曾 明

“穩(wěn)定壓倒一切”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
——江西省J鎮(zhèn)的經驗

曾 明

通過對江西省J鎮(zhèn)的實地調研發(fā)現,貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農業(yè)稅取消后,主要財政支出依賴上級轉移支付,缺乏財政上的自主權,加之行政上受縣級政府領導,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上成為縣級政府的執(zhí)行機構,主要圍繞縣級政府的考核指標開展工作。在構建和諧社會過程中,維護社會穩(wěn)定是“壓倒一切的任務”,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作中的中心。在“穩(wěn)定壓倒一切”的壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對社會不穩(wěn)定因素及其產生的“上訪對象”采取多種工作模式,如成立專門工作組、建立包案人制度等,通過調處、安撫、監(jiān)控等工作手段去化解社會矛盾、防阻上訪和群體性事件的發(fā)生。為避免社會穩(wěn)定失控給自己仕途帶來的不利影響,他們還會通過無原則的妥協(xié)來暫時滿足上訪對象的各種訴求,以確保在自己任期內的“社會穩(wěn)定”。維護“穩(wěn)定”的巨大壓力,也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其它工作的開展產生了一些負面影響,它使得基層政府的一些正常的治理職能受到削弱。

壓力型體制;穩(wěn)定壓倒一切;選擇性執(zhí)行;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

一、問題的提出

農業(yè)稅被取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過去承擔的重要職能—農業(yè)稅和“三提留五統(tǒng)籌”等相關收費的征繳任務也隨之取消了,這一事件無疑會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能變化產生深刻的影響。學術界對此反應也非常迅速,大量的研究開始從過去的關注農民負擔和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征稅行為等轉向更為關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困境①J .JamesKennedy.“FromtheTax-for-feeReformtotheAbolitionofAgriculturalTaxes:TheImpactonTownshipGovernmentsinNorthwestChina”,TheChinaQuarterly2007,189,p.43～59.、農業(yè)稅取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響②郁 大?！?取消農業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能缺失的現狀及成因——基于蘇北 HA市招商引資熱引發(fā)的調查》,載《調研世界》2007年第8期,第22～24頁。和如何應對等問題③譚 融、劉 蘋《:論財政壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革——以廣西NK鎮(zhèn)為例》,載《天津師范大學學報》2007年第6期,第22～28頁。。也有許多文獻研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能如何轉變,政府如何轉型等④易鳳蘭、姚銳敏《:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變研究述評》,載《中南民族大學學報(社科版)》2008年第6期,第120～124頁。。他們從理論上探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有了農業(yè)稅費征繳任務后的職能構建和政府轉型。但是,對當前現實世界中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能關注得不多,僅有少數學者對此開展過實證研究。如葉貴仁用“行政年歷”的概念對廣東省的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年之內鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人工作的主要內容、他們開展工作的方法進行過研究⑤葉貴仁《:鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政年歷:一個經濟發(fā)達鎮(zhèn)的個案考察》,載《公共管理研究》2008年第6期,第151～164頁。;吳理財通過對湖北、安徽等地干群的問卷調查發(fā)現,農業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對政府職能應從“管治”轉向“服務”的認同度很高,但現實中這種轉變仍非常遲緩①吳理財:《從“管治”到“服務”——關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的問卷調查》,載《中國農村觀察》2008年第4期,第72頁。。對西部地區(qū)的問卷調查也有類似的發(fā)現,發(fā)展經濟仍是基層政府的主要職能,公共產品供給的政府職能依然缺位②賈 晉、蔣昌華《:西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的現狀調查》,載《華南農業(yè)大學學報》2009年第1期,第18頁。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于既要發(fā)展經濟,又要提供公共服務的雙重壓力之中,那么在這種壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,它的中心工作到底是什么?它會對政府的公共服務職能產生什么樣的影響?

本文將通過對江西省一個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)——J鎮(zhèn)的調研,從個案的角度來分析這一問題。作者于2009年10月到該鎮(zhèn)調研,主要采用深度訪談的方法,對J鎮(zhèn)的主要領導和一般工作人員進行了深入的訪談。J鎮(zhèn)位于江西省西南端,毗鄰廣東省,國土面積218.23平方公里,是全縣土地面積最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。轄9個行政村,113個村民小組。全鎮(zhèn)3869戶,總人口15704人,其中農業(yè)人口14008人,少數民族有畬族23戶,115人。黨員總數385人,其中農村黨員260人。全鎮(zhèn)耕地面積10081.4畝,其中水田9478.4畝,旱地603畝。林地面積22.16萬畝。吉村鎮(zhèn)山林竹木資源、水資源豐富,有1座水力發(fā)電站,總裝機為1.1萬千瓦,年均發(fā)電總量為2750萬度。該鎮(zhèn)是全縣水產養(yǎng)殖面積最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn),有水產養(yǎng)殖面積7652畝,其中池塘152畝,水庫7500畝。農、林、畜牧業(yè)是其主要經濟收入來源,是個典型的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本文下面的安排如下:第二部分通過文獻綜述構建一個理論框架;第三部分對J鎮(zhèn)的維穩(wěn)工作中的不穩(wěn)定因素進行分析;第四部分詳述J鎮(zhèn)維穩(wěn)的主要模式和做法;第五部分分析J鎮(zhèn)維穩(wěn)對其它中心工作,如計劃生育工作的影響;第六部分是結論。

二、壓力型體制下的選擇性政策執(zhí)行

盡管存在著職能一體化的政治結構,但這并不意味著中國官僚政治體制就是鐵板一塊,在現實政策生活中,中央政府對各種官僚利益集團的控制力實際上還是受到相當大的限制③I.Kennethy,DavidM.LamPton.Bureaucracy,PolitiesandDecisionMakinginPost-MaoChina.Berkeley:UniversityofCalifornia Press,1992,p.75.。即使在改革開放前的高度計劃經濟體制下,由于集權型體制與不完備的技術手段之間存在張力,在政策運作中“變通”方式普遍運用④孫立平《:向市場經濟過渡過程中的國家自主性問題》,載《戰(zhàn)略與管理》1996年第4期,第68頁。。改革開放以后,中央政府的行政分權和財政分權改革,是在不改變政治權力基本結構的條件下,中央和地方實行經濟上的分權,下級政府向上級政府承包一定的稅收,上交稅收達到一定份額后,剩下的就歸自己支配。這種財政分權化體制對地方政府具有很強的財政激勵效應,它們會有很大的積極性去追求地方經濟發(fā)展⑤朱恒鵬《:分權化改革、財政激勵和公有制企業(yè)改制》,載《世界經濟》2004年第12期,第76頁。。有學者把這一激勵機制稱為“維護市場的聯邦主義”⑥G.Montinola,Y.Qian,B.Weingast.“Federalism,ChineseStyle:ThePoliticalBasisforEconomicSuccessinChina”,WorldPolitics 1995,48,p.3.。但是,權力的下放也使得地方政府的權力不斷增大,地方政府管理著絕大部分直接關乎國計民生的大事。這樣一來,由于信息嚴重不對稱,地方政府就更有可能利用手中的職權謀取本地區(qū)私利而不顧國家的全局利益,導致中央和地方政府之間越來越難以實現激勵相容,造成了地方政府嚴重的異質性行為問題⑦鄒 璇《:信息不對稱條件下的區(qū)域經濟中地方政府行為異質性》,載《上海經濟研究》2002年第9期,第28頁。。于是,企業(yè)、地方政府逐漸演變成為熱衷于追逐“包干外收益”的小共同體,導致國家權威逐步“碎片化”⑧戴長征《:國家權威碎裂化:成因、影響及對策分析》,載《中國行政管理》2004年第6期,第80頁。。地方政府為了獲得更多的經濟利益還會積極地與中央進行討價還價。各層級地方政府官員不僅將其自身目標置于中央政府的目標之上,而且置于地方社區(qū)之上。它們追求的實際上是自身特定的效用目標和行政目標⑨托尼·塞奇《:盲人摸象:中國地方政府分析》,載《經濟社會體制比較》2006年第4期,第100頁。。地方政府擴大財力的方法除了通過國家權力與社會爭奪外,就是政府與政府之間爭奪財政資源。地方政府與中央政府間的博弈行為,主要體現在三個方面:一是財政分配上的博弈。中央要地方多交,地方則想盡可能少上交,或者盡可能爭取更多的中央財政補貼。二是在向中央爭取政策上的博弈。在中央實行地區(qū)傾斜政策的情況下,地方政府會努力向中央爭開發(fā)區(qū)政策,爭先行改革或改革試點的政策,目的是爭取國家在稅收、投資項目審批、吸引外資等方面給某些地區(qū)特殊的優(yōu)惠政策。地方在爭得向自己傾斜的政策后便會盡力用足用活政策,對中央政策進行變通,打擦邊球,盡可能減少對上級的財政貢獻。但是,對其轄區(qū)內重要財源的各種經濟體,則更多地考慮如何以各種形式的優(yōu)惠政策,促進地方工商業(yè)的發(fā)展,培養(yǎng)財源;對于其他地方政府則采取設置區(qū)域性貿易壁壘、推行地方保護主義等非市場手段,以保護本地區(qū)的地方利益①劉泰洪《:地方政府的自身利益及其實現方式》,載《黑龍江社會科學》2007年第2期,第130頁。。三是在經濟增長速度上的博弈。在中央加強宏觀調控、控制速度時,由于地方政府的逆向反應,即當地方政府預期到經濟將出現緊縮時,為了能在中國特有的經濟周期波動中獲取最佳發(fā)展空間,往往會在經濟上進行最后的沖刺,導致宏觀“微調”收效甚微②沈坤榮、孫文杰《:投資效率、資本形成與宏觀經濟波動》,載《中國社會科學》2004年第6期,第53頁。。在這一討價還價式的博弈過程中,由于上下級部門利益的共同性,以及科層制中信息不對稱性的困難,上級部門的監(jiān)督機制難以奏效③周雪光《:“逆向軟預算約束”:一個政府行為的組織分析》,載《中國社會科學》2005年第2期,第142頁。。這種政策執(zhí)行中的變通現象也出現在中國農村。在農村政府中,已經形成了一種選擇性的政策執(zhí)行模式。雖然基層官員被要求完成所有的任務指標,但他們往往擁有選擇性地執(zhí)行政策的自主性。對于那些在考核中占據重要位置的硬指標(如稅費征收、計劃生育政策執(zhí)行等),基層官員會積極動用一切力量和手段以確保任務完成,而對于那些受農民歡迎的政策,或不受農民歡迎政策中的受歡迎的規(guī)定的執(zhí)行卻往往是敷衍了事,甚至根本不見具體行動④L.J.Li,J.O’BrienKevin.“SelectivePolicyImplementationinRuralChina”,ComparativePolitics1999,31(2),p.185.。

在農業(yè)稅取消前,J鎮(zhèn)有著繁重的農業(yè)稅和“三提留五統(tǒng)籌”的征繳任務。而在2005年后,農業(yè)稅及其所有的“搭車收費”被取消,而且在財政體制上實行了“鄉(xiāng)財縣管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅費征繳壓力大為緩解,但財政收入也大為減少。由于J鎮(zhèn)沒有工業(yè)企業(yè),增值稅收入幾乎沒有,商業(yè)方面的營業(yè)稅收入也很少,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中來自稅收,主要是工商稅收方面的收入就非常少了,連上交縣財政都很困難。目前J鎮(zhèn)的主要財政收入來自兩類:一是上級財政的一般性轉移支付,每年大概有29.8萬元;二是預算外收入,主要有兩類:社會撫養(yǎng)費和城建土地管理費。由于實行“鄉(xiāng)財縣管”和國庫集中收付制度,這些收費都要先上交縣財政,再由財政進行返還,作為鎮(zhèn)里的一般性支出使用。2008年鎮(zhèn)里收到的社會撫養(yǎng)費是40萬元,其中的70%,即28萬元返還鎮(zhèn)政府;城建、土地管理收入是30萬元,其中50%,即15萬元返還給鎮(zhèn)政府。這兩類收入加起來,基本上就是鎮(zhèn)政府可以自由支配的財政收入的全部了。而政府的各類主要公共支出,包括人員經費和公用經費,大多依賴上級財政轉移支付。農村公共產品的供給如支農支出、教育支出等都由縣級財政統(tǒng)籌,前者直接以“一卡通”形式分配給農民,后者直接劃入中小學賬戶,都不經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分配。這些轉移支付資金基本都要做到?？顚Ｓ?再加上實行了“鄉(xiāng)財縣管”的財政體制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出自主權很小,財政上的依賴也削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政自主權。而且在現行政治體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要任命權力也在縣級黨委。政治控制的文獻表明,上級制約下級最有力的手段就是人事任免⑤B.D.Wood.“TheDynamicsofPoliticalControloftheBureaucracy”,AmericanPoliticalScienceReview1991,85(3),p.805.。我國基本的黨政干部管理原則是“黨管干部”原則,它是中國官員制度的核心內容。黨中央和黨的組織系統(tǒng)在官員選擇和管理中處于核心地位⑥朱光磊《:當代中國政府過程》(修訂版),天津人民出版社2002年,第157頁。。有關黨委、行政機關干部的調動、提拔、審查和問題干部的處理,都由黨委集體討論決定,并按干部管理權限由主管黨組織批準⑦周 平《:當代中國地方政府》,人民出版社2008年,第58頁。。在黨政管理層次上,1984年我國開始采用分級管理、層層負責的辦法,黨政機關“下管一級”機構中擔任主要領導職務的干部。中國的干部選拔機制就成為一種自上而下的層層任命機制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的升遷基本掌握在縣級主要領導的手中。依托于行政上的隸屬關系,中國建立起一種自上而下的壓力機制⑧榮敬本、高新軍、何增科、楊雪冬《:縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革:如何建立民主的合作新體制》,載《經濟社會體制比較》1997年第4期,第17頁。,即一級政治組織為了實現經濟趕超,完成上級下達的各項指標而采取的數量化的管理方式和物質化的評價體系。為了完成經濟趕超任務和各項指標,各級政治組織把這些任務和指標,層層量化分解,下派給下級組織和個人,責令其在規(guī)定的時間內完成,然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。由于這些任務和指標中的一些主要部分評價方式是“一票否決”制,所以各級組織實際上是在這種評價體系的壓力下運行的①榮敬本等《:從壓力型體制向民主合作體制的轉變:縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》,中央編譯出版社1998年,第28頁。。財政上的依賴無疑強化了這一壓力體制。J鎮(zhèn)作為一個經濟較落后的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),縣級政府在考核中不再把“發(fā)展經濟、特別是招商引資”作為該鎮(zhèn)的主要工作,而是以完成上級政府交付的工作為主。政府的工作重心因此發(fā)生了顯著的變化。

三、中心工作中的“中心”:穩(wěn)定壓倒一切

當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作主要有二項:維護穩(wěn)定、計劃生育。其中維護社會穩(wěn)定是中心的中心,幾乎每一項工作都要圍繞維護社會穩(wěn)定這個“重中之重”來進行。維護政治、社會穩(wěn)定在中國一直有著特殊而又重要的意義,在中央提出構建社會主義和諧社會的指導思想后,維護穩(wěn)定就被認為是實現這一政治目標的基礎,對大局穩(wěn)定的要求也一直貫穿著政府工作的始終。2007年以來,圍繞“奧運安?！?、“國慶六十周年”等活動,特別是這兩年邊疆省份出現的不穩(wěn)定因素,進一步強化了中央對維護社會穩(wěn)定工作的要求,而基層政府又直接站到了“維穩(wěn)”的第一線。在2008年以來一系列有關維護穩(wěn)定的工作部署中,中央明確強調“必須把第一責任落實到強化基層基礎上?，F在群眾反映的各種問題,大多數發(fā)生在基層,最終也要靠基層來解決。各級領導干部的精力、人財物的投入,要更多地放在強化鄉(xiāng)村、街道、社區(qū)等基層組織建設和各項基礎性工作上,確保有人干事、有錢辦事,把矛盾化解在當地,把問題解決在基層,真正做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”②詳見2009年7月《瞭望》新聞周刊記者陳澤偉、實習生馮晨的報道《中央維護社會穩(wěn)定新部署》。。按照這一要求,各級政府都嚴格了工作責任制,用一票否決的方式對職能部門、下級政府進行維穩(wěn)考核。江西省規(guī)定要“把維護社會穩(wěn)定、推進和諧平安建設的工作成效,作為檢驗各級黨政領導班子和領導干部執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要標志,列入干部政績考核的重要內容,并將考核結果作為干部政績評定、晉職晉級和獎懲實施的重要依據。堅持全面檢查與專項檢查相結合,明察與暗訪相結合,加強督促檢查。對工作扎實、成效顯著的地方和單位予以表彰獎勵,對因工作嚴重失誤、失職、瀆職引發(fā)影響穩(wěn)定重大問題的,嚴肅追究領導和相關人員的責任?！雹墼斠姟督魇≈泄步魇∥⒔魇∪嗣裾P于維護社會穩(wěn)定、推進和諧平安建設的若干意見》中的規(guī)定,載http://baowei.jxau.edu.cn/s/33/t/402/08/6c/info2156.htm,2009-04-23。

在J鎮(zhèn)政府的工作安排中,“把社會穩(wěn)定工作擺在一切工作的首位”。這一工作的壓力主要來自上級的考核要求,政府對維護穩(wěn)定實行屬地管理原則,而且要求“不問手段只問結果”④原話來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的談話。以下未注明的直接引用均來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的談話記錄。。最終層層施壓,擔子大部分落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上?！拔覀兊墓ぷ鲙缀醵加芯S穩(wěn)的影子,每一天幾乎都有到鎮(zhèn)政府反映新老問題的村民,每個干部關于維穩(wěn)這根弦都繃得緊緊的,經常要憋著一口氣,放棄自尊,低三下四。正常的雙休、節(jié)假日就更別想了,總之,一切為了穩(wěn)定大局”。當前J鎮(zhèn)的穩(wěn)定壓力主要來自三方面:1、林權糾紛:占全鎮(zhèn)糾紛的66%以上,稍有不慎就會演變成群體事件。2、社會性的糾紛:如民事糾紛、鄰里糾紛、安全生產糾紛(主要是電站、加工廠、學校等部門)。3、移民糾紛:主要是游仙村移民糾紛及添錦潭電站引起的與周邊村莊的一些糾紛。這些不穩(wěn)定因素的來源與通常媒體上披露的政府亂作為而引發(fā)的群體性事件不同,政府并不是直接的參與者。有些是歷史因素造成(如林業(yè)糾紛),有些則會超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權范圍,如涉訴或是刑事類事件,但是按照“屬地管理”原則,這類事件如果出現不穩(wěn)定因素,特別出現上訪等情況,都會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作業(yè)績考核。

由于J鎮(zhèn)地處山區(qū),這些年的“林權改革”引爆了林業(yè)產權不清晰的歷史隱患,產生了大量的林業(yè)糾紛,成為不穩(wěn)定因素的最大來源。過去的林業(yè)政策經常多變,且已往承包林的承包權也不能流轉,林木也不是經濟林,不能產生經濟效益,只能解決自用材及柴火,因而在1982年農村集體林分包到戶時,村民對承包林并不太重視。據許多參與當年“換證分山”的老人回憶:當年的大隊、小隊干部大部分是坐在家里,憑記憶把各塊林地的“四至”界限⑤即每塊林地的東、西、南、北所到的界限。這是確定林地范圍的重要標志。隨便一寫就交差了事。分山到戶時許多地方也只是站在遠處隨便比劃下,甚至不立任何字據。這使得林地漏登、重登、界址不符或不清的現象非常普遍?！按罅可綑嘧C連東南西北都對不上,有些只寫明與某某人的山相連”。而且由于年代久遠,有很多農民已記不清當時有沒有下發(fā)證件,證上是怎么寫的。特別是近三十年過去了,當年的承包證很多農民都找不到了;有些有證的,當年發(fā)證時村民發(fā)現界址錯誤的也沒有去要求明晰界限,出現了大量的林業(yè)承包證上范圍與實際范圍不相符的現象,因此盡管有承包證,也有明確界址,但實際上的權屬爭議仍在。林改的重新確權,使得這些歷史遺留問題開始凸顯。這次的林權改革要求產權明晰,允許自由流轉,承包林因而可以產生經濟效益了,再加上現在農民的權利意識增強,各方都開始來爭取自己的林權了。有時一塊林地會有三方來爭,“持證的認為要以證為準,證上標明的林地是誰家的就是誰家的,而分田包干以來一直進行了育林和林地管理的村民則認為要承認既成事實,甚至還有些只是聽父輩說自家與某塊林地有點淵源的人也都來要求重新劃分”。對于這類歷史性糾紛,現在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想迅速“搞清判明簡直是不可能的事”。林權糾紛涉及農民切身利益,又無明確的法律依據,調處成功率很低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入后,如果各方會互相讓步,重新明確權屬那自是皆大歡喜,但這種情況非常少,大多時候爭議各方都會因相互不肯讓步而陷入“持久戰(zhàn)”。即使鎮(zhèn)政府下了處理決定書,絕大多數人仍然不服,有些甚至將矛頭對準政府和干部,認為政府偏袒對方,連“毆打干部的事件都時有發(fā)生”。這導致鎮(zhèn)政府不太敢下處理決定書,寧愿采取拖延戰(zhàn)術。只要不出現“打群架,引發(fā)大的群體性事件”就行。但是問題老是不能得到解決,也極易引起農民對鎮(zhèn)政府不作為或是無法作為的不滿而去上級政府上訪。這使鎮(zhèn)政府非常為難,“我們去做工作,他們不服會上訪,不去做工作,他們也會上訪”。

四、“工作組為核心的齊抓共管”維穩(wěn)模式

當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)常用的工作模式有三種:一是領導分工模式。這是一種最基本的操作模式,可以確保每項工作都有人負責并從職責分工上防止出現工作責任的空白。即把政府所涉及的所有工作分為幾類,將內設機構合并考慮,由各副科級領導分工負責和協(xié)調,對應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導就稱為“分管領導”。這也是中國“副職”最常見的一個功能,在政務信息傳遞和重要決策上,這些分管領導具有較大的決策建議權,不同程度地參與決策。另外,在決策的貫徹執(zhí)行方面,又都擔負著某一方面的直接指揮和協(xié)調任務,決策能否落到實處,往往取決于副職的工作,責任也更明確①朱光磊、李利平:《從“分管”到“輔佐”:中國副職問題研究》,載《政治學研究》2007年第3期,第54頁。。二是分片駐村工作模式,將全鎮(zhèn)按地域劃分為若干個片,每個片包含若干個村,再將干部分到各片各村,該片該村的所有工作無論是維護社會穩(wěn)定、計劃生育還是其他的日常性工作,都由駐村駐片人員全權負責。它又稱“一竿子插到底”的工作模式,可以防止工作中出現區(qū)域空白,又有利于分清工作責任。J鎮(zhèn)由于行政村并不多,只成立了三個片,各由一位副鎮(zhèn)長擔任片長。三是工作組模式。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作,縣政府經常會頻繁督查考核評比,每季度、每月甚至會每日進行評比,以顯示其重要性。鎮(zhèn)政府針對各項中心工作成立相應的工作組,專門負責中心工作并應付頻繁的檢查。這些中心組一般由分管領導、職能部門和分片的片長、村委會干部組成,便于集中人力,抓好各種檢查項目的落實。如果工作特別重要,比如會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度排名、干部升遷,特別是一些“一票否決”的工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鎮(zhèn)長會直接負責,擔任工作組的組長,以顯示工作的重要和更好地推動中心工作的開展。

J鎮(zhèn)的維護穩(wěn)定工作模式。由于維護穩(wěn)定成為一項日常工作,因而設有分管領導。同時它又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作中的最重要的任務,屬于“一票否決”的事項,經常有各種考評、檢查,不穩(wěn)定因素又多,而且大多具有突發(fā)性,因此前文提到的三類工作模式在J鎮(zhèn)的維穩(wěn)實際工作中都得到了應用。J鎮(zhèn)為此成立了專業(yè)的社會穩(wěn)定工作組。黨委書記任組長(為第一負責人,負總責),另有一位分管維穩(wěn)工作的黨委委員、副鎮(zhèn)長任副組長,為社會穩(wěn)定工作直接負責人,具體抓落實,成員有三個片片長、司法所長、派出所長、民政所長、水利站長、果業(yè)站長,配齊配強了一支專業(yè)隊伍。另外還責任下移,各村、各單位年初分別與鎮(zhèn)黨委、政府簽訂責任狀,分別承諾對本村、本單位的維穩(wěn)工作承擔責任,落實工作任務,形成了黨政齊抓共管的局面。

維護穩(wěn)定的目標。維護穩(wěn)定工作從根本上來說就是要保證轄區(qū)內的政治、社會和經濟秩序的穩(wěn)定,建設和諧社會,但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)看來,它的基本目標其實非常具體,就是在轄區(qū)內不能出現群體性事件,不能出現越級上訪、鬧訪等現象,把矛盾化解在基層,把問題解決在基層,所以對各類糾紛、矛盾,不論何種原因產生,都要做到“:擺平就是硬道理”。這種擺平,并不是指能夠徹底地化解矛盾,解決問題,而是暫時安撫群眾,維持表面的平靜。由于領導的任期并不確定,干部、特別是主要領導干部的調動非常頻繁。因此各級領導干部都希望自己任上不要攤上大的群體事件,對于他們來說,維護穩(wěn)定其實“只要不在自己任內出事就好”。為了表面上或一時的穩(wěn)定,有些糾紛本可以解決,鎮(zhèn)政府會因為怕引起更大的不穩(wěn)定而不敢解決。而另一些并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權或能力范圍內所能解決的糾紛,但為了“矛盾不出鄉(xiāng)”,政府會用各種手段來暫時緩解矛盾,如盡量滿足上訪戶的各種要求等。

維護穩(wěn)定的主要內容。主要的工作內容有三:一是排查。政府要盡早發(fā)現矛盾隱患,盡早介入,將之消滅在萌芽狀態(tài),避免群體性事件的發(fā)生,這是上策,實際上也是全國上下狠抓穩(wěn)定的初衷;二是調處。對已經暴露出來的矛盾糾紛,及時介入調解處理,進行穩(wěn)控跟蹤,掌握事件動態(tài),盡量化解矛盾。此是中策;三是防信訪。對于沒穩(wěn)控住造成上訪的矛盾糾紛,鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負責截訪、接訪、勸返,嚴密跟蹤防止越級上訪,不利考核,對于政府來說,這已是屬于不得已的“捂蓋子”行為,屬于下策。

開展維護穩(wěn)定工作的方法主要有:一是進行定期拉網式大排查。每個月特別是重點時期(如兩會、五一、國慶、春節(jié)等)前,都要組織鄉(xiāng)村干部對全鎮(zhèn)的不穩(wěn)定因素進行一次大梳理,將新發(fā)現的矛盾隱患、正在調處的、已調處好的、調處未果的、有鬧事或上訪傾向的進行分類登記,以掌握全鎮(zhèn)社會穩(wěn)定形勢,從中篩選出可能會發(fā)生群體性事件的不穩(wěn)定因素,實行重點監(jiān)控;二是成立維穩(wěn)工作組。抽調得力人員組成鎮(zhèn)維穩(wěn)工作組,專門負責全鎮(zhèn)所有大案要案的跟蹤調處;三是實行零匯報制度。重點敏感時期,必須進行每日排查,并按規(guī)定時間每日將排查結果上報,以便及時掌握最新情況進而盡快做出對策;四是實行專人專案銷號制。對已排查出來的糾紛,按照重要程度安排鄉(xiāng)村干部包案負責,案情簡單的安排一個人,復雜的安排二至三人,調處成功則可以銷號;五是成立重要案件專案組。對于已經暴露的影響較大的群體性事件抽調相關或得力人員成立專案組,專門負責某一糾紛的跟蹤調處,與維穩(wěn)工作組不同的是,專案組是一臨時組織,待調處好或度過某一敏感時間段(比如國慶節(jié))即自行解散;六是建立領導接訪日制度。對于到鎮(zhèn)政府反映情況的,接訪領導負責接待登記好作出一些政策程序方面的解釋,接訪后要上報領導派專人去介入;七是建立包案人制度。對重點對象,建立專人負責制。在敏感時期,為防止重點監(jiān)控對象越級上訪,包案人要對其實行全天候監(jiān)控“,有感情的拉著一起喝酒玩牌膩在一起,沒什么交情的也遠遠地跟著,隔三岔五偷偷近前瞄一下”;一旦發(fā)現上訪對象會出門越級上訪,工作人員就要在一些必經路口、車站等攔截上訪對象,甚至會“搶其包裹逼其回家”;八是利用感情打動上訪對象。主要領導親自出動,經常性上門談心聊天,逢年過節(jié)還要走訪慰問,與上訪對象建立感情,使其礙于情面暫緩上訪;對于其上訪訴求無法滿足的,想方設法替其解決其他實際困難甚至滿足一些不合理要求,以求得暫時的安寧。

五、維穩(wěn)一邊倒的負效應:以計劃生育工作為例

對于農村出現的各類不穩(wěn)定因素,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于職權所限,只能進行調處,這種調處有時能解決一些實際問題。但對于暫時沒辦法解決或是超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權范圍的,調處就變成了“和稀泥”。如果調處失敗,村民就很可能會組織自己的力量,靠威脅或武力去解決,從而引發(fā)群體事件。這種政府調處無果而發(fā)生的群體事件,比政府從未介入的要更難處理。因為它會使得鎮(zhèn)政府的公信力受到損害,群眾會認為鎮(zhèn)政府沒有能力或是沒有權力解決問題,轉而尋求更上一級政府的幫助,有時甚至會通過把“事情鬧大”,即制造群體性事件或惡性事件來吸引上級政府關注,而這些事情會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的維穩(wěn)考核產生直接的不利影響。因此在維穩(wěn)一邊倒的形勢下,為了息事寧人,穩(wěn)住對象不鬧事不上訪,并避免對象將矛頭指向自己,使政府陷于被動,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般都要小心翼翼,“講理都要陪著三分笑,指責對方的話基本不敢說”,有時還會想辦法滿足一些人的無理要求,比如有時因交通事故賠償問題談不攏時,政府還得先行代付等。這種做法雖說是不得已,但最終會引來更多人的效仿;使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窮于應付。在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼里,維穩(wěn)工作變成“中央搞和諧、基層搞妥協(xié)、老百姓搞威脅、鄉(xiāng)村干部沒閑沒歇”。這種狀況直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的其它中心工作,比如計劃生育的開展。

計劃生育作為基本國策,一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重點。但相對于“維穩(wěn)”這一更為敏感更嚴厲的考核目標,鎮(zhèn)政府會選擇性地執(zhí)行“計劃生育”工作,為維穩(wěn)讓步。政府干預引導計劃生育的職能開始弱化,計劃外生育現象重新抬頭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育的主要工作內容是通過“四術”來防止或降低計劃外生育。四術就是“結扎、上環(huán)、人流、引產”四種手術的簡稱。按照江西省現行的計劃生育規(guī)定,農村生了二個孩子的都要結扎,生了一個男孩的要上環(huán),計劃外懷孕月份小的要人流,月份大的要引產。抓“四術”關鍵是及時發(fā)現計劃外懷孕,常用的手段是環(huán)孕檢(即對計生對象進行是否上環(huán)、懷孕的檢查)。計劃生育實行的也是“一票否決制”?？h里每個季度都會下達“四術”任務到鄉(xiāng)鎮(zhèn),并隔幾日就要全縣排名,對末一名的誡免談話,主要領導要在縣里大會上作表態(tài)性自我批評發(fā)言,全年工作績效考核一票否決。鎮(zhèn)里則下任務到村到人,并與經濟獎勵掛鉤,完成任務的給予一定獎勵,沒完成的給予一定處罰。

主要的工作方法:一是上門服務。按政策要求,環(huán)孕檢的對象必須每個季度到鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育服務所進行環(huán)孕檢并登記。為了方便計生對象同時也為了提高環(huán)孕檢率,鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個季度都會組織一次集中環(huán)孕檢,由村計生專干或村民小組計生服務員將通知單發(fā)到每個對象手上,約定時間地點(一般到村部)派計生服務所人員“靠前服務”;二是入戶勸說。對不合作的對象,村干部或駐村鎮(zhèn)干部會隔三岔五地頻繁上門勸說,曉之以理,動之以情,用情感去打動對象。有些計生對象多少和鄉(xiāng)村干部打過交道,或相互認識有些私人交情,礙于面子一般會配合工作去接受檢查;三是采用強硬措施。對于逃避計劃生育管理的對象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織人員(計生辦人員或駐村駐片人員)在入戶勸說無效的情況下,會強制執(zhí)行或者暫時扣留其財產迫使他配合工作;四是“搭車”處理。當計生對象要找鎮(zhèn)政府辦事,比如開具外出務工證明、或住房報建等要通過村委會批準時,村委會會要求其先履行“四術”。盡管后三種做法務必合法合理,但在計劃生育一票否決的考核機制下,農村的養(yǎng)老機制、生育觀念還沒有根本轉變的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都會以通過考核為第一要務,采取上述的強制措施或搭車收費等辦法去強制計生對象執(zhí)行“四術”,一般能達到履行“四術”的目的,完成考核任務。

2005年以后維護穩(wěn)定成為頭等大事,過于激烈的計生工作手段容易引起計生對象及其家庭的不滿,鎮(zhèn)政府為了避免因此而引發(fā)新的不穩(wěn)定因素,越來越少采用強硬手段。但過分依靠勸說和上門熱情服務,對計生對象的觸動較小。村民也越來越不配合環(huán)孕檢工作,有些還會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的上門“宣傳”不理不睬甚至惡語相向。結果是遺留“四術”對象逐年增加,并進而影響更多的新對象,致使計劃生育工作非常被動。如2003年時J鎮(zhèn)的環(huán)孕檢率達81%,但到2009年同期,僅為24%,環(huán)孕檢率一低,“四術”沒辦法落實,“村民基本想生就生”,計劃外生育的也多起來了。“四術”抓不好,而各種檢查依舊,作為同樣是“一票否決”的計劃生育工作,檢查結果的好壞直接影響到主要干部的晉升。這種正式制度的激勵力度越大,其工作無法完成的后果越嚴重,因而產生“目標替代”①目標替代是德國學者邁克爾斯(Michels)1968年提出的一個組織學概念,指許多組織在實際運行過程中,常常由于種種原因背離其原定的正式目標而追求與原目標不同甚至相悖的目標。詳見RobertMichels.PoliticalParty.NewYork:FreePress,1968.的現象越突出,掩蓋問題的激勵越強。縣級政府同樣也面臨著更上一級政府的考核壓力,它們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生考核達標利益鏈上的一環(huán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核結果的好壞也影響到它們的考核結果,因為在面臨更上一級的檢查時,J鎮(zhèn)就代表了縣的工作水平。因而檢查者和被檢查者容易形成“共謀”②周雪光《:基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》,載《社會學研究》2008年第6期,第2頁。,在上級檢查時,會合作共同應付?？h計生委來檢查,鎮(zhèn)計生辦來應付;市計生委來檢查,縣計生委和鎮(zhèn)黨委政府幫鎮(zhèn)計生辦應付;省計生委來檢查,市、縣、鎮(zhèn)一起來應付③董 強、李小云《:農村公共政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督軟化——以G省X鎮(zhèn)計劃生育政策的落實為例》,載《中國行政管理》2009年第12期,第80頁。。具體在J鎮(zhèn),鎮(zhèn)政府會在“數據和迎檢”上下功夫,主要是修改數據和“應付檢查”,而縣級部門只要在更上一級政府檢查時不出“差錯,也會心照不宣地進行默認。這種從上到下的“造假應付”,既不利于實現政府目標,也會損害政府的公信力,而且一旦事發(fā),會對縣鄉(xiāng)兩級政府的年度考核帶來不利后果。但由于擔心強硬地推行計劃生育執(zhí)行手段會引發(fā)“不穩(wěn)定”,在維穩(wěn)的壓力下,鎮(zhèn)政府會“兩害相權取其輕”,以應付計生檢查來掩蓋無法完成的“計生任務”。因為計生工作的好壞并不容易從表面上看得出來,也不像維穩(wěn)不利那樣,會引發(fā)群體性事件,或是上訪,產生顯性的社會影響。而且計生工作也容易在上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民之間形成心照不宣的“共識”。對于村民來說,超生而獲得政府默認,自然皆大歡喜,而政府的“寬容”也就避免了由于過激的計生手段產生“不穩(wěn)定”因素,同時,征收社會撫養(yǎng)費還能增加地方財政的預算外收入。出于同樣的原因,縣級政府只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“迎檢”時不出差錯,一般對此都會“睜只眼閉只眼”。

六、結 論

農業(yè)稅取消后,欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管基本上成為了一個維持自我生存的組織,但它在維護社會穩(wěn)定、保證國家在農村的公共治理方面仍然發(fā)揮了重要的作用①曾 明:《農業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政轉移支付過程研究——江西省C鄉(xiāng)的調研》,載《公共行政評論》2008年第5期,第79頁。。對于基礎條件較差、財政收入很低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說,當前的財政支出大量依賴上級的轉移支付,縣級政府對貧困的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展經濟要求不高,這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本變成縣級政府的一個執(zhí)行機構?，F行的“壓力型”體制強化了這一變化。在這種體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能以執(zhí)行上級指定任務為主,各類考核目標,特別是那些“一票否決”的中心工作就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作職責。面對這些目標多元甚至相互沖突的考核任務,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會從最大化自己利益的角度出發(fā),選擇性地執(zhí)行。那些懲罰更嚴厲、容易被考核的任務會被置于優(yōu)先地位。由于國際與國內形勢的變化,以及構建和諧社會的需要,當前維護穩(wěn)定成為中國政府面臨的一項重要工作。我們的調研發(fā)現,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府,直接站在各類矛盾的第一線,維護穩(wěn)定更是成為它最中心的工作。然而由于農村社會矛盾的多元與復雜,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有完全消解矛盾的能力與職權,對各類影響社會穩(wěn)定的因素大多只能采取“和稀泥”的方式進行調解,或是進行“人盯人”式的防阻策略,為避免社會穩(wěn)定失控給自己帶來的不利影響,他們還會通過無原則的妥協(xié)或是安撫來實現一時的穩(wěn)定,以確保在自己任期內不“出事”,這種做法在維持社會表面穩(wěn)定的同時,也帶來了一些新的問題,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式會變得謹慎有余,創(chuàng)新不足,甚至會對其它中心工作,如計劃生育產生不利影響。本研究只是對J鎮(zhèn)的一個個案研究,當前的農村基層政府承擔著非常繁雜的工作任務,各地的經濟、社會發(fā)展狀況千差萬別,是否在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是如此,還值得進一步研究。

曾 明,南昌大學公共管理學院副教授,政治學博士;江西南昌330031。

國家哲學社會科學基金青年項目(09CZZ030);國家哲學社會科學基金一般項目(10DZZ035)

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