衡愛民

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044)

從比較法視角看中國土地征收制度之完善

衡愛民

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044)

土地征收制度是世界各國為發(fā)展社會公共事業(yè)而設(shè)置的一種法律制度，是一個牽涉公權(quán)力與私權(quán)利如何平衡的重要社會問題，構(gòu)建完善的土地征收制度至關(guān)重要。文章通過與國外(地區(qū))的比較借鑒，提出完善中國土地征收制度必須更新觀念，不能以行政手段忽視私權(quán)保護(hù)應(yīng)有的地位，不能用行政權(quán)的強(qiáng)行剝奪達(dá)到征收的目的，而應(yīng)從界定公共利益、建立公平的征收補(bǔ)償機(jī)制、健全和規(guī)范土地征收程序、建立被征地農(nóng)民妥善的安置方式等方面予以發(fā)展和完善。

土地征收;被征地農(nóng)民;權(quán)益;保障

城市化是人類社會進(jìn)步的重要標(biāo)志，城市化的顯著特征是城市在空間上的擴(kuò)展和在數(shù)量上的增加，從而使得大量的農(nóng)村集體土地被征收以作為城市用地最主要的來源。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的快速推進(jìn)，暴露出諸多問題，其中主要問題之一就是數(shù)以千萬的“種田無地、上班無崗、低保無份”的失地農(nóng)民問題。農(nóng)民是城市化的參與者、建設(shè)者，更是直接付出者，應(yīng)該成為城市化的受益者。然而事實(shí)卻恰恰相反，土地被征使農(nóng)民失去了最基本的生產(chǎn)資料和生存基礎(chǔ)，合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，面臨諸多社會問題，如生產(chǎn)生活困難，得到的補(bǔ)償無法滿足其生活要求，失去土地后社會保障沒有著落，現(xiàn)有的醫(yī)療和養(yǎng)老制度不能解決社會保障問題，再加上就業(yè)受阻，不僅使失地農(nóng)民生活困難，而且使子女受教育問題成為其面臨的新的危機(jī)。由征地引起的社會矛盾日益尖銳，對失地農(nóng)民權(quán)益的保障成為農(nóng)村社會穩(wěn)定以及和諧社會建設(shè)的重大社會問題，解決城市化問題首先要解決好失地農(nóng)民問題，必須采取有效的措施保護(hù)好失地農(nóng)民的利益并進(jìn)而保證可持續(xù)發(fā)展。如果缺乏必要的引導(dǎo)和扶持，那么這個群體將來不僅處境艱難，而且對整個社會結(jié)構(gòu)的合理性都將會產(chǎn)生沖擊，成為影響社會安定的因素。

有效防止失地農(nóng)民權(quán)益的流失，關(guān)鍵在于建立合理的土地征收制度。土地征收制度是國家或政府基于公共利益的需要強(qiáng)制取得私有土地但給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)制度，是解決失地農(nóng)民問題的一個重要因素。作為一項(xiàng)現(xiàn)代法律制度，土地征收是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物，相對說，國外(地區(qū))的土地征收制度較為完善。因此，對國外(地區(qū))相關(guān)制度進(jìn)行比較研究，取其之長，總結(jié)概況可借鑒之處，充分吸收其中的積極因素，對于我們加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)，推動中國土地征收制度的發(fā)展具有重大的理論意義與實(shí)踐價值。

一、中國土地征收立法在保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益方面的缺陷——基于比較法的考察

(一)土地征收法律制度及征收范圍的比較

在土地征收法律制度方面，自建國以來針對土地征收的法規(guī)只有《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》(1953)、《國家建設(shè)征用土地辦法》(1958)、《國家建設(shè)征用土地條例》(1982)，到目前為止還沒有專門的《土地征收法》，其法律法規(guī)僅以《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》為主，其他散見于各部門法或各行政法規(guī)之中，而這些規(guī)定涉及征地的內(nèi)容不多，僅有原則性的概述，缺乏可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，法律規(guī)范的缺位使土地征收行為無法可依。

相對而言，國外(地區(qū))擁有一系列完善可行的土地征收法律法規(guī)作保障，多數(shù)國家均獨(dú)立制定土地征收法。如加拿大，在《征收法》(Expropriation Act)下，其征地制度主要見于聯(lián)邦和各省的土地征收法中，如聯(lián)邦和安大略、阿爾伯達(dá)省都制定有相應(yīng)的土地征收法;澳大利亞土地征用制度在《土地取得法》(Lands Acquisition Act 1989)中予以體現(xiàn);英國有獨(dú)立的土地征收法，其實(shí)質(zhì)可以看作是一種土地的強(qiáng)制性購買，以公共利益為征用目的，如1845年的《土地條款統(tǒng)一法》(The Land Clauses Consolidation Act 1845)、1973年的《土地補(bǔ)償法》(The Land Compensation Act 1973)、1981年的《土地征收法》(The Acquisition of Land Act 1981)以及2004年的《規(guī)劃與強(qiáng)制性購買法》(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)等;日本在1951年6月就頒布了《土地收用法》(Japan Land Acquisition Act 1951);韓國也有專門的《土地征收法》。

土地征收是國家為了公共利益的需要，依法征收土地并給予被征收方一定的補(bǔ)償。公共利益應(yīng)該是其唯一的正當(dāng)性基礎(chǔ)，這也是國際上通行的衡量政府是否濫用土地征收權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)之一。中國《憲法》第10條第3款明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這種規(guī)定使公共利益的外延過大，其概念具有不確定性，在實(shí)踐中容易導(dǎo)致政府征用土地的合法性難以界定。現(xiàn)行《物權(quán)法》第42條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。但對何謂公共利益，以及公共利益的認(rèn)定程序、征收或征用程序都未作確認(rèn)。法律上的空白顯然不利于保護(hù)私有財產(chǎn)，保護(hù)公民的合法權(quán)益。國外一些國家的立法及通則普遍認(rèn)為公共目的應(yīng)當(dāng)包含具有公共使用的性質(zhì)和公共利益的用途兩個方面的內(nèi)容［1］。其界定“公共利益”的方式主要有:(1)列舉式?；诹⒎ㄕ哒J(rèn)識的局限以及公共利益本身的開放和發(fā)展性，故法律對于公共利益的范圍可用列舉方式來闡釋。列舉式是指在法規(guī)中詳細(xì)列出符合“公共利益”的各項(xiàng)具體內(nèi)容。大陸法系國家如加拿大、日本、波蘭、印度、韓國等都采用此法。加拿大的聯(lián)邦及安大略省征地法就明確規(guī)定征地必須以公共利益服務(wù)為目的，并以交通、環(huán)境保護(hù)、能源、水利、文物遺跡保護(hù)、學(xué)校、市政建設(shè)、醫(yī)院及社會福利等為公共服務(wù)的征地范圍［2］。日本在其《土地征用法》中羅列出了所有可以發(fā)動土地征收權(quán)的公益事業(yè)，如第3條共列舉了51項(xiàng)條款，而且逐項(xiàng)加以規(guī)定。(2)概括式。對涉及征用、征收的有關(guān)法律中的公共利益僅作概括性和原則性的規(guī)定而對屬于何種“公共利益”未予明確的界定。英美法系國家如美國、荷蘭、澳大利亞、英國、菲律賓等通常采用此法，其往往通過議會來認(rèn)定征收征用和法院判決兩種方式來確認(rèn)公共利益，他們把界定公共利益轉(zhuǎn)化成對私人權(quán)益的合理保護(hù)體制。如美國大多數(shù)法院把高速公路中包括停車場、旅館、加油站等配套設(shè)施用地擴(kuò)展到具有公共利益的用途［3］。而對于哪些是公共使用或私人使用的問題則最終由法院判決，法院又以目的影響、征收后的財產(chǎn)使用、財產(chǎn)所有權(quán)歸公共組織擁有以及公共獲取公共占有的利益四個要件來區(qū)分公共使用和私人使用［4］，采用這種方式的還有越南、菲律賓等國。中國采用的也是概括式，關(guān)于“公共利益”的法律規(guī)定除了《憲法》第10條第3款外，還有《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定。(3)界于概括式和列舉式之間的折中式。對于公共事業(yè)，先做出概括性和原則性的規(guī)定再用列舉式列出具體條款。法國、意大利、韓國和中國臺灣地區(qū)等國家(地區(qū))采用該種方式。如在《法國民法典》中，先概括公共目的的需要涉及到的領(lǐng)域如公共的、大眾的直接需要、間接需要以及行政主體在執(zhí)行公務(wù)之需要等，之后列出各具體事項(xiàng)。由于該模式既可克服列舉式的僵化而保持法律的靈活發(fā)展性，又能克服概括式帶來的不確定性而使法律便于操作，對中國具有一定的借鑒意義。

(二)土地征收補(bǔ)償機(jī)制的比較

土地征收補(bǔ)償是征地問題的核心，中國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)主要采用的是以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則。這一原則補(bǔ)償范圍小，補(bǔ)償主要以金錢方式，因此方式比較單一。土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不以土地的市場價格為基準(zhǔn)來計算又未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍，并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價格，將農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，故不能有效解決農(nóng)民失去土地后的未來生計。

相比而言，各國或地區(qū)對補(bǔ)償范圍有可借鑒之處，內(nèi)容大致包括:土地及其地上建筑物和附著物等的補(bǔ)償、對被征收者帶來的如安置困難和就業(yè)困難等的困難補(bǔ)償以及土地征收中引起的對殘留地補(bǔ)償和對相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償?shù)葥p失補(bǔ)償。土地征收的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體上可以分三類。

其一，以市場價格為基礎(chǔ)，雙方共同協(xié)商，遵循公平、公正、公開的原則進(jìn)行補(bǔ)償。如從美國的土地征收補(bǔ)償機(jī)制來看，首先是以土地征收前的市場價格計算基準(zhǔn)為根據(jù)，在考慮土地所有者的利益基礎(chǔ)上不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價值，還考慮到了土地可預(yù)期的未來價值以及因征用土地導(dǎo)致的相鄰?fù)恋氐膿p害補(bǔ)償。這樣就既注意了市場價格又較好地兼顧了公平、公正、公開的原則［3］，美國的土地征收補(bǔ)償本質(zhì)上是一種“合理補(bǔ)償”。又如從加拿大的土地征收補(bǔ)償機(jī)制來看，其補(bǔ)償規(guī)定中的補(bǔ)償包括據(jù)市場價格對被征用土地的補(bǔ)償、針對被征地塊剩余的非征用土地的有害或不良影響補(bǔ)償、被征地所有者或承租人的干擾損失補(bǔ)償以及重新安置的困難補(bǔ)償四個方面，這四個方面較為充分地考慮到了被征收者的利益［2］。再如日本的《土地征用法》中規(guī)定征地補(bǔ)償金額為市場價格乘以物價變動修正率。土地補(bǔ)償包括征地所造成的財產(chǎn)損失的按征用財產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值的損失補(bǔ)償、對因征地而可能受到的附帶性的損失進(jìn)行的通損補(bǔ)償、對因征地而造成的脫離生活共同體損失的殘存者的補(bǔ)償、對土地權(quán)力人的雇傭人員因土地被征用而失業(yè)產(chǎn)生的離職者的賠償以及對公共事業(yè)完成后產(chǎn)生的噪音、廢氣、水污染等所造成的損失的事業(yè)損失補(bǔ)償。日本的土地補(bǔ)償本質(zhì)上是一種“正當(dāng)補(bǔ)償”，是一種較全面的補(bǔ)償［5］。德國的土地征收補(bǔ)償制度則充分考慮了土地或其他標(biāo)的物的權(quán)利損失補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為在其他土地投資可獲得的同等收益的營業(yè)損失補(bǔ)償以及征收標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償幾方面內(nèi)容［6］。荷蘭的征地補(bǔ)償?shù)貎r制度也遵循市場原則著重考慮了土地未來的預(yù)期收益。

其二，按裁定價格進(jìn)行補(bǔ)償。該辦法按照法定土地估價機(jī)構(gòu)或征收裁判所估定的價格來補(bǔ)償。比較典型的如法國，該方法的理論基礎(chǔ)是公共負(fù)擔(dān)平等說，認(rèn)為在民主、法治社會中人人享有平等的法律權(quán)利，平等分擔(dān)社會責(zé)任。法國征地補(bǔ)償以協(xié)議價格為準(zhǔn)，補(bǔ)償價格以征用裁判所一審判決之日的價格為基準(zhǔn)來計算，被征用不動產(chǎn)的用途以公布征用規(guī)定一年前的實(shí)際用途為準(zhǔn)。這種作法充分考慮了征收土地周圍土地的交易價格以及所有者納稅時的申報價格，最終由征收裁判所裁定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

其三，按法定價格進(jìn)行補(bǔ)償。按照法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)或者法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價來補(bǔ)償。比較典型的如中國臺灣地區(qū)，法令規(guī)定了地價補(bǔ)償、土地上改良物與土地一并征收的對改良物的補(bǔ)償、遷移物的補(bǔ)償、相鄰地?fù)p失的補(bǔ)償?shù)韧恋匮a(bǔ)償內(nèi)容［7］。但目前中國臺灣地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還不夠統(tǒng)一，征收的條件較為寬松，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為區(qū)段土地評估價格。

總體來看，國外(地區(qū))土地征收補(bǔ)償范圍的確定，一方面考慮了征地行為給農(nóng)民帶來的直接損失，同時還兼顧了由征收行為引起的一系列間接損失，失地農(nóng)民所得的費(fèi)用不僅包括大體相當(dāng)于土地價值的土地征收費(fèi)，還包括因土地被征收而遭受的經(jīng)濟(jì)和生活等損失而彌補(bǔ)的土地賠償款等，具有土地征收補(bǔ)償范圍較寬、土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較合理、補(bǔ)償方式形式多樣、土地所有權(quán)主體較明確等特點(diǎn)，這對中國土地征收補(bǔ)償機(jī)制的完善有一定的借鑒意義。

(三)土地征收程序、救濟(jì)途徑之比較

中國現(xiàn)行土地征收程序、救濟(jì)途徑還有待完善:第一，征地過程缺乏公開透明性，征地過程中一些地方政府沒有按照要求對征地方案、補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告，沒有對征地補(bǔ)償進(jìn)行登記，被征地農(nóng)民對土地征用、征收的目的和范圍以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等缺乏了解的途徑;第二，征地過程缺乏群眾參與性，被征收人難以有效地參與征地補(bǔ)償、安置方案的制定。有的地方政府不傾聽民聲而只征求集體經(jīng)濟(jì)組織少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的意見來與被征地方協(xié)商補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，按照《征用土地公告辦法》以及《國土資源聽證辦法》的要求，被征收一方要求舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。然而由于中國沒有規(guī)定未舉行聽證會的補(bǔ)償、安置方案的法律效力，加上中國尚未建立必須根據(jù)聽證筆錄作出行政決定的制度，聽證難以付諸實(shí)踐。此外，在爭端解決機(jī)制方面，中國《土地管理法實(shí)施條例》第25條明確規(guī)定:“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施?！闭魇崭鞣綄φ鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)成一致意見時，由征收部門終局裁定，這樣就導(dǎo)致被征收方不能向人民法院起訴，征收方的權(quán)力過大，雙方權(quán)益明顯失衡，救濟(jì)難以確保其公正性。

土地征收程序完善與否，決定能否有效遏制土地征用權(quán)的濫用，決定能否最終為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障。國外(地區(qū))的土地征收制度的補(bǔ)償程序較為完善，其采用的程序公開透明，在對是否征地和決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時都要求進(jìn)行公告，土地權(quán)力人在公告之后享有聽證的權(quán)利，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代行政程序的公開性、公正性及參與性的原則和要求。如加拿大聯(lián)邦政府及各省政府均有專門的征地法對征地范圍實(shí)行強(qiáng)制批準(zhǔn)。聯(lián)邦政府征地法規(guī)定征地的程序包括征地通告的申請、登記、發(fā)布和寄送;征地異議的權(quán)利與期限以及征地補(bǔ)償費(fèi)的確定和支付等環(huán)節(jié)。又如法國的土地征用程序包括當(dāng)事人的申請、調(diào)查和批準(zhǔn)等程序。整個征收過程中除了涉及國防建設(shè)等國家的重大秘密事項(xiàng)外，公告程序貫穿始終，每個環(huán)節(jié)所收集和調(diào)查的情況都必須向社會公開，接受公眾的監(jiān)督。在日本，土地征收程序分為以下幾個階段:舉辦事業(yè)的準(zhǔn)備;舉辦事業(yè)的認(rèn)定;土地的限定;征收協(xié)議;補(bǔ)償金的裁決;補(bǔ)償金的給付與征收的完成［8］。

土地征收引起的糾紛能否得到妥善解決，最終離不開法院救濟(jì)的保障。各國都規(guī)定了當(dāng)事人可以向法院起訴以解決土地賠償額的糾紛，由法院做最終的裁決。如在英國由于征地本身引起的異議，在征地令批準(zhǔn)之前或之后可以通過聽證會或訴諸土地法庭裁決;而美國則規(guī)定土地征收方面的糾紛都需要通過法院由法官來裁定;法國的行政法院有權(quán)先審查土地征收目的是否符合公共利益的需要。法國的土地征收程序分為行政階段和司法階段，而征地補(bǔ)償爭議主要在司法階段解決。對公用征收法庭作出的關(guān)于不動產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的裁判不服或公用征收法庭作出的補(bǔ)償金額的裁決不服，有權(quán)向最高法院提起復(fù)核審訴訟［9］。

二、中國土地征收制度的完善與創(chuàng)新

針對中國土地征收制度存在土地征收補(bǔ)償范圍較窄、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)、補(bǔ)償方式形式單一、土地所有權(quán)主體較為模糊、補(bǔ)償程序不夠完善等特點(diǎn)和缺陷，借鑒國外(地區(qū))的啟示，可以從以下幾方面予以完善。

(一)對“公共利益”作出明確界定

土地征收權(quán)是對土地所有權(quán)人權(quán)利的限制與剝奪，應(yīng)最大限度地保護(hù)土地所有權(quán)人的土地權(quán)利，對“公共利益”進(jìn)行合理界定一定程度上能避免國家濫用行政權(quán)力，“公共利益”與“共同福利”、“共同利益”等詞語的內(nèi)涵相近。雖然有學(xué)者反對將公共利益予以明確界定的理由是公共利益概念本身的高度抽象性、概括性、開放發(fā)展性和主觀性等，但厘清公共利益的概念對法的組織至關(guān)重要。原因在于法的概念是認(rèn)識法現(xiàn)象的邏輯思維的工具和理性精神成果，同時也是連通法的規(guī)則與原則、規(guī)則與規(guī)則的主要前提。公共利益作為利益的一種而成為法治所追求的基本目標(biāo)和政府行政行為的目的所在。公共利益不是某個狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益而是國家或社會占絕對地位的集體利益，它構(gòu)成了一個政體的大多數(shù)人的共同利益［10］。

第一，立法中的公共利益應(yīng)體現(xiàn)與中國國情相適應(yīng)的特點(diǎn)。政府在土地征收中的主要職責(zé)只能是監(jiān)督和杜絕任何人或組織以任何形式借公權(quán)與民爭利。政府不能為一般營利的企業(yè)去征收土地，必須在因“公共目的”需要時才能動用強(qiáng)制性的征地權(quán)，諸如以下用地就具有公共利益性質(zhì)，可以通過征收手段獲取:國防軍事用地、能源交通用地、國家機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地、文物遺跡保護(hù)用地、其他有法律授予部門裁定的其他法律規(guī)定的公共利益用地(城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地、公用事業(yè)性質(zhì)的國有企業(yè)用地、高新科技產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)用地、財政撥款的事業(yè)文化單位用地)［11］。

第二，明確土地使用權(quán)市場的交易范圍，進(jìn)一步規(guī)范公共利益目的。對于公益性用地實(shí)行征收，對于非公益性用地則實(shí)行市場交易，杜絕各種形式的國家或政府征收土地后再向企事業(yè)單位提供土地使用權(quán)的做法，盡量通過國家土地使用權(quán)市場以及農(nóng)村集體土地使用權(quán)市場的方式來取得土地。

(二)建立健全土地征收補(bǔ)償制度，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

為了能切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，在確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)充分考慮土地的潛在收益和未來價值，充分考慮土地對農(nóng)民所擔(dān)負(fù)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能以及土地市場的供需現(xiàn)實(shí)狀況。實(shí)踐中，應(yīng)注意以下幾方面的問題。

第一，中國《憲法》第13條第3款規(guī)定:對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用應(yīng)給予補(bǔ)償。這就要求即便是為了公共利益，國家也必須對被征收人予以補(bǔ)償，而不能無償剝奪私有財產(chǎn)?！段餀?quán)法》雖然對補(bǔ)償作了概述性的規(guī)定但沒有明確界定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，因此，需要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，堅持“凡征必補(bǔ)、補(bǔ)必到位”的原則，在征收城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)時進(jìn)一步明確完善土地補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)用、歸屬以及補(bǔ)償客體，確定土地使用權(quán)和建筑物、附屬物的補(bǔ)償制度，將土地使用權(quán)的價值從建筑物價值之中剝離而轉(zhuǎn)歸土地所有人所有。對農(nóng)民的房屋等私產(chǎn)的征收補(bǔ)償也應(yīng)確定計算標(biāo)準(zhǔn)。唯有如此，才能合理公正地保障被征地農(nóng)民的切身利益，讓農(nóng)民失地但不失利。

第二，充分運(yùn)用市場機(jī)制來確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)市場上同一塊土地的價值反映出的價格進(jìn)行補(bǔ)償。秉持漲價歸農(nóng)原則，承認(rèn)農(nóng)村土地的商品屬性，讓價格反映土地資源的稀缺性，遵循市場經(jīng)濟(jì)等價交換的原則，逐步將強(qiáng)制性征收轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰仔缘氖袌鲑徺I，實(shí)現(xiàn)征地代價和獲益的對稱性、均衡性［12］。積極創(chuàng)新經(jīng)營土地補(bǔ)償金方式，如當(dāng)事人同意，可以把土地補(bǔ)償金留在村集體作為開發(fā)建設(shè)資金，通過村民入股、合作開發(fā)等形式，實(shí)現(xiàn)土地補(bǔ)償金的增值，讓失地農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的收益。總之要建立健全土地征用補(bǔ)償制度，使之有法可依、有法可循。

第三，有關(guān)土地的價格，應(yīng)該交給專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，評估過程中應(yīng)遵循市場配置的原則，在考慮土地征收前的價值的同時也要考慮土地的區(qū)位、土地的未來收益、供求的現(xiàn)實(shí)因素、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，從而依照估價的最終結(jié)果予以合理公平的補(bǔ)償。具體實(shí)踐中，對公益性和非公益性兩種征地行為，均應(yīng)以市場價格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，但是對于非公益性用地，在堅持市場安置的前提下，可以征詢征地單位與被征地人雙方的意見，由用地單位和農(nóng)民集體談判并適當(dāng)提高補(bǔ)償安置費(fèi)，也可以允許建設(shè)單位與農(nóng)民集體協(xié)商使用土地，農(nóng)民集體也可以用土地所有權(quán)作為投資，與建設(shè)方合作開發(fā)，將土地推向市場。雙方達(dá)成合作協(xié)議后，再向政府申請農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批手續(xù)，而不用辦理征地審批手續(xù)。此外，針對目前有學(xué)者提出的盡管大多數(shù)城市采用項(xiàng)目征收，但成片征收應(yīng)該成為征地模式的常態(tài)［13］的理論，筆者認(rèn)為不管是成片征收還是項(xiàng)目征收，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)都應(yīng)根基于被征地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

(三)規(guī)范和健全土地征收程序

公平正義是法律的基本要求，而依法行政則是法治社會對政府的基本要求。許多國家在法律上將不動產(chǎn)征收界定為政府利用公權(quán)力將私人財產(chǎn)收歸國有而給予補(bǔ)償?shù)墓ㄉ系男袨?。如美國?guī)定不動產(chǎn)征收權(quán)力是國家的，從屬于國家的主權(quán)，屬于公權(quán)力的權(quán)力。因此，我們必須健全補(bǔ)償程序，按法定程序進(jìn)行土地征收，這既是國家行使公權(quán)力的有效方式又能有效防止土地征收權(quán)的濫用。對于隨意侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，中國《土地管理法》針對申請、審查、批準(zhǔn)、公告等程序問題作了相應(yīng)規(guī)定，同時《征用土地公告辦法》也明確規(guī)定了征地補(bǔ)償安置方案的公告制度和補(bǔ)償?shù)怯浿贫龋捎跅l文中沒有賦予被征地農(nóng)民參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及政府在提出用地申請時沒有進(jìn)行公告，因而土地權(quán)利人對其合理性和合法性就不能提出質(zhì)疑，土地所有人本應(yīng)享有的權(quán)利如同一紙空文。因此，在立法中應(yīng)規(guī)范和健全對土地征收的知情權(quán)、參與權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等征收程序的重視，讓失地農(nóng)民參與征地過程，其利益才能得到有效保障。在實(shí)際操作中應(yīng)從以下幾方面著手。

首先，建立健全征地民主決策機(jī)制。在制定補(bǔ)償方案的時候應(yīng)讓被征地人參與并聽取其意見考慮其合理訴求，賦予農(nóng)民在征地過程中的主體地位。保證被征地農(nóng)民在土地被征收前能夠通過正規(guī)渠道預(yù)知土地將被征用，由征收各方代表組成的委員會共同協(xié)商、審定征收人提出的補(bǔ)償方案。安置補(bǔ)償方案應(yīng)該由農(nóng)民與補(bǔ)償義務(wù)主體協(xié)商，政府只進(jìn)行審核而不直接參與，僅通過頒發(fā)《征收許可證》和《征購許可證》來實(shí)現(xiàn)對土地的審批，這樣操作有利于平衡多方利益，減少土地征收中公權(quán)力過分介入帶來不公平因素，保障各方利益實(shí)現(xiàn)的最大化。

其次，健全土地征收過程中的社會監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)征地過程的透明度。公開補(bǔ)償決定做出后的公告、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式以及被補(bǔ)償人的權(quán)利等與補(bǔ)償有關(guān)的內(nèi)容，保障其知情權(quán)。社會監(jiān)督機(jī)制的建立不僅要求在征地過程中公開各個階段相關(guān)信息，而且公眾可以參與其中對征地過程進(jìn)行監(jiān)督，同時也允許土地權(quán)利人可以通過司法救濟(jì)的途徑由法院就征收的合理性和合法性進(jìn)行裁決，這樣在一定程度能遏制違法征地行為的發(fā)生，最終讓被征地農(nóng)民切實(shí)分享到土地的增值收益。

(四)完善被征地農(nóng)民的安置方式

探索妥當(dāng)完善的社會保障機(jī)制和就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)，創(chuàng)造多種途徑安置被征地農(nóng)民:第一，完善城鄉(xiāng)二元社會保障體系，專項(xiàng)設(shè)立失地農(nóng)民的社會保障基金，多種渠道進(jìn)行籌資，落實(shí)資金到位，并嚴(yán)格加強(qiáng)基金監(jiān)管，防止挪用;第二，利用市場機(jī)制合理配置城鄉(xiāng)勞動力資源，給予被征地農(nóng)民和城市居民在就業(yè)方面同等重要的地位。按照年齡結(jié)合實(shí)際情況予以考慮，如失地的老年群體，安置的重點(diǎn)應(yīng)考慮老年人疾病、養(yǎng)老等保險是否到位;失地的兒童群體，應(yīng)多考慮教育問題;失地的青壯年群體，應(yīng)多方位進(jìn)行就業(yè)渠道的拓展，加強(qiáng)他們的技能培訓(xùn)，根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌鲂枨笠龑?dǎo)其向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，如被征用的土地是建廠，在招工時可以優(yōu)先考慮此處被征地的農(nóng)民，給他們提供更多的機(jī)會，力爭在全國范圍內(nèi)建立一個統(tǒng)一開放、競爭有序、城鄉(xiāng)一體的勞動力市場。

土地征收制度是中國進(jìn)一步發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)合理發(fā)展的關(guān)鍵因素。我們應(yīng)以農(nóng)民權(quán)益保障為出發(fā)點(diǎn)，更新觀念、革新制度、創(chuàng)新方法，結(jié)合國情以及各地的實(shí)際情況，改革目前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構(gòu)建有中國特色的土地征收制度。

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The Perfection of China’s Country Land Expropriation from Comparative Perpective

HENG Ai-min
(College of Law，Chongqing University，Chongqing 400044，P.R.China)

The system of land expropriation is a legal system instituted for the development of social public service by various countries around the world.What crucially matters is to construct and perfect such system.Employing contrast and comparison with foreign countries or areas， and drawing on their experience， what can be grasped is that it is indispensible to embrace a new idea for the sake of improvement of the land expropriation system.Specifically， such development and amelioration cannot be achieved through the clichéd ideas like supersession of private right with administrative idea or coercive expropriation by administrative power;rather，they are predicated upon whether these concerns can properly be resolved， which comprehend for instance， definitions of the public interest， the establishment of equitable compensatory system， the perfection and standardization of the procedure， the organization of resettlement of the expropriated etc.

land taking;peasants whose land has been expropriated;rights and interests;protection

DF451

A

1008-5831(2011)05-0090-06

2010－05－24

2010年重慶市社會科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下重慶被征地農(nóng)民權(quán)利保障問題研究”(2010QNFX16);教育部人文社會科學(xué)研究西部和邊疆地區(qū)項(xiàng)目(11XJC82000;重慶市教委人文社科研究項(xiàng)目(115KJ06))

衡愛民(1977－)，女，四川蒼溪人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，四川外語學(xué)院國際商學(xué)院講師，主要從事法理學(xué)、民商法學(xué)研究。

(責(zé)任編輯 胡志平)