徐聯(lián)娟

目前，高等學(xué)校在實施預(yù)算管理的過程中還存在許多問題，從而導(dǎo)致預(yù)算管理的效果不理想。預(yù)算松弛問題就是高等學(xué)校預(yù)算管理中的一個主要問題，它是高等學(xué)校預(yù)算管理中的一種常見現(xiàn)象。預(yù)算松弛是預(yù)算與人的行為之間相互影響關(guān)系的一種綜合體現(xiàn)。因此，高等學(xué)校在實施預(yù)算管理的過程中，必須研究和分析預(yù)算環(huán)境、預(yù)算管理機制對員工的行為傾向，對決策的方案選擇，對預(yù)算管理的組織實施可能產(chǎn)生的影響，在此基礎(chǔ)上，制定出既符合環(huán)境要求，又能為員工所接受，進而愿意為其實施而努力的正確決策。

一、預(yù)算松弛的概念

預(yù)算松弛是指預(yù)算執(zhí)行人員為了較為輕松地完成預(yù)算，在預(yù)算制定過程中故意高估支出、低估收入或低估業(yè)績能力的情況，它產(chǎn)生于預(yù)算的制定階段。

在預(yù)算的執(zhí)行過程中，預(yù)算執(zhí)行者為了自身的利益，采取人為的調(diào)節(jié)手段增加實際收入或減少實際支出來達到與制定預(yù)算松弛相同的效果，是預(yù)算松弛的另一種表現(xiàn)形式。此外，還有一種現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行者為了使新的投資項目能夠獲得批準，在編制項目申報預(yù)算時故意壓低支出，待項目批準后，在實施過程中再通過不斷追加預(yù)算擴大規(guī)模，從而使預(yù)算水平與實際情況相背離的現(xiàn)象。

因此，從廣義的角度來看，預(yù)算松弛是預(yù)算執(zhí)行者在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中，采取有意識的行為使預(yù)算水平偏離實際水平，以達到在寬松的預(yù)算條件下，順利完成預(yù)算的目的。

二、預(yù)算松弛對高等學(xué)校預(yù)算管理的利弊分析

在高等學(xué)校的預(yù)算管理中，預(yù)算松弛的存在會對預(yù)算管理造成負面影響，降低預(yù)算執(zhí)行者在工作中的努力程度，損壞學(xué)校的整體利益；但同時預(yù)算松弛也有其積極的一面，是對學(xué)校未來不確定風(fēng)險的一種緩沖，有助于學(xué)校更為穩(wěn)定的發(fā)展。

1.預(yù)算松弛對學(xué)校預(yù)算管理的負面影響

第一，高等學(xué)校實行預(yù)算管理，首先是根據(jù)學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃來明確預(yù)算年度準備開展的項目計劃，確定學(xué)校的年度計劃和教育、科研、公眾服務(wù)等項目的優(yōu)先權(quán)；并據(jù)此測算預(yù)算年度的各類收入，以及基本支出費用和項目支出費用的詳細預(yù)算，形成學(xué)校的總預(yù)算，再將學(xué)校預(yù)算指標按照一定標準和方式在院系、部處以及基層單位之間進行分配。在存在預(yù)算松弛的情況下，預(yù)算水平低于實際的業(yè)績能力（預(yù)算收入過低，預(yù)算支出過高），于是，預(yù)算執(zhí)行者可以較為輕松地完成預(yù)算，這顯然會降低預(yù)算執(zhí)行者的主觀努力程度，使學(xué)校支出增大、收入減少，從而降低學(xué)校總體的辦學(xué)效益。其次，由于學(xué)校各層次、各專業(yè)的學(xué)生培養(yǎng)成本不同，各院系、各單位占用的資源不同，因此院系之間、部門之間的收入和支出很難直接進行比較，預(yù)算松弛的存在使學(xué)校的有限資源更多地流向制造預(yù)算松弛的院系和部門，造成資源分配的不合理。第三，在預(yù)算實施的過程中，主觀原因、客觀環(huán)境變化都會對預(yù)算結(jié)果產(chǎn)生不利的差異，預(yù)算松弛的存在使得無法正確地判斷預(yù)算水平與真實業(yè)績能力之間差異產(chǎn)生的原因，這種差異為預(yù)算執(zhí)行者提供了掩蓋失誤的彈性空間。第四，上級管理者常常采用實際結(jié)果與預(yù)算水平相比較來對預(yù)算執(zhí)行者的業(yè)績進行評價，預(yù)算松弛的存在使預(yù)算水平與相關(guān)部門的真實業(yè)績能力相背離，從而使預(yù)算這一業(yè)績評價標準本身失去其應(yīng)有的客觀性，其結(jié)果又會使基于業(yè)績的資源配置出現(xiàn)扭曲，從而進一步影響院系和部處的積極性，造成惡性循環(huán)，達不到通過預(yù)算管理提高效益的真正目的。

2.預(yù)算松弛對學(xué)校預(yù)算管理的積極作用

預(yù)算松弛也有其合理的一面，主要表現(xiàn)在由于預(yù)算的編制是在預(yù)算年度開始以前進行，而且學(xué)校得以開展教學(xué)、科研和社會服務(wù)的社會經(jīng)濟環(huán)境是不確定的，因此，預(yù)算的制定是在預(yù)測的基礎(chǔ)上進行的，很難做到完全的準確，預(yù)算松弛在一定程度上可以減少這些不確定性因素對學(xué)校預(yù)算產(chǎn)生的不利差異的影響。按照中央部門預(yù)算安排的原則，高等學(xué)校在編制預(yù)算時要做到穩(wěn)妥可靠，“收入預(yù)算要留有余地，沒有把握的收入項目和數(shù)額不要列入預(yù)算，以免收入不能實現(xiàn)時造成收小于支”。顯然適度的預(yù)算松弛，有助于穩(wěn)妥原則的貫徹，可以增強學(xué)校收入的可預(yù)測性，避免產(chǎn)生赤字隱患。此外，適當?shù)念A(yù)算松弛，可減輕預(yù)算執(zhí)行者完成預(yù)算的壓力，提高其自信心，降低下級部門出現(xiàn)其他更嚴重地損害學(xué)校利益行為的可能性，因而學(xué)校的上級管理者有時會默許其下級部門編制的預(yù)算中含有適當?shù)乃沙诔煞荨?/p>

適當?shù)念A(yù)算松弛對學(xué)校的穩(wěn)定發(fā)展具有一定的有利影響，但是預(yù)算松弛積極作用得以發(fā)揮的前提是其在量上必須有度，過度的預(yù)算松弛絕對是有害無益的，因此對預(yù)算松弛進行控制是十分必要的。

三、高等學(xué)校預(yù)算松弛的影響因素

預(yù)算松弛行為是預(yù)算執(zhí)行者的一種有目的、有意識的行為，預(yù)算松弛的影響因素很多，并存在于預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)。

1.委托人與代理人目標、利益的不一致

高等學(xué)校存在著多層委托—代理關(guān)系，在預(yù)算管理中分別體現(xiàn)為不同層級上的預(yù)算管理者和預(yù)算執(zhí)行者。作為委托人，他們總是希望代理人從學(xué)?；虿块T整體的、長遠的利益出發(fā)，關(guān)注學(xué)校整體的發(fā)展及平衡，實現(xiàn)辦學(xué)效益的最大化。而代理人考慮更多的是本部門的發(fā)展需要以及個人的工作業(yè)績，他們通常根據(jù)自身利益的偏好選擇“理性行為”，因而往往偏離學(xué)?；虿块T的發(fā)展目標。在預(yù)算管理中表現(xiàn)為：預(yù)算管理者將學(xué)校預(yù)算目標進行分解，對資源進行分配；預(yù)算執(zhí)行者不僅要實現(xiàn)預(yù)算目標，還要實現(xiàn)其個人目標，這些個人目標可能與預(yù)算目標相沖突或抵觸，因而，預(yù)算執(zhí)行者傾向于將預(yù)算指標訂得易于達成，爭取盡可能多的資源分配，導(dǎo)致在預(yù)算中存在松弛的成分。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)中，預(yù)算執(zhí)行者也會通過短期行為和操縱行為來影響預(yù)算的結(jié)果。當上級管理者給下級部門確定的預(yù)算水平過低（支出預(yù)算）或過高（收入預(yù)算），致使下級部門感覺難以完成的時候，為了能夠順利地完成預(yù)算，下級部門往往會發(fā)生許多短期行為，具體表現(xiàn)為：為了減少支出，降低圖書資料館藏的品種及復(fù)本率，縮短學(xué)生教學(xué)實習(xí)時間，削減實驗材料減少學(xué)生動手實驗的機會，不開展師資培訓(xùn)，壓縮發(fā)展項目投入等；為了增加收入，下級部門不考慮學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和學(xué)生結(jié)構(gòu)規(guī)模，把精力放在見效快的創(chuàng)收項目上，不顧辦學(xué)條件的限制大量舉辦各類培訓(xùn)班而影響學(xué)校正常教學(xué)工作等，這些短期行為可以達到降低自己的主觀努力程度，較為輕松地完成甚至超額完成預(yù)算水平的目的，為自己創(chuàng)造預(yù)算松弛的空間；在預(yù)算管理中，上級管理者通常都會將下級部門上年度的實際收入、支出水平作為確定其下一年度預(yù)算水平的參考，因而，隨著下級部門實際收入（增長）、支出（下降）水平的不斷增長，上級管理者對其確定的預(yù)算水平也會水漲船高，下級部門為了對付上級管理者逐年提高預(yù)算水平的傾向，會有意識地約束自己的努力程度，操縱實際的收支水平，由此而產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行中的松弛成分。

2.信息不對稱

由于管理水平和管理條件的限制以及其他方面的原因，各種信息在學(xué)校上下級之間往往是不對稱的。通常情況下預(yù)算執(zhí)行者是掌握全面信息的一方，因為他們更了解預(yù)算實施的環(huán)境和狀況，而上級管理者則信息相對不足。這種信息不對稱也包括預(yù)算執(zhí)行者的隱瞞信息行為。當上下級之間信息不對稱，且目標、利益不一致時，預(yù)算執(zhí)行者憑著自己的信息優(yōu)勢傾向于作出對自己有利的選擇，獲取更多的資源，建立較為松弛的預(yù)算。預(yù)算松弛問題與信息的不對稱存在著密切的聯(lián)系，有關(guān)研究表明，在預(yù)算松弛與信息不對稱之間存在著顯著的正相關(guān)關(guān)系，特別是當預(yù)算的完成情況被用來作為業(yè)績評價的依據(jù)時，預(yù)算執(zhí)行者更有動機隱瞞信息以獲取對自己有利的預(yù)算。而當信息完全對稱時，學(xué)校上級管理者對預(yù)算實施的環(huán)境、預(yù)算完成的真實水平?jīng)]都十分清楚時，預(yù)算執(zhí)行者在巨大的心理壓力下會降低在預(yù)算中加入松弛成分的傾向。

3.預(yù)算管理的參與程度

在參與式預(yù)算的編制過程中，下級的參與對預(yù)算松弛的影響是不確定的。一方面，下級部門的積極參與增強了上下級間的信息交流，從而可以削減因信息不對稱而產(chǎn)生的預(yù)算松弛成分；而且交流使得下級部門壓力減輕，因而也沒有必要再去刻意建立松弛性的預(yù)算。但另一方面，參與式預(yù)算也給預(yù)算參與者在預(yù)算中加入松弛成份提供了機會。在參與式預(yù)算中，達成預(yù)算的過程實質(zhì)上是上級管理者與下級管理者之間進行協(xié)商談判的過程，而通常下級部門的預(yù)算方案上報后，上級部門會根據(jù)整個學(xué)校或整個部門的目標和資源配置情況對其進行調(diào)整、協(xié)調(diào)與平衡，下級為了防備上級的層層削減或?qū)訉蛹哟a會將各項指標都訂得較為寬松，這又會增加預(yù)算中的松弛成份。目前，高等學(xué)校在預(yù)算管理中通常采用參與式的預(yù)算模式，但在參與過程中存在“集權(quán)”和“分權(quán)”兩種傾向：（1）對于基本支出預(yù)算部分主要采用的是集權(quán)式參與式預(yù)算，預(yù)算的編制過程更多地具有“分解指標”的特征。下級部門應(yīng)對預(yù)算指標較緊的辦法，往往是以更多的短期行為獲得事實上的預(yù)算松弛。（2）專項支出預(yù)算主要采用的是分權(quán)式參與式預(yù)算，因而該預(yù)算的編制過程更多地具有“綜合指標”的特征。下級部門通過參與的機會編制松弛預(yù)算。

4.預(yù)算約束軟硬程度

在預(yù)算管理過程中，不論采取哪一種預(yù)算編制方法，都很難做到完全準確，而預(yù)算一旦確立，就具有一定的約束力，預(yù)算執(zhí)行者在編制預(yù)算時就會考慮預(yù)算約束對預(yù)算執(zhí)行的影響。如果學(xué)校的預(yù)算約束較強，預(yù)算的調(diào)整程序較嚴，預(yù)算執(zhí)行者為了規(guī)避外部環(huán)境和未來不確定因素對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生的不利影響，在預(yù)算編制時就會加入較大的松弛成分，夸大費用預(yù)算，縮減收入預(yù)算，為預(yù)算的執(zhí)行保留一定的彈性空間，使預(yù)算得以順利完成；反之，如果學(xué)校預(yù)算約束較軟，預(yù)算調(diào)整和預(yù)算追加頻繁，預(yù)算執(zhí)行者在編制預(yù)算時就不需要加入太多的松弛成分，因為他們可以在預(yù)算執(zhí)行過程中通過各種方法來彌補可能產(chǎn)生的不利影響。但是，預(yù)算約束的軟化，又會增加預(yù)算執(zhí)行者對預(yù)算調(diào)整的依賴意識，降低個人的主觀努力程度，形成預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的松弛。

5.業(yè)績評價標準合理程度

學(xué)校所處的社會經(jīng)濟環(huán)境中充滿了不確定性的因素，這些因素必然對預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生一定的影響，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行者的工作業(yè)績與其所出的努力程度不完全成正比，為了防止不確定因素對預(yù)算產(chǎn)生負面影響，預(yù)算執(zhí)行者便傾向于在預(yù)算中加入一定的松弛成分，以抵消預(yù)算執(zhí)行過程中的不利因素；對預(yù)算作用的不同定位會產(chǎn)生不同的行為效果，如果對預(yù)算管理的主要目的僅定位于以預(yù)算作為業(yè)績評價的標準，預(yù)算執(zhí)行者會自覺不自覺地考慮預(yù)算實現(xiàn)程度對自身預(yù)期后果的影響。如不同的激勵方式的影響，假設(shè)完全按照超額完成預(yù)算量的大小給予獎勵，即實際完成業(yè)務(wù)量與預(yù)算指標業(yè)務(wù)量之間的差距越大，可得到的獎勵越多，就會導(dǎo)致預(yù)算參與者在編制預(yù)算時加入更多的松弛成分，這樣就可以比較輕松地超額完成任務(wù)，并獲得較多的獎勵；而如果超額完成一個不含松弛成分的預(yù)算 (與上級部門期望的預(yù)算水平相比較而言)能夠獲得的獎勵大于超額完成一個含有松弛成分的預(yù)算所得的獎勵，并配以對沒有完成預(yù)算的懲罰，那么預(yù)算參與者則會傾向于編制不含或少含松弛成分的預(yù)算。

6.道德因素

道德因素對預(yù)算松弛具有正反兩個方面的影響。一方面，道德因素是產(chǎn)生預(yù)算松弛的根本原因，正是由于下級部門管理者具有不道德的自利行為，他們才會在其個人目標與上級管理者的目標出現(xiàn)不一致的時候做出不利于學(xué)?？傮w目標的選擇。另一方面，根據(jù)激勵理論的闡述，人不僅僅是一種單純的“經(jīng)濟人”，而是有其社會屬性的，除了物質(zhì)方面的需要外，還有許多精神上的需要，希望得到其他人的尊重，因而受道德因素的約束，多數(shù)人是誠實和恥于說謊的，他們有責(zé)任心、自尊心，這些個人道德因素在一定程度上防止了下級管理人員在預(yù)算中無限制地加入松弛成份。

根據(jù)亞當斯的社會比較理論（公平理論），人們經(jīng)常會將自己的狀況與他人進行比較，如果比較的結(jié)果表明這種狀況是公平的，就會極大地增強其滿足感。同樣，道德因素正面效應(yīng)的發(fā)揮有賴于程序公平的程度。如果下級部門管理人員認為預(yù)算過程以及基于預(yù)算的資源分配和業(yè)績評價對于他們而言是公平的，那么這種認識會使他們對預(yù)算做出積極反應(yīng)，從而更少地在預(yù)算中加入松弛成份。

四、高等學(xué)校預(yù)算松弛的對策探討

高等學(xué)校預(yù)算管理應(yīng)以引導(dǎo)人們披露真實信息為目的，通過對預(yù)算管理的組織形式、預(yù)算的編制方法、業(yè)績評價方案等具體機制進行合理設(shè)置，將學(xué)校目標與管理人員的個人目標進行連接，以此引導(dǎo)管理人員的預(yù)算行為，減少預(yù)算松弛，加強高等學(xué)校預(yù)算管理。

1.加強信息的溝通與監(jiān)督

信息不對稱是預(yù)算松馳產(chǎn)生的客觀基礎(chǔ)。因此在預(yù)算管理機制的設(shè)計中，應(yīng)以引導(dǎo)預(yù)算過程中真實信息的顯示為著眼點。學(xué)校管理者應(yīng)廣泛宣傳學(xué)校的發(fā)展目標和戰(zhàn)略意圖，并加強文化道德教育，使下級管理人員了解和趨同學(xué)校目標，消除預(yù)算編制過程中的消極因素；上級管理者通過信息溝通了解預(yù)算過程中的真實情況，削弱信息不對稱程度，使制定的預(yù)算目標盡可能的符合實際情況，從而減少預(yù)算松弛行為的產(chǎn)生。建立有效的信息溝通與反饋制度，可以借助通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和計算機信息處理技術(shù)，實現(xiàn)信息傳遞的及時性，使學(xué)校上下級、各部門之間處于隨時的信息溝通中，并采取措施盡可能地使之制度化、規(guī)范化。有效的減少信息不對稱給學(xué)校預(yù)算造成的影響。

2.參與式的管理模式，有利于預(yù)算目標的實現(xiàn)

從行為科學(xué)角度看，參與式預(yù)算滿足了參與者受尊重和自我實現(xiàn)的需要，有利于激發(fā)參與者的積極性、主動性和能動性。一般來說，處于較高層的管理者，對學(xué)校所處的外部環(huán)境和學(xué)校的總體資源了解的更清楚一些，面臨著學(xué)校生存發(fā)展的巨大壓力，而下級管理者對這種壓力的感受沒有上層那么深刻，在參與預(yù)算的過程中，通過上下級之間的溝通交流有助于下級管理者對學(xué)校目標的理解和政策的認識，有助于下級理解學(xué)校的困難，自覺與上級一起努力，共渡難關(guān)。參與的過程使得“目標內(nèi)在化”有利于各方目標達成一致，下級管理者通過參與預(yù)算反映他們掌握的情況，表達他們的意見，共享其擁有的信息和知識，弱化預(yù)算松弛問題。預(yù)算目標的制定征詢大家的意見，經(jīng)過多方協(xié)商而形成，預(yù)算目標切實可行，易于被大家所接受。此時，通過正確的引導(dǎo)和有效的控制，能夠較好地實現(xiàn)不同利益主體的協(xié)調(diào)，使得所有的參與者形成對完成預(yù)算的最大承諾，激勵所有成員采取積極行動達成學(xué)校的總體目標。

3.業(yè)績評價與預(yù)算激勵相結(jié)合

業(yè)績評價體系不僅要考核部門的取得成果，還要考慮到部門占用學(xué)校資源的情況，否則會導(dǎo)致部門虛報預(yù)算和隱瞞信息，向?qū)W校要求更多的資源分配；業(yè)績評價也不能僅以部門的業(yè)績作為評價的基礎(chǔ)，而應(yīng)建立在部門業(yè)績和學(xué)校整體業(yè)績基礎(chǔ)之上，這樣才能激勵管理者努力付出，提高部門業(yè)績，同時又激勵管理者在組織內(nèi)分享信息并與其他部門開展合作。通過將部門實際業(yè)績和學(xué)校其他部門期望業(yè)績之和作為業(yè)績評價基礎(chǔ)指標的方式實現(xiàn)預(yù)算行為優(yōu)化的導(dǎo)向。

實施績效預(yù)算也是一種有效的激勵約束辦法，通過一些量化的指標來衡量預(yù)算執(zhí)行部門在實施計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況，并以此作為撥款或支出預(yù)算的依據(jù)。強調(diào)支出預(yù)算必須與支出效果掛鉤，促使各預(yù)算執(zhí)行部門為獲取預(yù)算資金，必須按學(xué)校的預(yù)算目標行事，使學(xué)校預(yù)算資源的分配更加合理有效，消除預(yù)算中的松弛成分。

4.引導(dǎo)真實信息披露的獎懲方案

當預(yù)算的完成情況被用來作為業(yè)績評價的標準時，下級管理人員將傾向于采取預(yù)算松弛行為，提供含有虛假成分的預(yù)算數(shù)據(jù)從而達到使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果看起來更佳，據(jù)此進行的業(yè)績評價對其更有利的目的。因此在預(yù)算管理過程中，為了引導(dǎo)下級管理人員做出準確預(yù)測方案，真實導(dǎo)向型的激勵模型應(yīng)該是對付出更多努力而超額完成預(yù)算的管理人員提供正向激勵，同時對預(yù)算目標過低的管理人員進行懲罰。Weitzman的真實導(dǎo)向型激勵方案可以引導(dǎo)下級管理者提供關(guān)于預(yù)算水平的真實信息，Weitzman模型用公式表示：

其中，B表示下級管理人員實際得到的報酬，B0是下級管理者的基本報酬，y0代表下級管理者提供的預(yù)算水平，yq代表上級部門期望的預(yù)算建議數(shù)，y代表實際完成情況。下級管理者公布的預(yù)算水平y(tǒng)0與上級部門期望的預(yù)算水平y(tǒng)q相比，則可得到獎勵β(y0–yq)，這會激勵下級管理部門制定較高的預(yù)算業(yè)務(wù)水平，盡可能地接近或高于上級部門期望的預(yù)算水平；如果實際完成水平y(tǒng)高于管理者公布的預(yù)算水平y(tǒng)0，則可得到獎勵α (y–y0)。由于α小于β，因此下級管理部門在制定預(yù)算時不會故意壓低預(yù)算水平以利于日后超額完成預(yù)算。如果實際完成水平y(tǒng)低于管理者公布的預(yù)算水平y(tǒng)0，則將被處以γ(y0–y)的懲罰。由于β小于γ，因此下級管理部門在制定預(yù)算時也不會故意浮夸預(yù)算水平致使日后被處以懲罰。

5.加強監(jiān)督機制，加大懲罰力度

有力的監(jiān)督，通常會促使管理人員更有效地工作，如果缺乏監(jiān)督和觀測，再嚴密的引導(dǎo)機制也很難完全發(fā)揮作用?？梢远ㄆ诨虿欢ㄆ诘貙︻A(yù)算執(zhí)行部門進行績效審計，對重大經(jīng)費項目的支出合理性和有效性進行審計。如果預(yù)算執(zhí)行部門濫用權(quán)力制造預(yù)算松弛，就要給予處罰，對預(yù)算松弛現(xiàn)象的處罰力度越大，預(yù)算執(zhí)行部門在預(yù)算管理中加入預(yù)算松弛的成分就會減少，一旦處罰力度高于其從預(yù)算松弛中所謀得的額外利益，那么預(yù)算執(zhí)行部門就不會選擇預(yù)算松弛作為最優(yōu)方案。

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