徐 剛

（華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510631）

作為困擾政府部門高效運行的高端難題，政府人員編制管理中已積淀著用編單位與管編部門“討價還價”的慣常現(xiàn)象以及宿命性的“減而復(fù)增”惡性運行軌跡的歷史陳弊，在此現(xiàn)實情勢下突破體制視角的理性探討和抽象演繹，而更多專注于機制層面的現(xiàn)象剖析和經(jīng)驗歸納而由經(jīng)驗式管理向科學(xué)化規(guī)劃的拓展正益愈成為人們關(guān)注的政府人員編制新路徑［1］。為此，以側(cè)重于可供參考的量化標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)引，人員編制規(guī)劃亟待在整體性思路導(dǎo)引下改變局限于既往強調(diào)人員規(guī)?？刂啤㈩~度限制的思維定勢，多方位考量編制構(gòu)造關(guān)系，充分重視編制的質(zhì)量層面、結(jié)構(gòu)層面和功能層面及四維標(biāo)準(zhǔn)向度的彼此協(xié)同，進而以動態(tài)性視維探究政府編制運行機理，充分審視編制管理作為政府組織管理“三定”環(huán)節(jié)的落足點而與人員、職位之間存在的密切對應(yīng)性，鑒于人員與職位的“匹配”甚或職位與人員的“反匹配”聯(lián)動而充分突顯編制性質(zhì)上人員與職位的適應(yīng)性配置。

一、人職適配：政府人員編制的質(zhì)性解析

（一）政府編制人職適配的運行機理

作為政府人員編制管理，其所要解決的即是政府工作職位上的人員配備問題，因此其在本質(zhì)上所涵蓋的不僅僅是人員數(shù)量或質(zhì)量層面，同時也關(guān)涉任職人員承擔(dān)工作的職位層面。為此，在政府人員編制規(guī)劃上必須把人員和組織看作成一體性的事物并對其內(nèi)在相關(guān)關(guān)系予以透視和預(yù)測。事實上，人員對組織存在著明確的邏輯關(guān)聯(lián)和實際依賴關(guān)系，并在履行既有工作承諾的維度中形成了“工作適應(yīng)（work adaptation）”，這在現(xiàn)代政府機構(gòu)人員編制內(nèi)在性質(zhì)中具有基礎(chǔ)性地位和功能［2］。因而在政府部門人員配備上，任何機構(gòu)都應(yīng)該尋求和其職位相適應(yīng)的個人，只有其具備相關(guān)的工作能力才可以給予其必要的固有報酬，并且必須把個人對組織的依存和適應(yīng)看成是對政府機構(gòu)人員的根本要求，強調(diào)只有達(dá)致員工對工作任務(wù)基本適應(yīng)的狀態(tài)才能漸次提高工作效度［3］。

不過在關(guān)注個人的匹配屬性是否符合工作要求的同時，也必須意識到某些時候強調(diào)組織的匹配平臺是否符合人員要求也同樣重要。基于漸成共識的“相互適應(yīng)(reciprocal adaptation)”理念，則有必要強調(diào)特定條件下政府機構(gòu)在組織設(shè)置、工作范圍、業(yè)務(wù)分工、工作條件、任務(wù)強度與任職人員勝任能力的“反向匹配(counter matching)”，并且保持人員/組織相應(yīng)性的彈性化調(diào)整［4］。因此，在探析編制深層機制中，不僅要考慮職位對人員配備的要求，同時也須慮及人員對職位的“反匹配”要求，從而形成政府任職人員與任職職位適應(yīng)性配置(personnel adapting to positions，簡稱PAP)的動態(tài)化的運行機理。

（二）政府編制人職適配的人員構(gòu)造

作為政府組織“母管理”的人員編制，一直以來其題中之義即是政府部門任職人員數(shù)量層面的規(guī)劃，涉及的主要是領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、員工額度等，強調(diào)通過人員編制規(guī)劃框定承擔(dān)政府職能的機構(gòu)人員配置額度而使其能夠在規(guī)模上滿足組織目標(biāo)需求，杜絕“有事無人”及更為常見的“有人無事”及“擴編”、“超編”現(xiàn)象，也杜絕因數(shù)量上的人員規(guī)模膨脹、額度超編而對政府財政支出造成壓力的“吃空餉”、“吃飯財政”狀態(tài)。然而，在政府部門中不可回避的是也普遍存在領(lǐng)導(dǎo)人員多、基層人員少，管制人員多，服務(wù)人員少，執(zhí)行人員多、監(jiān)督人員少的“三多三少”及“挪編”、“擠編”現(xiàn)象［5］，這實際上是人員結(jié)構(gòu)失衡、比例失調(diào)而顯現(xiàn)的相對性人員“過?！?，盡管其根源于政府系統(tǒng)的組織架構(gòu)狀況，是因部門構(gòu)建及機構(gòu)設(shè)置的重復(fù)性、交叉性及時滯性而引致的人員臃腫，但是本質(zhì)上仍是政府機構(gòu)人員規(guī)模超過財政承受能力的相應(yīng)性人員冗余［6］，因而在廣義數(shù)量維度上還有必要進行政府部門人員編制結(jié)構(gòu)層面規(guī)劃以促使政府部門任職人員的合理配置及優(yōu)化。

除政府部門人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)方面的顯性冗余外，政府部門中實際上還會出現(xiàn)因人員素質(zhì)低下、能力不足而出現(xiàn)的“因人設(shè)事”及“錯編”、“混編”現(xiàn)象，所折射的是政府人員質(zhì)量不匹配而不得已從數(shù)量上予以補足的隱性冗余，并因?qū)φ\行流程、財力支出、服務(wù)效率影響甚大而在政府管理中越來越不容忽視，對此則需要將質(zhì)量規(guī)劃作為人員編制框架的基本成分以根據(jù)勝任素質(zhì)要求來評判政府人力資源投入的質(zhì)量狀況。另外，在政府部門運作中還存在著因任職人員作風(fēng)官僚、效率不高而形成的“人浮于事”及“空編”、“虛編”現(xiàn)象，盡管這關(guān)涉的是政府人員在宏觀調(diào)控、行政執(zhí)法、公共服務(wù)及社會管理等公共行政事務(wù)中的業(yè)績效能，但實際上其會直接影響到政府人員編制框定，可歸屬于因任職人員職業(yè)素養(yǎng)及態(tài)度而引致的人員編制隱性負(fù)面狀態(tài)，因而在廣泛質(zhì)量意義上還需要進行人員編制的效能規(guī)劃，根據(jù)任職人員在即期工作中的業(yè)績成果予以判定政府部門人力資源投入的效率狀況。

因此，在政府人員編制管理上除了以編制數(shù)量解決顯而易見的人員顯性冗余之外，實際上也需要以編制質(zhì)量規(guī)劃來解決政府部門公務(wù)人員的隱性冗余，諸多國家實踐已經(jīng)表明政府的質(zhì)量與經(jīng)濟增長業(yè)績高度相關(guān)，政府管理中“最為重要的是政府活動的質(zhì)，而不是量”［7］。此外，對編制管理進行延展性分析，還存在著因編制結(jié)構(gòu)及編制效能而生成的結(jié)構(gòu)性人員冗余和功能性人員冗余，盡管其導(dǎo)源于政府機構(gòu)組織設(shè)置或是人員效績層面的不合理，但和政府部門人員編制管理息息相關(guān)，甚至最終仍呈現(xiàn)于數(shù)量上的人員富余或質(zhì)量上的人員短缺。因此，為杜絕政府人員編制“收放惡性循環(huán)”積弊，在其規(guī)劃上有必要在編制范圍上突破既有的思維限囿，全景式考量編制標(biāo)準(zhǔn)向度，在橫縱拓展中形成涵蓋數(shù)量層面、質(zhì)量層面、結(jié)構(gòu)層面及功能層面的協(xié)同化的編制構(gòu)造關(guān)系。

（三）政府編制人職適配的職能依據(jù)

在政府部門人職適配機制中，所專注的是人員層面與其職位層面的對應(yīng)性，并強調(diào)職位層面的平臺功用，而通常認(rèn)為職位又與職能密切關(guān)聯(lián)，并且職能作為國家行政機關(guān)依法管理社會公共事務(wù)時應(yīng)所具有的職權(quán)范圍和功能作用是機構(gòu)設(shè)置的根本依據(jù)。一般而言，政府職能可作為組織職位的基本標(biāo)識，進而也可作為人職適配的基礎(chǔ)依據(jù)。而在人職適配上也只有以政府職能為依據(jù)，才能充分顯現(xiàn)公共行政的本質(zhì)屬性，基于其所反映的公共產(chǎn)品供給基本內(nèi)容和公共服務(wù)活動方向，切實保障在政府機構(gòu)設(shè)置及人員配置中把握政府公共服務(wù)方向及提升行政管理效率。

而關(guān)于政府職能界定，其中較為權(quán)威的看法是其涵蓋經(jīng)濟體制選擇、經(jīng)濟發(fā)展水平、市場成熟度、政府對稅收以及市場監(jiān)管程度等經(jīng)濟因素，政體結(jié)構(gòu)、政府職能定位、政府能力、甚至政局穩(wěn)定與否等政治因素以及人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化水平、第三部門發(fā)育和社會自我組織能力、人文觀念和價值取向等社會因素［8］。不過也有人認(rèn)為政府職能涉及政治因素、經(jīng)濟環(huán)境和行政客體基本狀況的環(huán)境因素、組織角色、組織結(jié)構(gòu)和組織運作等組織層面和包括行政人員數(shù)量與素質(zhì)的人員層面［9］，或是將其分為政治因素、經(jīng)濟因素、社會因素、人口因素、地理因素、科技因素及文化因素等外部層面和政府價值觀、政府機構(gòu)和公務(wù)人員等內(nèi)部層面［10］。

然而，作為政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵與核心，目前政府職能經(jīng)歷了職能轉(zhuǎn)化和職能優(yōu)化的轉(zhuǎn)變階段，在實現(xiàn)政府職能內(nèi)移和政府職能外移中，已逐漸理順政治職能、經(jīng)濟職能及社會職能之間關(guān)系，在倡導(dǎo)政府職能逐漸沿著市場化方向前進及向社會組織讓渡情勢下明確了在繼續(xù)強化經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管職能的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)職能的職能傾向以及各自職能的民生化指向。為此，在基本框定政府職能范圍及取向的前提下，即可進一步探析政府職能核心度量指標(biāo)從而由組織層面為展現(xiàn)政府編制本質(zhì)屬性的人職適配機制提供運作平臺和測度依據(jù)。

二、人職適配機制下政府人員及職位的度量標(biāo)準(zhǔn)

（一）政府編制人員層面的度量標(biāo)準(zhǔn)

在構(gòu)設(shè)政府部門人員編制數(shù)量、質(zhì)量及結(jié)構(gòu)和功能四維向度構(gòu)造關(guān)系以形成編制范圍的基礎(chǔ)上，以工作職責(zé)為導(dǎo)向，同時兼顧各向度特定因素的影響，通過演繹和歸納相結(jié)合方式可分別對人員編制各向度指標(biāo)進行主客觀分析及相應(yīng)界定。首先在人員數(shù)量層面，其度量標(biāo)準(zhǔn)主要為編制額度和比例，其中額度既包括編制總量額度、存量額度，也包括增量額度，并且可以進一步細(xì)分為地區(qū)性、行業(yè)性及部門性的編制額度，而在比例方面，主要包括職能比和結(jié)構(gòu)比，而職能比具體為官民比及收入比，而結(jié)構(gòu)比則是在區(qū)分政府部門類別情況下，確定宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理等各類公務(wù)人員占比。而在區(qū)分政府機構(gòu)類別情況下，細(xì)分決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各類人員占比，進而在區(qū)分政府職位類別的情況下可細(xì)分領(lǐng)導(dǎo)、綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)及司法檢察等類人員占比。而在人員結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)層面，有必要從類別和層級兩個層面來設(shè)計，強調(diào)無論是類別，還是層級，都應(yīng)該注重其數(shù)量以及權(quán)重，并且形成相應(yīng)的指標(biāo)庫，這主要包括各類別人員總數(shù)、各層級中各部門、機構(gòu)及職位人員類別數(shù)量和權(quán)重，以及各層級人員總數(shù)、各類別中各層級人員數(shù)量和權(quán)重。

在人員質(zhì)量層面，其反映的是工作職位對任職人員的勝任要求，因而度量標(biāo)準(zhǔn)一般需考慮能力和素質(zhì)兩個方面，并區(qū)分知識、技能、智商及情商等四個類別，具體包括學(xué)歷、資歷、處事能力和概念、判斷、推理、情感、性格、動機等，并可進一步細(xì)分為教育、培訓(xùn)、經(jīng)驗、經(jīng)歷、成果、背景、應(yīng)變力、創(chuàng)新力、規(guī)劃力、組織力、執(zhí)行力、控制力、影響力、協(xié)作力、溝通力、領(lǐng)導(dǎo)力、開發(fā)力、認(rèn)知力、觀察力、判斷力、分析力、思辨力、歸納力、演繹力、誠信心、歸屬感、感恩心、自信心、積極性、成就欲、信仰度等各方面要求且形成相應(yīng)的質(zhì)量指標(biāo)庫。至于人員能效標(biāo)準(zhǔn)，則可展現(xiàn)為數(shù)量、質(zhì)量、成本、時間及安全等維度的等各類別的質(zhì)量指標(biāo)，而這些指標(biāo)又具體包括完成度、增長率、有效性、準(zhǔn)確性、滿意度、費用數(shù)、損耗率、及時性、迅速度等，并可以進一步區(qū)分為職責(zé)履行程度、計劃完成狀況、業(yè)務(wù)發(fā)展水平、工作提升比例、工作效率、工作效益、工作效果、管理安全性、決策公正性、工作合法性、工作合理性、投訴次數(shù)、滿意比例、費用消減量、收入支出比、財政支出量、預(yù)算控制率、失誤損耗率、完成及時性、提前完成率以及形成對應(yīng)的效能指標(biāo)庫。具體可見表1。

表1 政府編制的人員量度指標(biāo)體系

盡管數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量及效能四個向度的具體標(biāo)準(zhǔn)較為全面涵蓋了編制標(biāo)準(zhǔn)各方面要求，但是對指標(biāo)體系的選擇與設(shè)計不能過于繁雜，否則既不便于應(yīng)用，也沒有必要［11］。為此在確定指標(biāo)上如果為了確保全面并在數(shù)據(jù)較為容易提取的情況下可以不予具體細(xì)分指標(biāo)，而是采取大類因素指標(biāo)即額度（A1）、比例（A2）、類別（A3）、層級（A4）、能力（A5）、潛能（A6）、數(shù)量（A7）、質(zhì)量（A8）、成本（A9）、時間（A10）等作為量質(zhì)同構(gòu)機制度量的基本層面而構(gòu)成全面性指標(biāo)體系。然而，如果不需全面評判而需突出重點并在總體數(shù)據(jù)較難提取的情況下則必須根據(jù)現(xiàn)階段政府各部門、職位對任職人員要求的主要側(cè)重層面，盡量選取較易于提取的重點或難點指標(biāo)而形成落實到細(xì)分維度的關(guān)鍵性指標(biāo)體系。

（二）政府編制職能層面的度量指標(biāo)

為實現(xiàn)對人職適配機制的度量，除了對任職人員數(shù)量和質(zhì)量進行測度之外，也必須對作為人職適配依據(jù)的職能進行衡量，而這一般則是圍繞職能影響因素而予以展開的。關(guān)于職能因素，很多人都強調(diào)與其所轄區(qū)域的人口數(shù)量、行政區(qū)劃、自然地理狀況、社會與經(jīng)濟發(fā)展水平有著密切關(guān)系，或是認(rèn)為涉及政府轄區(qū)的面積、人口、行政區(qū)劃、國內(nèi)生產(chǎn)總值、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、財政收入、行政經(jīng)費等方面［12］。不過，早在20世紀(jì)80年代初，英國在政府績效評估指標(biāo)上就開始將“經(jīng)濟”、“效率”、“效益”的“3E”運用于政府管理實踐，并成為很多國家績效評估的圭臬。實際上，“3E”較為全面地顯現(xiàn)了政府各層面的職能，因此在確定職能量度指標(biāo)時，也可考慮績效目標(biāo)對職能要求的導(dǎo)向作用而依次展開職能衡量。

因此，基于“3E”理念的啟示，考慮人職適配的現(xiàn)實狀態(tài)，在此可經(jīng)由“全景式”視維實行從多方位而非僅僅數(shù)量結(jié)果維度進行分析，具體采用數(shù)量、質(zhì)量、資量及時量四個維度作為職能衡量的標(biāo)準(zhǔn)。在職能數(shù)量維度上，基于現(xiàn)實考慮可用如下指標(biāo)來體現(xiàn)：GDP水平、人口數(shù)量、地域面積、區(qū)劃幅度、下轄機構(gòu)、組織成熟度、社會化程度、城市化水平、辦公自動化水平。而在職能質(zhì)量維度，則可通過政策可接受度、行為合理性、公共服務(wù)程度、產(chǎn)出社會效果、公民滿意度、公眾美譽度來體現(xiàn)。至于職能資量維度，主要包括成本與投入比率、行政開支與業(yè)務(wù)開支比率、單位成本、資源損耗率及政府平均工資占人均國民生產(chǎn)總值比例等指標(biāo)。而在時量上，則可以包括投入與產(chǎn)出比率、決策及時性、執(zhí)行迅速度、危機反應(yīng)速度、官僚主義指數(shù)等指標(biāo)。職能數(shù)量、質(zhì)量、資量及時量四個維度的政府編制職能指標(biāo)體系具體可見表2。

表2 政府編制的職能量度指標(biāo)體系

盡管職能數(shù)量、質(zhì)量、資量及時量四個維度較為全面地涵蓋了政府職能的職權(quán)范圍和功能作用，但是對其衡量指標(biāo)的選擇也不能過于繁雜，本著簡易易行原則，這里可從指標(biāo)庫中分別選擇各類因素代表性指標(biāo)來體現(xiàn)人職適配中職位的職能范圍和工作強度:地方所管轄的年末人口總數(shù)(B1′)、國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP(B2′)、行政支出費用(B3′)、公眾滿意度（B4′）、決策及時性（B5′）。當(dāng)然，這些用以體現(xiàn)職位職能范圍和工作強度的指標(biāo)也可以根據(jù)部門職位需要作其它替換或增減的選擇，不過在此暫時選擇既可以用于部門、又可以用于職位的通用性不區(qū)分職位的職能狀況指標(biāo)作為職能衡量指標(biāo)的“主維度”。

三、點值規(guī)劃：人職適配下政府編制彈性化管理

（一）政府編制適配機制的標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)

盡管在量質(zhì)同構(gòu)機制中，包含著四維性人員編制標(biāo)準(zhǔn)，因而可以從各自維度出發(fā)通過額度、類別統(tǒng)計及績效、能力考評進行結(jié)構(gòu)、數(shù)量、效能、質(zhì)量的分別測算，然而為了更為簡便地體現(xiàn)人員編制上對人員配置的總體要求，進行量質(zhì)同構(gòu)機制測度時可以將多項量度指標(biāo)進行合成而形成綜合性測度指數(shù)。不過，在量質(zhì)同構(gòu)機制中，雖然強調(diào)編制范圍上涵蓋數(shù)量層面和質(zhì)量層面，但是由于人員編制數(shù)量層面標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量層面標(biāo)準(zhǔn)的較大差異性，因而在確定測度指數(shù)的時候通常會將其二分，形成綜合性的人員數(shù)量測度指數(shù)和人員質(zhì)量測度指數(shù)。在綜合性測度指數(shù)確定上，通常是首先對納入測度范圍各項指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理以消除單一指標(biāo)單位、量綱不統(tǒng)一影響，然后通過主成分分析法來客觀確定各指標(biāo)權(quán)數(shù)具體賦值，進而形成政府人員編制的人員層面的統(tǒng)一性量度指數(shù)，并以此標(biāo)示量質(zhì)同構(gòu)的政府人員編制結(jié)構(gòu)域值。

關(guān)于人員數(shù)量測度標(biāo)準(zhǔn)，所標(biāo)識的是人員編制上政府部門人員投入的數(shù)量狀況，通常受到政府部門任職人員的所處環(huán)境狀況、任務(wù)難度、勞動強度的直接影響，和任職人員的勞動量密切相關(guān)，因而人員數(shù)量測度也可以標(biāo)記為勞動量指數(shù)。至于勞動量指數(shù)的數(shù)據(jù)收集，由于無論是額度、比例數(shù)據(jù)，還是類別、層級數(shù)據(jù)都較為客觀和直接，因而都容易收集。并且在數(shù)據(jù)難以獲取的情況下，也可以考慮根據(jù)其與勞動量的密切關(guān)系，基于勞動量所強調(diào)的行政工作過程而考慮以寬放因素的凈時間來確定合適的人員數(shù)量，這在實際操作上通?？梢酝ㄟ^《工作日志》寫實來獲取實際數(shù)據(jù)［13］。

關(guān)于人員質(zhì)量測度標(biāo)準(zhǔn)，所標(biāo)識的是人員編制上政府部門人員投入的質(zhì)量狀況，通常顯現(xiàn)的是政府部門任職人員的服務(wù)水平、貢獻(xiàn)程度及效益狀況，和任職人員的價值量密切相關(guān)，因而人員數(shù)量測度也可以標(biāo)記為價值量指數(shù)。至于價值量指數(shù)的數(shù)據(jù)收集，通常在人員學(xué)歷、資歷及業(yè)績方面由于較為客觀和量化而比較容易收集，但在人員素質(zhì)、效益方面數(shù)據(jù)則由于標(biāo)準(zhǔn)不一且需主觀評估則較難以界定和獲取，為此可以通過360o形式收集任職人員所在單位上級、同級、下級及其服務(wù)對象、社會輿論等各方面的意見，再結(jié)合信息考評系統(tǒng)而予以評估或考核。

在確定職能衡量核心指標(biāo)的基礎(chǔ)上為簡便體現(xiàn)人員職能強度也可以將其合成為綜合性的測度指數(shù)，對此仍是在對核心指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理基礎(chǔ)上同樣考慮政府機構(gòu)層級眾多、性質(zhì)各異，難以通過主觀綜合法準(zhǔn)確確定各指標(biāo)具體權(quán)值而采用主成分分析法合成處理，由此形成政府人員編制組織層面的統(tǒng)一性量度指數(shù)。

數(shù)量、質(zhì)量、資量及時量四個維度的指標(biāo)一般都可以從目前比較成熟政府績效評估結(jié)果中獲取，盡管決策及時性可以客觀數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，但基于因其空泛性必然會導(dǎo)致數(shù)據(jù)收集的困難，可進一步以政府部門中較為普遍且易于統(tǒng)計的行政審批的個案處理平均時間作為其實際計量依據(jù)，而公眾滿意度指標(biāo)則通常須通過主觀評估來予以確定。盡管在實際應(yīng)用中有些數(shù)據(jù)的提取因涉及國家政策及管理體制方面因素而存在或大或小的困難，但是仍應(yīng)在此對其進行探索性思考。

因此，在確定政府編制人員層面測度指數(shù)和職位層面測度指數(shù)的情勢下，即可以回歸分析為路徑，基于公務(wù)人員勞動量指數(shù)、價值量指數(shù)和職位強度指數(shù)既有歷史狀況比對關(guān)系進行趨勢預(yù)測而確定人職適配的測度標(biāo)準(zhǔn)，從而形成以既有人員/組織比對關(guān)系趨勢線為標(biāo)識的人職適配指數(shù)。盡管存在執(zhí)政黨行政理念變化、政府改革的不確定性、社會穩(wěn)定狀況、自然災(zāi)害的突發(fā)等多種影響因素，但是在此則是假設(shè)基于政府管理相對穩(wěn)定常態(tài)的前提而進行人職適配指數(shù)設(shè)計［14］。

（二）政府編制管理的點值測算

在確定政府編制人職適配機制指數(shù)的情況下，可確定各具體時段上人員和職位適配的比例關(guān)系并形成相對應(yīng)的具體點值，也即是編制點。編制點作為政府組織確定編制的基本單位，體現(xiàn)的是每一時段上編制的價值點（Value Point），其標(biāo)示了政府機構(gòu)人員配置水平與政府機構(gòu)職能水平的對應(yīng)關(guān)聯(lián)，反映了人員配置狀況隨職位職能變化的動態(tài)狀況，從而形成以職位職能為基礎(chǔ)，以點數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，按照職能強度定系數(shù)，最終確定政府人員編制數(shù)量及質(zhì)量值的一種彈性編制規(guī)劃制度。

編點制充分考慮編制在不同階段、不同層級類別上的不同要求而不應(yīng)定位于單一硬性的標(biāo)準(zhǔn)，因而為社會轉(zhuǎn)型時期政府編制管理提供了一個可供借鑒的決策參考模式。并且，其可以容編制的保障、激勵、調(diào)節(jié)職能為一體，克服了現(xiàn)行編制制度按固定額度確定人員額度和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、結(jié)構(gòu)比例的狀況，克服編制的激勵管理作用不顯著、編制制度與現(xiàn)代組織發(fā)展要求不配套等不足，有助于使政府編制規(guī)劃與社會發(fā)展需求機制相適應(yīng)。當(dāng)然，基于人員數(shù)量指數(shù)和質(zhì)量指數(shù)的存在，有必要形成政府編制質(zhì)量和數(shù)量兩個層面的編點數(shù)值，從而在確定編點制的基礎(chǔ)上，對于其下年度的政府部門人員數(shù)量及質(zhì)量配置要求，通?？梢罁?jù)其未來職位職能強度水平規(guī)劃要求而予以政府人員總體水平的自組織化預(yù)測和規(guī)劃。

因此，在政府編制管理上引入人職適配理念并形成相應(yīng)的適配指數(shù)和編制點，確立了政府人員規(guī)劃與職位職能的對比關(guān)系，從而構(gòu)設(shè)政府人員數(shù)量及質(zhì)量與其密切相關(guān)要素政府職能對應(yīng)狀態(tài)，充分體現(xiàn)了“因事定編”的原則，因而在各級政府以及各個部門都可以基于編制點建立定期性調(diào)整的政府編制“彈性”框架，并充分考慮固定人職適配基礎(chǔ)上的流動人職適配模式，因政府職能強度而隨機性安排其人員額度、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制結(jié)構(gòu)及人員質(zhì)量。

同時，基于顧及歷史延續(xù)性維度，確定人職適配指數(shù)首先要考慮的是歷史事實，應(yīng)將既有的人員數(shù)量、質(zhì)量指數(shù)和組織職能指數(shù)以及比例和標(biāo)準(zhǔn)作為人職適配指數(shù)確定依據(jù)，并且這在目前還不能精準(zhǔn)測算人職適配標(biāo)準(zhǔn)情勢下不失為其核心依據(jù)。而關(guān)于政府人員數(shù)量、質(zhì)量指數(shù)和組織職能指數(shù)，可以之前若干年的政府職能強度水平數(shù)據(jù)為依據(jù)，具體年限也根據(jù)實際統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集豐富程度和準(zhǔn)確程度予以確定，而各方面數(shù)據(jù)都可以從各類正式及非正式規(guī)劃性文件中分析和整理出來。這種歷史性編制額度分析，有利于保持政府編制狀況的連續(xù)性和穩(wěn)定性，同時也便于實現(xiàn)隨時間變化而實行編制規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整。

而在縱向性分析的基礎(chǔ)上，人職適配也有必要從橫向上進行分析而將行業(yè)水平作為指數(shù)確定依據(jù)。由于各系統(tǒng)中專業(yè)化分工和協(xié)作要求各類人員之間總是存在一定比例關(guān)系或標(biāo)準(zhǔn)，政府部門也不例外，因而人職適配也不能忽視國內(nèi)外政府標(biāo)桿職位部門或職位的人職適配指數(shù)水平的參照作用，從而在充分參考外在環(huán)境的基礎(chǔ)上也實現(xiàn)政府編制隨外在整體水平的動態(tài)調(diào)整［15］。

四、“質(zhì)量換數(shù)量”：編點制導(dǎo)向下政府編制的管理路徑

（一）人員編制量度的差距調(diào)整

在框定政府機構(gòu)人職適配指數(shù)情況下，即可以基于分級規(guī)劃、控制總量原則首先可采取自上而下方式，先確定人職適配點值總體水平以及相應(yīng)的編制總量，然后再逐級向下確定各級政府機構(gòu)人職適配點值水平及相應(yīng)人員配備狀況。在條件允許的情況下，也可進一步在分類規(guī)劃、調(diào)整存量原則下確定各級政府內(nèi)部各部門具體人職適配量度及差距，并在差距調(diào)整中以自下而上方式上通過動態(tài)調(diào)整人職適配點值總體水平來不斷調(diào)整政府部門人員配置數(shù)量及質(zhì)量狀態(tài)。

盡管各級政府及其內(nèi)部各類機構(gòu)可依據(jù)其未來職能強度水平規(guī)劃要求而予以預(yù)測，但是在人員結(jié)構(gòu)、質(zhì)量及效能標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上目前并無統(tǒng)一規(guī)范，在實際操作上時常存在過分強調(diào)“三高”的高能低配現(xiàn)象以及社會關(guān)系因素作用下庸人、閑人廣泛存在于政府之中的低能高配現(xiàn)象，因而必然是有的人職適配點值超過了一般標(biāo)準(zhǔn)，而有的則沒有達(dá)到基本要求。對此，可考慮政府部門內(nèi)部相互之間的平衡性而取目前政府部門人職適配點值平均值作為現(xiàn)行政府部門人員質(zhì)量與職位匹配的基本要求及調(diào)控依據(jù)［16］。

雖然這種體現(xiàn)總體均值的人職適配點值與理想的人職適配點值可能存在偏離，但是基于現(xiàn)實考慮，數(shù)量和質(zhì)量點值差距實際上就是進一步調(diào)控的參照幅度，其取值可能為正，也可能為負(fù)。如果在數(shù)量層面上為正則表明任職人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)狀態(tài)并未滿足所任職位基本要求，而如果為負(fù)則表明任職人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)水平已優(yōu)于所任職位的基本要求。而在質(zhì)量層面，如果為正則表明任職人員素質(zhì)及績效水平滿足并超過所任職位基本要求，如果為負(fù)則表明任職人員素質(zhì)及績效狀況不能達(dá)到所任職位的基本要求。

在下屬各級政府及內(nèi)設(shè)各部門、職位的人員配置數(shù)量或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不能滿足平均點值的情況下，有必要以平衡原則為主導(dǎo)予以調(diào)整。因此，對人職適配數(shù)量點值高于平均數(shù)量點值的部門，可硬性要求其在一定期限內(nèi)將人員數(shù)量減至平均數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)要求之下，進而相應(yīng)削減職位數(shù)量。在這樣操作模式下即可通過高于整體平均數(shù)量點值的部門人員及職位數(shù)量狀況的降低，而使政府機構(gòu)人職適配數(shù)量點值逐步降低，從而也實現(xiàn)對政府機構(gòu)人員配置數(shù)量“減而復(fù)增”惡性循環(huán)的有效遏制。

而對于人職適配數(shù)量點值低于平均數(shù)量點值的部門，則也有必要硬性要求予以調(diào)整并在一定期限內(nèi)升至質(zhì)量點值要求。對于其部門人員可通過培訓(xùn)方式來使其勝任素質(zhì)及績效水平提升達(dá)到要求，而質(zhì)量差距幅度則是相關(guān)人員培訓(xùn)提升的指向及依據(jù)。但是，如果人員不能提升自身質(zhì)量狀況，則需轉(zhuǎn)崗而由其他人員接任以保證使該職位任職人員滿足職位質(zhì)量素質(zhì)要求。因此要求低于一般平均標(biāo)準(zhǔn)的部門任職人員質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的提升，最終必然也將使該政府機構(gòu)人員素質(zhì)及業(yè)績整體水平不斷均衡及合理化，逐漸實現(xiàn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上與任職職位的充分“匹配”［17］。

（二）人員適配機制下的“質(zhì)量換數(shù)量”

然而，在政府部門人員數(shù)量點值高于一般平均標(biāo)準(zhǔn)的政府部門以數(shù)量水平不斷削減來實現(xiàn)與職位的“匹配”時，同時對于低于一般平均標(biāo)準(zhǔn)的政府部門而言，由于其任職人員數(shù)量及機構(gòu)狀況明顯優(yōu)于職能要求，則可通過人員與職位的“反匹配”來實現(xiàn)政府部門人員及職位的合理配置［18］。盡管對于人職適配標(biāo)準(zhǔn)低于平均數(shù)量點值的部門、職位可以進行人員增加來滿足要求，但在更多情況下則主張人員數(shù)量暫時可不進行調(diào)整而是考慮人員與職位的“反向適應(yīng)”，根據(jù)目前人事安排和職位需求在較小范圍內(nèi)實現(xiàn)職位在既定人員狀態(tài)下的縮減，同時在職能強度維持不變或是增加的情勢下實行“質(zhì)量換數(shù)量”策略，即不是增加相對短缺的任職人員數(shù)量，而是要求現(xiàn)有任職人員盡快在素質(zhì)和效能上進行提升以完成更多工作。

不過人員數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)低于平均數(shù)量點值的部門、職位情況在目前機構(gòu)臃腫、人員膨脹的大形勢下并不多見，相對較多的則是任職人員素質(zhì)及績效狀態(tài)明顯高于一般平均標(biāo)準(zhǔn)的情形。對此，可以考慮對任職人員予以晉升使其上升到更高職位以獲取更充分空間并更大地發(fā)揮其應(yīng)有效用。而在對任職人員沒有進行職位調(diào)整的情況下，則有必要考慮人員與職位的“反匹配”而也采取“質(zhì)量換數(shù)量”策略，基于該政府部門或職位上任職人員的高質(zhì)量水平，要求其承擔(dān)更多的工作任務(wù)的方式而促使相應(yīng)減少相關(guān)職位及人員數(shù)量。

這種通過質(zhì)量提升來補足數(shù)量或是削減數(shù)量的“質(zhì)量換數(shù)量”策略，在目前政府人員數(shù)量冗余的背景下，不失為一種較為切實的操作路徑，同時也為政府編制管理指出了一種可行的改革方向，各級政府部門都應(yīng)該通過培訓(xùn)、輪崗、掛職、進修等各種形式大力提升政府人員的知識和能力水平，并在公務(wù)人員整體行政水平不斷提升而人員數(shù)量并未削減，或是因政府職能轉(zhuǎn)變而導(dǎo)致人員數(shù)量相對短缺的情勢下鼓勵一人多崗或是一人多事，通過身兼多職而承擔(dān)更多政府公共行政職能，從而在人盡其才中有力杜絕政府職位的增加甚至促使其不斷削減［19］。

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