務，但由于黨的宗旨、目標與中國全體人民或公民所追求的最終利益目標相一致，因此，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督也是整個中國經(jīng)濟社會監(jiān)督體系中的重要方面。黨內(nèi)監(jiān)督的根本目標之一就是反腐倡廉。實踐證明，清正廉潔的黨組織往往是企事業(yè)單位事業(yè)蒸蒸日上的“火車頭”，而風清氣正也正是積極健康、蓬勃向上單位文化的重要內(nèi)容。實事上，文化建設也是一個單位管理的重要方面，一個單位，有了良好的單位文化無疑能提高職工士氣、煥發(fā)出團結一致的奮發(fā)精神，最終表現(xiàn)為工作效率的提高、創(chuàng)造價值的增加。

其次，就監(jiān)察而言，我國的監(jiān)察法賦其職責是：對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察。關于廉政監(jiān)察，企事業(yè)單位的監(jiān)察部門所發(fā)揮的職能如上所述同樣是企事業(yè)單位管理的重要方面，茲不重述。關于效能監(jiān)察，企事業(yè)單位的監(jiān)察部門被動接受申訴等進行監(jiān)察的情況較少，更多的則是主動地對本單位內(nèi)部各職能或業(yè)務部門的作業(yè)流程、控制流程開展效能監(jiān)察。時下，網(wǎng)絡上頻曝的各類作業(yè)事故等就是流程設計不科學或違反流程操作導致的。至于對決策程序的監(jiān)察，也十分重要，常言道：決策的失誤是最大的浪費?？梢姡O(jiān)察不只是管理的一部分而且還能帶來經(jīng)濟效益。至于執(zhí)法，顯然與行政單位執(zhí)法的內(nèi)涵不完全相同，企事業(yè)單位內(nèi)部的執(zhí)法監(jiān)察主要是接受和處置本單位職工或外部協(xié)作單位的申訴，而這類監(jiān)察的實施過程也是單位內(nèi)部自我完善與修正某一作業(yè)程序的過程，顯然，這一過程也是單位內(nèi)部的管理過程，不是一個單純監(jiān)督的執(zhí)法過程。

（二）重建機構

現(xiàn)在的紀檢監(jiān)察合署辦公，起始于《關于中央紀委、監(jiān)察部機關合署辦公和機構設置有關問題的請示》（中發(fā)[1993]4號）文。合署辦公能起到加強監(jiān)察力量、減少機構、避免重復等作用，但在基層企事業(yè)單位紀檢監(jiān)察合署沒有明顯優(yōu)勢，倒是審計與監(jiān)察合署更利于優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮專業(yè)職能，提高整體效能。

首先，減少重復。中國內(nèi)審協(xié)會在《內(nèi)部審計基本準則》中規(guī)定；“內(nèi)部審計，是指組織內(nèi)部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動，它通過審查和評價經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的真實性、合法性和有效性來促進組織目標的實現(xiàn)?！边@一定義很明顯地擴展了內(nèi)部審計的職能，使內(nèi)部審計工作范圍延伸到本單位的各項業(yè)務活動之中。審計與監(jiān)察合署后，內(nèi)部審計中的內(nèi)部控制審計、遵循性審計，與監(jiān)察職責中效能監(jiān)察可以有機統(tǒng)一。

其次，互為倚重。查辦案件是監(jiān)察部門的職責，而案件往往涉及經(jīng)濟活動事務，要處理經(jīng)濟活動事務，內(nèi)部審計人員更專業(yè)；內(nèi)部審計部門開展遵循性審計業(yè)務時，監(jiān)察部門更專業(yè)，且處置力度更大，更易產(chǎn)生效果。

再次，獨立性強。在基層企事業(yè)單位，監(jiān)察與紀檢分離，與審計合署辦公不僅有利于增強監(jiān)察工作的獨立性，而且也有利于完整監(jiān)察對象。

（三）溝通信息

這里的溝通信息主要是指紀檢部門與監(jiān)察審計部門、監(jiān)察審計部門與本單位各管理層的業(yè)務交流與溝通。包括以下幾方面。

第一，開聯(lián)席會議。紀檢部門與監(jiān)察審計部門定期召開聯(lián)席會議，由紀檢部門通報上級指示精神，以便確定監(jiān)察審計工作側重與方向；由監(jiān)察審計通報監(jiān)察審計報告，以便紀檢確定關注重點與方面。

第二，走向業(yè)務面。監(jiān)察審計部門與各管理層充分溝通，在了解和掌握各業(yè)務層面所存在問題的基礎，有的放矢地開展監(jiān)察審計工作，并通過審計建議或監(jiān)察報告督促問題的解決與完善。

第三，委托業(yè)務。紀檢部門依照上級紀檢指標精神，并根據(jù)本單位內(nèi)外部環(huán)境，確定本單位一定時期內(nèi)黨內(nèi)監(jiān)督的方面與重點，委托監(jiān)察審計部門進行專項監(jiān)察、經(jīng)濟責任審計等，使宏觀的政治教育與具體的業(yè)務操作相結合，腳踏實地。這樣不僅能做到有問題早發(fā)現(xiàn)早預防，而且還可以起到很好的示儆作用。

［1］胡謀，12個省、市人大制定了地方性保護舉報人法規(guī)（2008-03-19）[EB/OL]http://unn.people.com.cn/GB/14748/7020192.html

［2］教育部財務司，教育內(nèi)部審計規(guī)范[M北京：人民教育出版社，2010.225-249

［3］王軍輝,企業(yè)內(nèi)部會計控制方法與實務[M],北京：中國市場出版社2008.5

［4］石愛中,胡繼榮,審計研究 [M]北京:經(jīng)濟科學出版社,2002.1.93

［5］監(jiān)察部.監(jiān)察部主要職責[EB/OL].http://www.mos.gov.cn/mos/cms/html/3/23/201101/1201.html

［6］呂燕，高校內(nèi)部審計定位的新思考[J]會計之友，2011（6）下.12

［7］郭慧，內(nèi)部審計與公司績效的關系研究 [J]財會月刊，2010（11）.74