梁 棟

(曲阜師范大學(xué),山東日照 276826;濟(jì)南大學(xué),山東濟(jì)南 250022)

責(zé)任機(jī)制與提高政府執(zhí)行力

梁 棟

(曲阜師范大學(xué),山東日照 276826;濟(jì)南大學(xué),山東濟(jì)南 250022)

健全責(zé)任機(jī)制是提高政府執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)。政府執(zhí)行力貫穿于政府執(zhí)行活動的始終,它主要表現(xiàn)為準(zhǔn)備力、運(yùn)行力、善后力。從責(zé)任視角審視政府執(zhí)行力是馬克思主義“公仆”理論、權(quán)責(zé)一致原理、委托代理理論、交易成本理論、現(xiàn)代組織行為學(xué)關(guān)于人性分析理論的必要要求。責(zé)任意識、責(zé)任制度、責(zé)任行為等對政府執(zhí)行力具有重要影響。應(yīng)該著重從確權(quán)明責(zé)優(yōu)化政府職責(zé)體系配置、建立科學(xué)完善的績效責(zé)任評估制度、健全政府執(zhí)行問責(zé)機(jī)制等方面健全責(zé)任機(jī)制,努力提高政府執(zhí)行力。

責(zé)任機(jī)制;政府執(zhí)行力;權(quán)責(zé)一致

一、政府執(zhí)行力運(yùn)行機(jī)理

政府執(zhí)行力貫穿于政府執(zhí)行活動的始終,是一個動態(tài)的過程,不同時期有不同的表現(xiàn)形式。在政府執(zhí)行活動準(zhǔn)備階段表現(xiàn)為領(lǐng)悟力、判斷力、策劃力等,可以統(tǒng)稱為“準(zhǔn)備力”;在執(zhí)行活動過程中,主要表現(xiàn)為指揮力、控制力、協(xié)調(diào)力、創(chuàng)新力等,可以統(tǒng)稱為“運(yùn)行力”;在執(zhí)行活動后期主要表現(xiàn)為回應(yīng)力等,也可以稱為“善后力”等①。

1、準(zhǔn)備力——領(lǐng)悟力、判斷力、策劃力

領(lǐng)悟力是指對中央及上級政府和本級政府制定的各種的戰(zhàn)略、政策、法規(guī)、制度、決議等的解讀、認(rèn)知和詮釋能力。要求做到運(yùn)用各種知識和實(shí)踐技能去理解材料形成的歷史背景、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、內(nèi)外信息等,提煉出解決問題完成任務(wù)的各種相應(yīng)的對策,指明材料的主要觀點(diǎn)、基本立場和根本意圖。正確的領(lǐng)悟能力是作出科學(xué)判斷和制定切合實(shí)際而詳實(shí)的計劃的前提和基礎(chǔ)。判斷力是要求各級政府對中央和上級政府的各種戰(zhàn)略、政策、法規(guī)、制度、決議等必須具備一種較強(qiáng)的判斷力。要結(jié)合本轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際,判斷出其與中央及上級政府政策精神的結(jié)合程度;判斷出本地區(qū)的實(shí)際需要和各種項目的結(jié)構(gòu)發(fā)展層次,避免超出本地實(shí)際需要建設(shè)?？茖W(xué)的判斷能力是保證政府工作任務(wù)順利完成的保障。策劃力是要求各級政府在開展政府工作時必須做好策劃,要把決策變成具體執(zhí)行的策劃,就需要具備策劃的能力。

2、運(yùn)行力——指揮力、控制力、協(xié)調(diào)力、創(chuàng)新力

指揮力是各級政府特別是主要領(lǐng)導(dǎo)人的一種運(yùn)作人力資源的能力。主要體現(xiàn)在:帶領(lǐng)和指導(dǎo)整個執(zhí)行隊伍有效工作;根據(jù)人才隊伍的不同情況、不同特長,分派任務(wù)、布置工作,最大限度調(diào)動團(tuán)隊的積極性,發(fā)揮整體效能。控制力是指各級政府在執(zhí)行任務(wù)時,對執(zhí)行過程的控制能力。主要體現(xiàn)在:對人財物的管理、調(diào)度、整合能力;總攬全局的能力。協(xié)調(diào)力是指在任務(wù)執(zhí)行過程中政府需要具有協(xié)調(diào)各方面關(guān)系、解決影響任務(wù)執(zhí)行矛盾的本領(lǐng)。主要體現(xiàn)在:內(nèi)部矛盾協(xié)調(diào)能力;外部矛盾協(xié)調(diào)能力;處理突發(fā)事件的能力。創(chuàng)新力就是政府在執(zhí)行任務(wù)的過程中將所掌握的各種資源 (人力、財力、物力等)進(jìn)行有效的排列組合,提高資源利用率,并加以科學(xué)的管理,從而順利、高效地完成執(zhí)行任務(wù),取得良好效能和新的成功經(jīng)驗(yàn)的能力。這種創(chuàng)新力可以體現(xiàn)在:資源整合創(chuàng)新,即尋找出一種資源投入不斷減少而產(chǎn)出不大擴(kuò)大的方法;管理創(chuàng)新,即在保證最佳資源整合的前提下,不斷向管理要效益;理論創(chuàng)新,即政府在執(zhí)行任務(wù)過程中和完成任務(wù)后,對取得的新的有效的經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行總結(jié),并上升到理論高度,為以后的政府執(zhí)行提供理論指導(dǎo)。

3、善后力——回應(yīng)力

回應(yīng)力是指政府具有有效地回應(yīng)政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、社會組織、民眾的要求和建立迅速敏捷的回應(yīng)機(jī)制的能力。逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府管理模式,建立有效的政府回應(yīng)機(jī)制,進(jìn)而不斷提升政府回應(yīng)力將成為政府執(zhí)行力改革的一項重要內(nèi)容。它具體包含:政府對政黨組織、權(quán)力機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)的回應(yīng)能力;對政府內(nèi)部因?qū)蛹夡w制而產(chǎn)生的下級政府部門對上級政府部門的回應(yīng)能力;政府對社會組織、民眾的回應(yīng)能力。

二、從責(zé)任視角審視政府執(zhí)行力的必然性和必要性

1、馬克思主義“公仆”理論的必然要求

“社會主義的國家機(jī)關(guān)和公職人員不再是凌駕于社會之上的作成作福的力量,而是為人民服務(wù)的‘社會公仆’”②。這是馬克思“公仆”理論的核心內(nèi)容。它一方面指出了公共權(quán)力屬于全體人民,另一方面反映了公職人員職務(wù)性人格身份與政治權(quán)力主體的關(guān)系——責(zé)任主體與權(quán)力主體的關(guān)系。權(quán)力與責(zé)任關(guān)系是公職人員資格身份的根本規(guī)定,其基本內(nèi)涵就是社會政治共同體的主權(quán)在民,公職人員依法管理國家、社會公共事務(wù),對權(quán)力主體負(fù)責(zé),并依法履行自己的職責(zé)。黨和國家的干部無論職位高低,都是人民的公仆,提高政府執(zhí)行力也就是強(qiáng)化執(zhí)政為民的公仆意識,提高為人民服務(wù)的能力。因此,從責(zé)任角度來審視政府執(zhí)行力成了馬克思主義“公仆”理論的必然要求。

2、權(quán)責(zé)一致原理的基本要求

政府產(chǎn)生的直接根源是為了保護(hù)民眾的自然權(quán)利,滿足民眾的需要,從而達(dá)到維護(hù)公共秩序,實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。政府要實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任就必須有相應(yīng)的、對民眾具有普遍約束力的權(quán)威性力量為基礎(chǔ),而政府權(quán)力是民眾權(quán)利的讓渡與轉(zhuǎn)化,民眾權(quán)利是政府權(quán)力的本原,政府權(quán)力則是民眾權(quán)力的再生,其目的是保證政府公共責(zé)任的有效實(shí)現(xiàn)。因此,責(zé)任和權(quán)力是連體共生、互為依存的,權(quán)力是責(zé)任的保障,責(zé)任是權(quán)力的目的;權(quán)力與責(zé)任在量上對等,在質(zhì)上匹配,有權(quán)必有責(zé),有責(zé)必有權(quán);責(zé)大則權(quán)大,責(zé)小則權(quán)小。這是權(quán)責(zé)一致理論的要求。如果權(quán)力背離責(zé)任,就必然導(dǎo)致權(quán)力的異化。因此,對政府執(zhí)行力進(jìn)行責(zé)任治理是“權(quán)責(zé)一致”理論的基本要求。

3、委托代理理論的內(nèi)在要求

現(xiàn)代民主是一種間接民主,公共權(quán)力所有權(quán)與行使權(quán)相分離,全體公民享有剩余索取權(quán),并保留對公共權(quán)力行使者的選擇與監(jiān)督,這是公共部門委托代理關(guān)系形成的前提。就公民與政府而言,公民與政府之間是一種委托代理的契約關(guān)系,公民是委托人,政府及其公務(wù)人員是代理人,政府接受公民的委托,其職責(zé)是為公民行使公共權(quán)力、實(shí)施公共管理、提供公共產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)公共利益、滿足公共需求。但是在行政過程中,有可能出現(xiàn)委托代理失范,導(dǎo)致政府失責(zé),從而損害公民權(quán)利的現(xiàn)象。因此,對政府執(zhí)行力的責(zé)任治理也就是委托代理理論的內(nèi)在要求。

4、交易成本理論的重要要求

20世紀(jì) 70年代以來,交易成本理論的秉持者,嘗試著利用各種經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑來提升政府執(zhí)行力,降低政府執(zhí)行成本,提高政府執(zhí)行效率。研究發(fā)現(xiàn),政府責(zé)任機(jī)制對政府執(zhí)行的交易成本有重要影響,如果政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任機(jī)制比較明晰,則交易成本相對較低;如果政府責(zé)任機(jī)制的不完善,則極大地增加政府執(zhí)行的成本。長期以來,權(quán)責(zé)不對稱成為我國政府執(zhí)行成本過大、效率不高的主要癥結(jié)③。要完成政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上的轉(zhuǎn)型就必須強(qiáng)化政府在執(zhí)行中的責(zé)任意識,推進(jìn)政府在降低執(zhí)行成本和提高執(zhí)行效率上的創(chuàng)新。根據(jù)我國現(xiàn)階段的發(fā)展現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)行力的提升,就要求我們從責(zé)任視角來構(gòu)建權(quán)責(zé)對稱的執(zhí)行模式,這也是交易成本理論的重要要求。

5、現(xiàn)代組織行為學(xué)關(guān)于人性分析理論的必然要求

作為組織行為學(xué)中最重要的基本理論之一——人性理論,其對人性有三種假設(shè):經(jīng)濟(jì)人、社會人和自我實(shí)現(xiàn)的人。“經(jīng)濟(jì)人”理論認(rèn)為,人只不過是一種會說話的工具,人的一切行為都是受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,人是逃避責(zé)任的。基于這種認(rèn)識所引出的政府管理方式是:政府必須以經(jīng)濟(jì)報酬來使其行政人員對工作負(fù)責(zé),并訂立各種嚴(yán)格的工作規(guī)范,加強(qiáng)各種法律和管制,防止政府行政人員逃避責(zé)任。從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)角度看,政府要提升執(zhí)行力,就是要用物質(zhì)刺激規(guī)約其行政人員履行政府責(zé)任?！吧鐣恕崩碚撜J(rèn)為,人們除了金錢和物質(zhì)方面的需求外,還有心理方面和社會方面的感情需要。因此,構(gòu)建政府管理模式,必須強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)其行政人員的主人翁意識、全局意識、團(tuán)隊意識、集體榮譽(yù)感意識、歸宿感意識等責(zé)任意識,才能提升政府執(zhí)行力。從“社會人”假設(shè)角度看,政府要提升執(zhí)行力,就是要用責(zé)任意識去引導(dǎo)、教育行政人員履行政府責(zé)任?！白晕覍?shí)現(xiàn)的人”理論認(rèn)為,現(xiàn)代人本管理制度的核心不僅僅是為滿足人們友情、安全、歸宿和尊敬的需要,而是創(chuàng)造一個良好的環(huán)境,以便于員工自我管理、自我發(fā)展,實(shí)現(xiàn)自我價值。從“自我實(shí)現(xiàn)的人”假設(shè)角度看,政府要提升執(zhí)行力,就是要用信任、和諧、人本的管理體制輔佐負(fù)責(zé)的行政人員創(chuàng)新、高效地履行政府責(zé)任。因此,從責(zé)任視角審視政府執(zhí)行力是現(xiàn)代組織行為學(xué)關(guān)于人性分析理論的必然要求。

三、責(zé)任機(jī)制對政府執(zhí)行力的影響

1、責(zé)任意識對政府執(zhí)行力的影響

第一,民眾應(yīng)具有防范政府執(zhí)行力“為非”的責(zé)任意識。政府執(zhí)行力是政府工作的生命力,它本質(zhì)上是一種權(quán)力,具有“為非作歹”的可能性。因此,民眾作為政府權(quán)力最終的所有者,必須有防止政府執(zhí)行力可能“為非作歹”的責(zé)任意識,才能保證政府執(zhí)行力沿著預(yù)定的軌道前進(jìn),實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)民眾的目標(biāo)和任務(wù)。要樹立民眾對政府執(zhí)行力的問責(zé)意識,必須加強(qiáng)民眾的責(zé)任意識教育?，F(xiàn)代行政文化要求民眾具有對政府問責(zé)的責(zé)任意識,形成一種健康的的問責(zé)氣氛,從而促使政府提高行政效率,維護(hù)民眾的權(quán)利和利益。

第二,政府及其行政人員應(yīng)該具有正確的價值取向。首先,堅持公認(rèn)的社會道德的責(zé)任意識。責(zé)任意識具有道德內(nèi)涵和道德價值,它體現(xiàn)在政府及其行政人員的道德自律。在政府執(zhí)行力的執(zhí)行過程中,政府及其行政人員的行為規(guī)范必須以責(zé)任意識為前提,自覺地把行政價值、信仰內(nèi)化于心中,既要充分考慮自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和將要完成的義務(wù),又要確保執(zhí)行過程體現(xiàn)正義、平等、良心等品質(zhì),保證政府及其行政人員的行為符合公認(rèn)的社會道德規(guī)范。其次,要有正面接受問責(zé)與制裁的責(zé)任意識。能不能正面接受問責(zé)和制裁,是判斷一個政府是不是現(xiàn)代責(zé)任政府的重要標(biāo)尺。威權(quán)政府只享有權(quán)力而摒棄了責(zé)任,對政治系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)也是欺騙與敷衍,更不會正面接受社會和民眾的問責(zé),當(dāng)然也談不上接受制裁了?，F(xiàn)代責(zé)任政府則不然,它能欣然正面接受社會和民眾的問責(zé),并認(rèn)真檢查和反饋執(zhí)行力運(yùn)作的信息,在保持政府信息透明暢通的同時,引導(dǎo)民眾監(jiān)督政府執(zhí)行力運(yùn)行,及時解決出現(xiàn)的問題和接受合理的制裁。只有做到這一點(diǎn),才能保證政府執(zhí)行力的良好運(yùn)行。

2、責(zé)任制度對政府執(zhí)行力的影響

就國家形態(tài)而言,制度是指以憲法、法律、法規(guī)為基本內(nèi)容的正式規(guī)則和以習(xí)俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣等形式存在的非正式規(guī)則交錯構(gòu)成的一整套體系及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制④。制度在政府管理中的作用非常關(guān)鍵,完善的制度是有效進(jìn)行政府管理的前提。如果責(zé)任制度不完善,會導(dǎo)致不受約束的政府執(zhí)行力的非制度化增長,民眾無法有效制約和抵制這種隨意性的權(quán)力對民眾的侵害,從而影響了政府執(zhí)行力的提升。另外,責(zé)任制度必須被信仰,否則他將形同虛設(shè)。要使責(zé)任制度被信仰,責(zé)任制度就必須體現(xiàn)公平、正義、民主、法治、透明、回應(yīng)等性質(zhì)。民眾對責(zé)任制度的信仰,是政府執(zhí)行力運(yùn)行的社會基礎(chǔ),只要民眾認(rèn)為政府執(zhí)行力的運(yùn)行一直在遵循著他們信仰的責(zé)任制度,是在為民眾的權(quán)益運(yùn)作,他們就會自覺地配合政府執(zhí)行,從而提升政府執(zhí)行力。

3、責(zé)任行為對政府執(zhí)行力的影響

現(xiàn)代心理學(xué)家認(rèn)為,行為是有機(jī)體的外顯活動,并且這種活動是自由的,稱之為行為自由。行為自由是指“行為主體根據(jù)自我意愿,符合社會規(guī)范而自由達(dá)到目的的一種能力狀態(tài)”⑤。體現(xiàn)在提升政府執(zhí)行力方面,可以從兩個方面來分析責(zé)任行為對政府執(zhí)行力的影響。第一,從政府行政行為方面看,政府及其行政人員的責(zé)任行為有利于政府執(zhí)行力的提升。政府及其行政人員的責(zé)任行為就是憑借國家行政權(quán)產(chǎn)生、變更或者消滅某種行政關(guān)系的意圖,在客觀上完成行使行政職權(quán)或履行職責(zé),依據(jù)國家的法律法規(guī),貫徹執(zhí)行上級指令,在職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施公共管理,努力為公民提供福利和服務(wù),并通過一定的外部行為方式所表現(xiàn)出來的客觀行為。因此,在對責(zé)任意識的自覺遵守和自主選擇下,加之合理和健全責(zé)任制度,政府及其行政人員這種責(zé)任行為就會大幅度提升政府執(zhí)行力。第二,從民眾行為方面來看,民眾積極參與的責(zé)任行為有利于政府執(zhí)行力的提升?，F(xiàn)代民主理論認(rèn)為民眾參與是政府有效運(yùn)行的重要條件。這是因?yàn)槊癖妳⑴c政府行政運(yùn)行是民眾表達(dá)利益需求和行使話語權(quán)的需要,是推進(jìn)依法行政、構(gòu)建法治政府的必然要求和重要內(nèi)容。因此,民眾積極參與政府行政的責(zé)任行為,對提升政府執(zhí)行力有重大意義。這主要表現(xiàn)在,一是能夠保障政府執(zhí)行力運(yùn)行環(huán)境的公開性、透明性;二是能夠維護(hù)政府執(zhí)行力運(yùn)行過程的民主化、科學(xué)化;三是能夠?qū)崿F(xiàn)政府執(zhí)行力運(yùn)行效果的高質(zhì)量、低成本。

四、健全責(zé)任機(jī)制是提高政府執(zhí)行力的重要路徑

1、確權(quán)明責(zé),優(yōu)化政府職責(zé)體系配置

第一,明確權(quán)力范圍,嚴(yán)格責(zé)任劃分。政府的職能應(yīng)該定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理”,這包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的部門、方式、手段和領(lǐng)域,市場監(jiān)管的部門、部門的權(quán)限、對象,公共服務(wù)的種類、途徑,社會管理的對象、方式等,要用法律的方式將這些職能固定下來。另外,還要實(shí)現(xiàn)政府職能的管理幅度與管理深度的良好結(jié)合。理想化的政府職能,不僅管理幅度廣,而且管理要有深度,也就是不但范圍廣而且有效性高。在理清各級政府職能,調(diào)整政府機(jī)構(gòu)時,要科學(xué)分析管理幅度和管理深度的關(guān)系,使政府執(zhí)行保證高效的同時,實(shí)現(xiàn)二者的最佳結(jié)合。

第二,理順政府職責(zé)關(guān)系。首先,理順中央與地方政府的之間(縱向)的職責(zé)關(guān)系。一是要合理分權(quán)。這里說的合理分權(quán)不是簡單的下放權(quán)力,二者有本質(zhì)的區(qū)別。權(quán)力下放是對高度集權(quán)的管理體制所進(jìn)行的政策性調(diào)整,合理分權(quán)則是對權(quán)力結(jié)構(gòu)的所進(jìn)行的新的制度設(shè)計和制度安排⑥,即根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)和民主法治的要求,對中央與地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計和調(diào)整,并以憲法和法律予以保障。二是要明晰責(zé)任。合理分配權(quán)力是明晰責(zé)任主體的前提,在明確權(quán)力的同時,必須明確與權(quán)力相符的責(zé)任,以調(diào)動中央和地方政府的執(zhí)行積極性,確保管理任務(wù)的圓滿實(shí)現(xiàn)。其次,理順政府各部門之間(橫向)的職責(zé)關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展和多次的政府改革,我國政府的組織框架和部門設(shè)置有了很大的改觀。但是“部門設(shè)置分工過細(xì)、職能交叉、對接不清、監(jiān)督乏力、相互推諉、有利就干、無利就躲”⑦等“權(quán)與責(zé)任力碎片化”現(xiàn)象依然嚴(yán)重。因此,要提高政府執(zhí)行效率,必須理清政府各部門之間(橫向)的職責(zé)關(guān)系。一是要合理設(shè)置部門機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)設(shè)置必須堅持一事必有一個部門負(fù)責(zé)到底的原則,防止多個部門共管一事的“多龍治水”現(xiàn)象。當(dāng)前大部制改革這項舉措就是基于這個原則設(shè)計進(jìn)行的,其目的就是為了解決政府執(zhí)行中的因多個部門共管一事而出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不清、權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮現(xiàn)象。當(dāng)然,大部制改革要真正發(fā)揮作用,還要繼續(xù)深化行政體制的改革和創(chuàng)新,不能僅僅停留在合并部門的形式上,更要從體制內(nèi)部深挖權(quán)力與責(zé)任相一致的執(zhí)行模式。二要依法限定部門權(quán)力和職責(zé)。必須依法給予部門權(quán)限和明晰部門職責(zé)。避免出現(xiàn)用權(quán)不受限、出事不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。三要建立健全嚴(yán)格的協(xié)調(diào)機(jī)制。確實(shí)需要多個部門協(xié)調(diào)的事情,必須指明主要和次要部門和權(quán)力層次,分清主要和次要責(zé)任,明確主要和次要責(zé)任人,防止因職能交叉、政出多門而模糊責(zé)任、應(yīng)付執(zhí)行的現(xiàn)象出現(xiàn),逐步建立健全部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制,切實(shí)提高政府行政力。

2、建立科學(xué)完善的績效責(zé)任評估制度

第一,明晰績效責(zé)任評估的指標(biāo)要素?？冃ж?zé)任評估的指標(biāo)要素包括經(jīng)濟(jì)、效率、效益、質(zhì)量、公平等要素?！敖?jīng)濟(jì)”即要求以盡可能少的成本,力爭生產(chǎn)出更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)?！靶省笔侵竿度肱c產(chǎn)出之間的比例關(guān)系,體現(xiàn)為資源的配置能否產(chǎn)生最大多數(shù)人的最大利益?！靶б妗笔侵腹卜?wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)的的程度和符合政策目標(biāo)的程度?！百|(zhì)量”是指公共服務(wù)的效果?！肮健弊鳛楹饬靠冃У闹笜?biāo),它關(guān)心的主要問題在于“接受服務(wù)的團(tuán)體或個人都受到公平的待遇了嗎?需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務(wù)”。因此,公平指標(biāo)通常是就接受公共服務(wù)的團(tuán)體或個人所質(zhì)疑的公正性而言的。

第二,建立科學(xué)完善的績效責(zé)任評估機(jī)制。一是使政府績效責(zé)任評估逐步走向法治化。這是新公共行政發(fā)展以來發(fā)達(dá)國家政府績效責(zé)任評估發(fā)展的一大趨勢,但是在我國,與政府績效責(zé)任評估相關(guān)的法律、法規(guī)不多,且效力不高、范圍不廣,法律缺失已成為制約其發(fā)展的瓶頸。因此,應(yīng)該出臺統(tǒng)一的立法規(guī)定,來規(guī)范并指導(dǎo)政府績效責(zé)任評估工作,已經(jīng)成為績效責(zé)任評估亟待解決的問題。二是實(shí)現(xiàn)政府績效責(zé)任評估的程序化。從某種意義上講,政府績效責(zé)任評估必須要從程序原則和程序強(qiáng)度兩個方面來對政府績責(zé)任效評估活動過程進(jìn)行治理。應(yīng)當(dāng)盡快以立法的形式確立合理的、公正的績效責(zé)任評估法定程序。為此必須做到:建立責(zé)任分解制度,使每一項政府績效責(zé)任評估指標(biāo)落實(shí)到相應(yīng)的責(zé)任部門和責(zé)任人;建立績效責(zé)任評估公示制度,把績效責(zé)任評估指標(biāo)落實(shí)的責(zé)任部門和責(zé)任人要在一定范圍內(nèi)公開,以有利于評估活動的有效開展;建立責(zé)任追究制度,確保工作目標(biāo)的落實(shí)。三是實(shí)現(xiàn)政府績效責(zé)任評估的制度化。加強(qiáng)政府績效責(zé)任評估制度化建設(shè),關(guān)鍵就是構(gòu)建科學(xué)的績效責(zé)任評估模式,因?yàn)樗P(guān)系到評估工作的順暢程度和有效程度。評估制度模型構(gòu)建要體現(xiàn):公正平等、系統(tǒng)全面、連續(xù)穩(wěn)定、可靠客觀、制度規(guī)范、操作簡便、適用寬廣⑧。四是實(shí)現(xiàn)政府績效責(zé)任評估的透明化。這是確保政府績效責(zé)任評估公正、合理,便于各方面監(jiān)督,防止政府責(zé)任績效評估流于形式的重要措施。

3、健全政府執(zhí)行問責(zé)機(jī)制

第一,建立健全執(zhí)行問責(zé)制的法律法規(guī)。目前,我國一些地方制定的政府問責(zé)制方面的法規(guī)有一定的局限性,而中央制定的有關(guān)問責(zé)方面的政策又缺乏整體性和可操作性。因此,有必要制定統(tǒng)一的“政府執(zhí)行問責(zé)法”,只有以立法的形式“確定問責(zé)制的可實(shí)施規(guī)則和制度,明確職權(quán)職責(zé)和程序,權(quán)責(zé)統(tǒng)一,才能彰顯其現(xiàn)實(shí)價值”⑨?！罢畧?zhí)行問責(zé)法”具體應(yīng)包括以下內(nèi)容:明確問責(zé)主體,解決“誰來問”的問題;明確問責(zé)的對象即明確問責(zé)客體,解決“向誰問”的問題;明確政府執(zhí)行問責(zé)的范圍,解決“問什么”的問題;明確政府執(zhí)行問責(zé)的程序,解決“如何問”的問題;明確政府執(zhí)行問責(zé)的責(zé)任形式,解決“問的啥結(jié)果”的問題等。使政府執(zhí)行問責(zé)有法可依、有章可循,從而實(shí)現(xiàn)問責(zé)制的權(quán)威、高效。除了制定統(tǒng)一的“政府執(zhí)行問責(zé)法”外,還要加強(qiáng)與其相關(guān)聯(lián)的配套法律法規(guī)的建設(shè),以加強(qiáng)政府執(zhí)行問責(zé)的效力。

第二,推進(jìn)問責(zé)主客體明確化。行政問責(zé)的主體,既有同體問責(zé)即行政系統(tǒng)自身層級的問責(zé),也有異體問責(zé)即行政系統(tǒng)以外的主體包括執(zhí)政黨、人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、新聞媒體、公眾等的問責(zé)。為了保證政府執(zhí)行責(zé)任的實(shí)現(xiàn),國家在政府內(nèi)部設(shè)立兼具檢察和懲戒功能的政府機(jī)構(gòu)或者專門負(fù)有檢察和懲戒功能的問責(zé)機(jī)構(gòu)。公正、民主和穩(wěn)定的同體問責(zé)具有直接性、針對性和高效性的特點(diǎn),內(nèi)部的各問責(zé)主體由于對執(zhí)行情況比較熟悉,便于發(fā)起對失職失責(zé)行為進(jìn)行有效的問責(zé)。但是,僅有同體問責(zé)是不夠的,異體問責(zé)較之于同體問責(zé)更有效力。“異體問責(zé)是一種更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的問責(zé)方式”⑩。

行政問責(zé)的客體是各級政府及其公務(wù)員,其范圍以是否掌握政府執(zhí)行權(quán)力為依據(jù)。凡是擁有政府執(zhí)行權(quán)力的機(jī)構(gòu)及公務(wù)員,根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則,都必須對其掌控的權(quán)力負(fù)有責(zé)任,都應(yīng)明確為問責(zé)客體。因此,要健全政府執(zhí)行問責(zé)制,就要進(jìn)一步完善職位分類制度,明確權(quán)責(zé)一致的原則,不斷增強(qiáng)各級政府及其公務(wù)員的責(zé)任觀念,科學(xué)、合理、公正地明確責(zé)任客體以及責(zé)任客體的應(yīng)負(fù)責(zé)任的范圍和程度?。

第三,規(guī)范問責(zé)程序,健全和完善責(zé)任形式。作為制度性安排,政府執(zhí)行問責(zé)制必須具備可操作性,也就是必須有規(guī)范的問責(zé)程序。合法、正當(dāng)?shù)膯栘?zé)程序是政府執(zhí)行問責(zé)制沿著法治的軌道健康、持續(xù)發(fā)展的保證?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意人治之間的分野,也只有程序才能把內(nèi)在擴(kuò)張的行政權(quán)規(guī)束在法律架構(gòu)中”?。規(guī)范問責(zé)程序主要包括:審查程序、啟動程序、善后程序等。責(zé)任形式是被問責(zé)對象承擔(dān)責(zé)任的具體方式。健全和完善責(zé)任形式,就是要政府和公務(wù)員根據(jù)問責(zé)的結(jié)果合理承擔(dān)責(zé)任,防止和避免懲罰形式單一、懲罰程度輕重失衡,從而真正發(fā)揮問責(zé)制的作用。推行政府執(zhí)行問責(zé),必須以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿,堅持用“以人為本、公平正義、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、民主法制、尊重民意的原則”?,來規(guī)范問責(zé)程序、健全和完善責(zé)任形式。

[注釋 ]

①徐珂:《政府執(zhí)行力》,北京:新華出版社,2007年版,第49頁。

②周作翰:《馬克思的“社會公仆”思想永放光芒》,《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》,1994年第 6期。

③李學(xué):《不完全契約、交易費(fèi)用與治理績效——兼論公共服務(wù)市場化供給模式》,《中國行政管理》,2009年第 1期。

④(美)道格拉斯·諾思:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》,劉寧英譯,上海:上海三聯(lián)書店,1994年版,第 3頁。

⑤郭金鴻:《道德責(zé)任論》,北京:人民出版社,2008年版,第 134頁。

⑥薄貴利:《深化行政管理體制改革的核心和重點(diǎn)》,《中國行政管理》,2009年第 7期。

⑦張偉:《構(gòu)建政府職責(zé)體系應(yīng)把握的基本框架》,《中國黨政干部論壇》,2009年第 12期。

⑧卓越主編:《政府績效管理導(dǎo)論》,北京:清華大學(xué)出版社,2006年版,第 1頁,第 323頁。

⑨王麗萍、朱云:《政府問責(zé)制:提高執(zhí)政能力的制度化建設(shè)》,《寧夏社會科學(xué)》,2006年第 4期。

⑩ ? ?劉厚金:《我國行政問責(zé)制的多維困境及其路徑選擇》,《學(xué)術(shù)論壇》,2005年第 11期。

?王郅強(qiáng)、靳江好、赫鄭飛:《健全行政問責(zé)制提高政府執(zhí)行力——“行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力”研討會綜述》,《中國行政管理》,2007年第 9期。

D62 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼 ]A [文章編號 ]1003-8353(2011)05-0141-04

濟(jì)南大學(xué)科研基金項目“責(zé)任政治研究”(第 X0951號)。

梁棟,曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生,濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師。

[責(zé)任編輯:韓肖奉]