曾 明

“穩(wěn)定壓倒一切”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
——江西省J鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)

曾 明

通過對(duì)江西省J鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅取消后,主要財(cái)政支出依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付,缺乏財(cái)政上的自主權(quán),加之行政上受縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上成為縣級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu),主要圍繞縣級(jí)政府的考核指標(biāo)開展工作。在構(gòu)建和諧社會(huì)過程中,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是“壓倒一切的任務(wù)”,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作中的中心。在“穩(wěn)定壓倒一切”的壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對(duì)社會(huì)不穩(wěn)定因素及其產(chǎn)生的“上訪對(duì)象”采取多種工作模式,如成立專門工作組、建立包案人制度等,通過調(diào)處、安撫、監(jiān)控等工作手段去化解社會(huì)矛盾、防阻上訪和群體性事件的發(fā)生。為避免社會(huì)穩(wěn)定失控給自己仕途帶來的不利影響,他們還會(huì)通過無原則的妥協(xié)來暫時(shí)滿足上訪對(duì)象的各種訴求,以確保在自己任期內(nèi)的“社會(huì)穩(wěn)定”。維護(hù)“穩(wěn)定”的巨大壓力,也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其它工作的開展產(chǎn)生了一些負(fù)面影響,它使得基層政府的一些正常的治理職能受到削弱。

壓力型體制;穩(wěn)定壓倒一切;選擇性執(zhí)行;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)稅被取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過去承擔(dān)的重要職能—農(nóng)業(yè)稅和“三提留五統(tǒng)籌”等相關(guān)收費(fèi)的征繳任務(wù)也隨之取消了,這一事件無疑會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能變化產(chǎn)生深刻的影響。學(xué)術(shù)界對(duì)此反應(yīng)也非常迅速,大量的研究開始從過去的關(guān)注農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征稅行為等轉(zhuǎn)向更為關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境①J .JamesKennedy.“FromtheTax-for-feeReformtotheAbolitionofAgriculturalTaxes:TheImpactonTownshipGovernmentsinNorthwestChina”,TheChinaQuarterly2007,189,p.43～59.、農(nóng)業(yè)稅取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響②郁 大?！?取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能缺失的現(xiàn)狀及成因——基于蘇北 HA市招商引資熱引發(fā)的調(diào)查》,載《調(diào)研世界》2007年第8期,第22～24頁。和如何應(yīng)對(duì)等問題③譚 融、劉 蘋《:論財(cái)政壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革——以廣西NK鎮(zhèn)為例》,載《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第6期,第22～28頁。。也有許多文獻(xiàn)研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能如何轉(zhuǎn)變,政府如何轉(zhuǎn)型等④易鳳蘭、姚銳敏《:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究述評(píng)》,載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》2008年第6期,第120～124頁。。他們從理論上探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征繳任務(wù)后的職能構(gòu)建和政府轉(zhuǎn)型。但是,對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)世界中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能關(guān)注得不多,僅有少數(shù)學(xué)者對(duì)此開展過實(shí)證研究。如葉貴仁用“行政年歷”的概念對(duì)廣東省的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年之內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人工作的主要內(nèi)容、他們開展工作的方法進(jìn)行過研究⑤葉貴仁《:鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政年歷:一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的個(gè)案考察》,載《公共管理研究》2008年第6期,第151～164頁。;吳理財(cái)通過對(duì)湖北、安徽等地干群的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)政府職能應(yīng)從“管治”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”的認(rèn)同度很高,但現(xiàn)實(shí)中這種轉(zhuǎn)變?nèi)苑浅＿t緩①吳理財(cái):《從“管治”到“服務(wù)”——關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問卷調(diào)查》,載《中國(guó)農(nóng)村觀察》2008年第4期,第72頁。。對(duì)西部地區(qū)的問卷調(diào)查也有類似的發(fā)現(xiàn),發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍是基層政府的主要職能,公共產(chǎn)品供給的政府職能依然缺位②賈 晉、蔣昌華《:西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的現(xiàn)狀調(diào)查》,載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第1期,第18頁。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于既要發(fā)展經(jīng)濟(jì),又要提供公共服務(wù)的雙重壓力之中,那么在這種壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,它的中心工作到底是什么?它會(huì)對(duì)政府的公共服務(wù)職能產(chǎn)生什么樣的影響?

本文將通過對(duì)江西省一個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)——J鎮(zhèn)的調(diào)研,從個(gè)案的角度來分析這一問題。作者于2009年10月到該鎮(zhèn)調(diào)研,主要采用深度訪談的方法,對(duì)J鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)和一般工作人員進(jìn)行了深入的訪談。J鎮(zhèn)位于江西省西南端,毗鄰廣東省,國(guó)土面積218.23平方公里,是全縣土地面積最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。轄9個(gè)行政村,113個(gè)村民小組。全鎮(zhèn)3869戶,總?cè)丝?5704人,其中農(nóng)業(yè)人口14008人,少數(shù)民族有畬族23戶,115人。黨員總數(shù)385人,其中農(nóng)村黨員260人。全鎮(zhèn)耕地面積10081.4畝,其中水田9478.4畝,旱地603畝。林地面積22.16萬畝。吉村鎮(zhèn)山林竹木資源、水資源豐富,有1座水力發(fā)電站,總裝機(jī)為1.1萬千瓦,年均發(fā)電總量為2750萬度。該鎮(zhèn)是全縣水產(chǎn)養(yǎng)殖面積最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn),有水產(chǎn)養(yǎng)殖面積7652畝,其中池塘152畝,水庫7500畝。農(nóng)、林、畜牧業(yè)是其主要經(jīng)濟(jì)收入來源,是個(gè)典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本文下面的安排如下:第二部分通過文獻(xiàn)綜述構(gòu)建一個(gè)理論框架;第三部分對(duì)J鎮(zhèn)的維穩(wěn)工作中的不穩(wěn)定因素進(jìn)行分析;第四部分詳述J鎮(zhèn)維穩(wěn)的主要模式和做法;第五部分分析J鎮(zhèn)維穩(wěn)對(duì)其它中心工作,如計(jì)劃生育工作的影響;第六部分是結(jié)論。

二、壓力型體制下的選擇性政策執(zhí)行

盡管存在著職能一體化的政治結(jié)構(gòu),但這并不意味著中國(guó)官僚政治體制就是鐵板一塊,在現(xiàn)實(shí)政策生活中,中央政府對(duì)各種官僚利益集團(tuán)的控制力實(shí)際上還是受到相當(dāng)大的限制③I.Kennethy,DavidM.LamPton.Bureaucracy,PolitiesandDecisionMakinginPost-MaoChina.Berkeley:UniversityofCalifornia Press,1992,p.75.。即使在改革開放前的高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,由于集權(quán)型體制與不完備的技術(shù)手段之間存在張力,在政策運(yùn)作中“變通”方式普遍運(yùn)用④孫立平《:向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡過程中的國(guó)家自主性問題》,載《戰(zhàn)略與管理》1996年第4期,第68頁。。改革開放以后,中央政府的行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)改革,是在不改變政治權(quán)力基本結(jié)構(gòu)的條件下,中央和地方實(shí)行經(jīng)濟(jì)上的分權(quán),下級(jí)政府向上級(jí)政府承包一定的稅收,上交稅收達(dá)到一定份額后,剩下的就歸自己支配。這種財(cái)政分權(quán)化體制對(duì)地方政府具有很強(qiáng)的財(cái)政激勵(lì)效應(yīng),它們會(huì)有很大的積極性去追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展⑤朱恒鵬《:分權(quán)化改革、財(cái)政激勵(lì)和公有制企業(yè)改制》,載《世界經(jīng)濟(jì)》2004年第12期,第76頁。。有學(xué)者把這一激勵(lì)機(jī)制稱為“維護(hù)市場(chǎng)的聯(lián)邦主義”⑥G.Montinola,Y.Qian,B.Weingast.“Federalism,ChineseStyle:ThePoliticalBasisforEconomicSuccessinChina”,WorldPolitics 1995,48,p.3.。但是,權(quán)力的下放也使得地方政府的權(quán)力不斷增大,地方政府管理著絕大部分直接關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大事。這樣一來,由于信息嚴(yán)重不對(duì)稱,地方政府就更有可能利用手中的職權(quán)謀取本地區(qū)私利而不顧國(guó)家的全局利益,導(dǎo)致中央和地方政府之間越來越難以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容,造成了地方政府嚴(yán)重的異質(zhì)性行為問題⑦鄒 璇《:信息不對(duì)稱條件下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中地方政府行為異質(zhì)性》,載《上海經(jīng)濟(jì)研究》2002年第9期,第28頁。。于是,企業(yè)、地方政府逐漸演變成為熱衷于追逐“包干外收益”的小共同體,導(dǎo)致國(guó)家權(quán)威逐步“碎片化”⑧戴長(zhǎng)征《:國(guó)家權(quán)威碎裂化:成因、影響及對(duì)策分析》,載《中國(guó)行政管理》2004年第6期,第80頁。。地方政府為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益還會(huì)積極地與中央進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。各層級(jí)地方政府官員不僅將其自身目標(biāo)置于中央政府的目標(biāo)之上,而且置于地方社區(qū)之上。它們追求的實(shí)際上是自身特定的效用目標(biāo)和行政目標(biāo)⑨托尼·塞奇《:盲人摸象:中國(guó)地方政府分析》,載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2006年第4期,第100頁。。地方政府?dāng)U大財(cái)力的方法除了通過國(guó)家權(quán)力與社會(huì)爭(zhēng)奪外,就是政府與政府之間爭(zhēng)奪財(cái)政資源。地方政府與中央政府間的博弈行為,主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是財(cái)政分配上的博弈。中央要地方多交,地方則想盡可能少上交,或者盡可能爭(zhēng)取更多的中央財(cái)政補(bǔ)貼。二是在向中央爭(zhēng)取政策上的博弈。在中央實(shí)行地區(qū)傾斜政策的情況下,地方政府會(huì)努力向中央爭(zhēng)開發(fā)區(qū)政策,爭(zhēng)先行改革或改革試點(diǎn)的政策,目的是爭(zhēng)取國(guó)家在稅收、投資項(xiàng)目審批、吸引外資等方面給某些地區(qū)特殊的優(yōu)惠政策。地方在爭(zhēng)得向自己傾斜的政策后便會(huì)盡力用足用活政策,對(duì)中央政策進(jìn)行變通,打擦邊球,盡可能減少對(duì)上級(jí)的財(cái)政貢獻(xiàn)。但是,對(duì)其轄區(qū)內(nèi)重要財(cái)源的各種經(jīng)濟(jì)體,則更多地考慮如何以各種形式的優(yōu)惠政策,促進(jìn)地方工商業(yè)的發(fā)展,培養(yǎng)財(cái)源;對(duì)于其他地方政府則采取設(shè)置區(qū)域性貿(mào)易壁壘、推行地方保護(hù)主義等非市場(chǎng)手段,以保護(hù)本地區(qū)的地方利益①劉泰洪《:地方政府的自身利益及其實(shí)現(xiàn)方式》,載《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2007年第2期,第130頁。。三是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度上的博弈。在中央加強(qiáng)宏觀調(diào)控、控制速度時(shí),由于地方政府的逆向反應(yīng),即當(dāng)?shù)胤秸A(yù)期到經(jīng)濟(jì)將出現(xiàn)緊縮時(shí),為了能在中國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)中獲取最佳發(fā)展空間,往往會(huì)在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行最后的沖刺,導(dǎo)致宏觀“微調(diào)”收效甚微②沈坤榮、孫文杰《:投資效率、資本形成與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第6期,第53頁。。在這一討價(jià)還價(jià)式的博弈過程中,由于上下級(jí)部門利益的共同性,以及科層制中信息不對(duì)稱性的困難,上級(jí)部門的監(jiān)督機(jī)制難以奏效③周雪光《:“逆向軟預(yù)算約束”:一個(gè)政府行為的組織分析》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期,第142頁。。這種政策執(zhí)行中的變通現(xiàn)象也出現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村。在農(nóng)村政府中,已經(jīng)形成了一種選擇性的政策執(zhí)行模式。雖然基層官員被要求完成所有的任務(wù)指標(biāo),但他們往往擁有選擇性地執(zhí)行政策的自主性。對(duì)于那些在考核中占據(jù)重要位置的硬指標(biāo)(如稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育政策執(zhí)行等),基層官員會(huì)積極動(dòng)用一切力量和手段以確保任務(wù)完成,而對(duì)于那些受農(nóng)民歡迎的政策,或不受農(nóng)民歡迎政策中的受歡迎的規(guī)定的執(zhí)行卻往往是敷衍了事,甚至根本不見具體行動(dòng)④L.J.Li,J.O’BrienKevin.“SelectivePolicyImplementationinRuralChina”,ComparativePolitics1999,31(2),p.185.。

在農(nóng)業(yè)稅取消前,J鎮(zhèn)有著繁重的農(nóng)業(yè)稅和“三提留五統(tǒng)籌”的征繳任務(wù)。而在2005年后,農(nóng)業(yè)稅及其所有的“搭車收費(fèi)”被取消,而且在財(cái)政體制上實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅費(fèi)征繳壓力大為緩解,但財(cái)政收入也大為減少。由于J鎮(zhèn)沒有工業(yè)企業(yè),增值稅收入幾乎沒有,商業(yè)方面的營(yíng)業(yè)稅收入也很少,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中來自稅收,主要是工商稅收方面的收入就非常少了,連上交縣財(cái)政都很困難。目前J鎮(zhèn)的主要財(cái)政收入來自兩類:一是上級(jí)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付,每年大概有29.8萬元;二是預(yù)算外收入,主要有兩類:社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)和城建土地管理費(fèi)。由于實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和國(guó)庫集中收付制度,這些收費(fèi)都要先上交縣財(cái)政,再由財(cái)政進(jìn)行返還,作為鎮(zhèn)里的一般性支出使用。2008年鎮(zhèn)里收到的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是40萬元,其中的70%,即28萬元返還鎮(zhèn)政府;城建、土地管理收入是30萬元,其中50%,即15萬元返還給鎮(zhèn)政府。這兩類收入加起來,基本上就是鎮(zhèn)政府可以自由支配的財(cái)政收入的全部了。而政府的各類主要公共支出,包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi),大多依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給如支農(nóng)支出、教育支出等都由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌,前者直接以“一卡通”形式分配給農(nóng)民,后者直接劃入中小學(xué)賬戶,都不經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分配。這些轉(zhuǎn)移支付資金基本都要做到?？顚Ｓ?再加上實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政體制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出自主權(quán)很小,財(cái)政上的依賴也削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政自主權(quán)。而且在現(xiàn)行政治體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要任命權(quán)力也在縣級(jí)黨委。政治控制的文獻(xiàn)表明,上級(jí)制約下級(jí)最有力的手段就是人事任免⑤B.D.Wood.“TheDynamicsofPoliticalControloftheBureaucracy”,AmericanPoliticalScienceReview1991,85(3),p.805.。我國(guó)基本的黨政干部管理原則是“黨管干部”原則,它是中國(guó)官員制度的核心內(nèi)容。黨中央和黨的組織系統(tǒng)在官員選擇和管理中處于核心地位⑥朱光磊《:當(dāng)代中國(guó)政府過程》(修訂版),天津人民出版社2002年,第157頁。。有關(guān)黨委、行政機(jī)關(guān)干部的調(diào)動(dòng)、提拔、審查和問題干部的處理,都由黨委集體討論決定,并按干部管理權(quán)限由主管黨組織批準(zhǔn)⑦周 平《:當(dāng)代中國(guó)地方政府》,人民出版社2008年,第58頁。。在黨政管理層次上,1984年我國(guó)開始采用分級(jí)管理、層層負(fù)責(zé)的辦法,黨政機(jī)關(guān)“下管一級(jí)”機(jī)構(gòu)中擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部。中國(guó)的干部選拔機(jī)制就成為一種自上而下的層層任命機(jī)制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的升遷基本掌握在縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的手中。依托于行政上的隸屬關(guān)系,中國(guó)建立起一種自上而下的壓力機(jī)制⑧榮敬本、高新軍、何增科、楊雪冬《:縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政治體制改革:如何建立民主的合作新體制》,載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1997年第4期,第17頁。,即一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超,完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo),各級(jí)政治組織把這些任務(wù)和指標(biāo),層層量化分解,下派給下級(jí)組織和個(gè)人,責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成,然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中的一些主要部分評(píng)價(jià)方式是“一票否決”制,所以各級(jí)組織實(shí)際上是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行的①榮敬本等《:從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變:縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》,中央編譯出版社1998年,第28頁。。財(cái)政上的依賴無疑強(qiáng)化了這一壓力體制。J鎮(zhèn)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)較落后的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),縣級(jí)政府在考核中不再把“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、特別是招商引資”作為該鎮(zhèn)的主要工作,而是以完成上級(jí)政府交付的工作為主。政府的工作重心因此發(fā)生了顯著的變化。

三、中心工作中的“中心”:穩(wěn)定壓倒一切

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作主要有二項(xiàng):維護(hù)穩(wěn)定、計(jì)劃生育。其中維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是中心的中心,幾乎每一項(xiàng)工作都要圍繞維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定這個(gè)“重中之重”來進(jìn)行。維護(hù)政治、社會(huì)穩(wěn)定在中國(guó)一直有著特殊而又重要的意義,在中央提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的指導(dǎo)思想后,維護(hù)穩(wěn)定就被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)這一政治目標(biāo)的基礎(chǔ),對(duì)大局穩(wěn)定的要求也一直貫穿著政府工作的始終。2007年以來,圍繞“奧運(yùn)安保”、“國(guó)慶六十周年”等活動(dòng),特別是這兩年邊疆省份出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素,進(jìn)一步強(qiáng)化了中央對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作的要求,而基層政府又直接站到了“維穩(wěn)”的第一線。在2008年以來一系列有關(guān)維護(hù)穩(wěn)定的工作部署中,中央明確強(qiáng)調(diào)“必須把第一責(zé)任落實(shí)到強(qiáng)化基層基礎(chǔ)上?，F(xiàn)在群眾反映的各種問題,大多數(shù)發(fā)生在基層,最終也要靠基層來解決。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的精力、人財(cái)物的投入,要更多地放在強(qiáng)化鄉(xiāng)村、街道、社區(qū)等基層組織建設(shè)和各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作上,確保有人干事、有錢辦事,把矛盾化解在當(dāng)?shù)?把問題解決在基層,真正做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”②詳見2009年7月《瞭望》新聞周刊記者陳澤偉、實(shí)習(xí)生馮晨的報(bào)道《中央維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定新部署》。。按照這一要求,各級(jí)政府都嚴(yán)格了工作責(zé)任制,用一票否決的方式對(duì)職能部門、下級(jí)政府進(jìn)行維穩(wěn)考核。江西省規(guī)定要“把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)和諧平安建設(shè)的工作成效,作為檢驗(yàn)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要標(biāo)志,列入干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容,并將考核結(jié)果作為干部政績(jī)?cè)u(píng)定、晉職晉級(jí)和獎(jiǎng)懲實(shí)施的重要依據(jù)。堅(jiān)持全面檢查與專項(xiàng)檢查相結(jié)合,明察與暗訪相結(jié)合,加強(qiáng)督促檢查。對(duì)工作扎實(shí)、成效顯著的地方和單位予以表彰獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)因工作嚴(yán)重失誤、失職、瀆職引發(fā)影響穩(wěn)定重大問題的,嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任?！雹墼斠姟督魇≈泄步魇∥⒔魇∪嗣裾P(guān)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)和諧平安建設(shè)的若干意見》中的規(guī)定,載http://baowei.jxau.edu.cn/s/33/t/402/08/6c/info2156.htm,2009-04-23。

在J鎮(zhèn)政府的工作安排中,“把社會(huì)穩(wěn)定工作擺在一切工作的首位”。這一工作的壓力主要來自上級(jí)的考核要求,政府對(duì)維護(hù)穩(wěn)定實(shí)行屬地管理原則,而且要求“不問手段只問結(jié)果”④原話來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的談話。以下未注明的直接引用均來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的談話記錄。。最終層層施壓,擔(dān)子大部分落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上。“我們的工作幾乎都有維穩(wěn)的影子,每一天幾乎都有到鎮(zhèn)政府反映新老問題的村民,每個(gè)干部關(guān)于維穩(wěn)這根弦都繃得緊緊的,經(jīng)常要憋著一口氣,放棄自尊,低三下四。正常的雙休、節(jié)假日就更別想了,總之,一切為了穩(wěn)定大局”。當(dāng)前J鎮(zhèn)的穩(wěn)定壓力主要來自三方面:1、林權(quán)糾紛:占全鎮(zhèn)糾紛的66%以上,稍有不慎就會(huì)演變成群體事件。2、社會(huì)性的糾紛:如民事糾紛、鄰里糾紛、安全生產(chǎn)糾紛(主要是電站、加工廠、學(xué)校等部門)。3、移民糾紛:主要是游仙村移民糾紛及添錦潭電站引起的與周邊村莊的一些糾紛。這些不穩(wěn)定因素的來源與通常媒體上披露的政府亂作為而引發(fā)的群體性事件不同,政府并不是直接的參與者。有些是歷史因素造成(如林業(yè)糾紛),有些則會(huì)超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)范圍,如涉訴或是刑事類事件,但是按照“屬地管理”原則,這類事件如果出現(xiàn)不穩(wěn)定因素,特別出現(xiàn)上訪等情況,都會(huì)影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作業(yè)績(jī)考核。

由于J鎮(zhèn)地處山區(qū),這些年的“林權(quán)改革”引爆了林業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰的歷史隱患,產(chǎn)生了大量的林業(yè)糾紛,成為不穩(wěn)定因素的最大來源。過去的林業(yè)政策經(jīng)常多變,且已往承包林的承包權(quán)也不能流轉(zhuǎn),林木也不是經(jīng)濟(jì)林,不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,只能解決自用材及柴火,因而在1982年農(nóng)村集體林分包到戶時(shí),村民對(duì)承包林并不太重視。據(jù)許多參與當(dāng)年“換證分山”的老人回憶:當(dāng)年的大隊(duì)、小隊(duì)干部大部分是坐在家里,憑記憶把各塊林地的“四至”界限⑤即每塊林地的東、西、南、北所到的界限。這是確定林地范圍的重要標(biāo)志。隨便一寫就交差了事。分山到戶時(shí)許多地方也只是站在遠(yuǎn)處隨便比劃下,甚至不立任何字據(jù)。這使得林地漏登、重登、界址不符或不清的現(xiàn)象非常普遍?！按罅可綑?quán)證連東南西北都對(duì)不上,有些只寫明與某某人的山相連”。而且由于年代久遠(yuǎn),有很多農(nóng)民已記不清當(dāng)時(shí)有沒有下發(fā)證件,證上是怎么寫的。特別是近三十年過去了,當(dāng)年的承包證很多農(nóng)民都找不到了;有些有證的,當(dāng)年發(fā)證時(shí)村民發(fā)現(xiàn)界址錯(cuò)誤的也沒有去要求明晰界限,出現(xiàn)了大量的林業(yè)承包證上范圍與實(shí)際范圍不相符的現(xiàn)象,因此盡管有承包證,也有明確界址,但實(shí)際上的權(quán)屬爭(zhēng)議仍在。林改的重新確權(quán),使得這些歷史遺留問題開始凸顯。這次的林權(quán)改革要求產(chǎn)權(quán)明晰,允許自由流轉(zhuǎn),承包林因而可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益了,再加上現(xiàn)在農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng),各方都開始來爭(zhēng)取自己的林權(quán)了。有時(shí)一塊林地會(huì)有三方來爭(zhēng),“持證的認(rèn)為要以證為準(zhǔn),證上標(biāo)明的林地是誰家的就是誰家的,而分田包干以來一直進(jìn)行了育林和林地管理的村民則認(rèn)為要承認(rèn)既成事實(shí),甚至還有些只是聽父輩說自家與某塊林地有點(diǎn)淵源的人也都來要求重新劃分”。對(duì)于這類歷史性糾紛,現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想迅速“搞清判明簡(jiǎn)直是不可能的事”。林權(quán)糾紛涉及農(nóng)民切身利益,又無明確的法律依據(jù),調(diào)處成功率很低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入后,如果各方會(huì)互相讓步,重新明確權(quán)屬那自是皆大歡喜,但這種情況非常少,大多時(shí)候爭(zhēng)議各方都會(huì)因相互不肯讓步而陷入“持久戰(zhàn)”。即使鎮(zhèn)政府下了處理決定書,絕大多數(shù)人仍然不服,有些甚至將矛頭對(duì)準(zhǔn)政府和干部,認(rèn)為政府偏袒對(duì)方,連“毆打干部的事件都時(shí)有發(fā)生”。這導(dǎo)致鎮(zhèn)政府不太敢下處理決定書,寧愿采取拖延戰(zhàn)術(shù)。只要不出現(xiàn)“打群架,引發(fā)大的群體性事件”就行。但是問題老是不能得到解決,也極易引起農(nóng)民對(duì)鎮(zhèn)政府不作為或是無法作為的不滿而去上級(jí)政府上訪。這使鎮(zhèn)政府非常為難,“我們?nèi)プ龉ぷ?他們不服會(huì)上訪,不去做工作,他們也會(huì)上訪”。

四、“工作組為核心的齊抓共管”維穩(wěn)模式

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)常用的工作模式有三種:一是領(lǐng)導(dǎo)分工模式。這是一種最基本的操作模式,可以確保每項(xiàng)工作都有人負(fù)責(zé)并從職責(zé)分工上防止出現(xiàn)工作責(zé)任的空白。即把政府所涉及的所有工作分為幾類,將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合并考慮,由各副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào),對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就稱為“分管領(lǐng)導(dǎo)”。這也是中國(guó)“副職”最常見的一個(gè)功能,在政務(wù)信息傳遞和重要決策上,這些分管領(lǐng)導(dǎo)具有較大的決策建議權(quán),不同程度地參與決策。另外,在決策的貫徹執(zhí)行方面,又都擔(dān)負(fù)著某一方面的直接指揮和協(xié)調(diào)任務(wù),決策能否落到實(shí)處,往往取決于副職的工作,責(zé)任也更明確①朱光磊、李利平:《從“分管”到“輔佐”:中國(guó)副職問題研究》,載《政治學(xué)研究》2007年第3期,第54頁。。二是分片駐村工作模式,將全鎮(zhèn)按地域劃分為若干個(gè)片,每個(gè)片包含若干個(gè)村,再將干部分到各片各村,該片該村的所有工作無論是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育還是其他的日常性工作,都由駐村駐片人員全權(quán)負(fù)責(zé)。它又稱“一竿子插到底”的工作模式,可以防止工作中出現(xiàn)區(qū)域空白,又有利于分清工作責(zé)任。J鎮(zhèn)由于行政村并不多,只成立了三個(gè)片,各由一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任片長(zhǎng)。三是工作組模式。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作,縣政府經(jīng)常會(huì)頻繁督查考核評(píng)比,每季度、每月甚至?xí)咳者M(jìn)行評(píng)比,以顯示其重要性。鎮(zhèn)政府針對(duì)各項(xiàng)中心工作成立相應(yīng)的工作組,專門負(fù)責(zé)中心工作并應(yīng)付頻繁的檢查。這些中心組一般由分管領(lǐng)導(dǎo)、職能部門和分片的片長(zhǎng)、村委會(huì)干部組成,便于集中人力,抓好各種檢查項(xiàng)目的落實(shí)。如果工作特別重要,比如會(huì)影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度排名、干部升遷,特別是一些“一票否決”的工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鎮(zhèn)長(zhǎng)會(huì)直接負(fù)責(zé),擔(dān)任工作組的組長(zhǎng),以顯示工作的重要和更好地推動(dòng)中心工作的開展。

J鎮(zhèn)的維護(hù)穩(wěn)定工作模式。由于維護(hù)穩(wěn)定成為一項(xiàng)日常工作,因而設(shè)有分管領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)它又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作中的最重要的任務(wù),屬于“一票否決”的事項(xiàng),經(jīng)常有各種考評(píng)、檢查,不穩(wěn)定因素又多,而且大多具有突發(fā)性,因此前文提到的三類工作模式在J鎮(zhèn)的維穩(wěn)實(shí)際工作中都得到了應(yīng)用。J鎮(zhèn)為此成立了專業(yè)的社會(huì)穩(wěn)定工作組。黨委書記任組長(zhǎng)(為第一負(fù)責(zé)人,負(fù)總責(zé)),另有一位分管維穩(wěn)工作的黨委委員、副鎮(zhèn)長(zhǎng)任副組長(zhǎng),為社會(huì)穩(wěn)定工作直接負(fù)責(zé)人,具體抓落實(shí),成員有三個(gè)片片長(zhǎng)、司法所長(zhǎng)、派出所長(zhǎng)、民政所長(zhǎng)、水利站長(zhǎng)、果業(yè)站長(zhǎng),配齊配強(qiáng)了一支專業(yè)隊(duì)伍。另外還責(zé)任下移,各村、各單位年初分別與鎮(zhèn)黨委、政府簽訂責(zé)任狀,分別承諾對(duì)本村、本單位的維穩(wěn)工作承擔(dān)責(zé)任,落實(shí)工作任務(wù),形成了黨政齊抓共管的局面。

維護(hù)穩(wěn)定的目標(biāo)。維護(hù)穩(wěn)定工作從根本上來說就是要保證轄區(qū)內(nèi)的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定,建設(shè)和諧社會(huì),但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)看來,它的基本目標(biāo)其實(shí)非常具體,就是在轄區(qū)內(nèi)不能出現(xiàn)群體性事件,不能出現(xiàn)越級(jí)上訪、鬧訪等現(xiàn)象,把矛盾化解在基層,把問題解決在基層,所以對(duì)各類糾紛、矛盾,不論何種原因產(chǎn)生,都要做到“:擺平就是硬道理”。這種擺平,并不是指能夠徹底地化解矛盾,解決問題,而是暫時(shí)安撫群眾,維持表面的平靜。由于領(lǐng)導(dǎo)的任期并不確定,干部、特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)動(dòng)非常頻繁。因此各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都希望自己任上不要攤上大的群體事件,對(duì)于他們來說,維護(hù)穩(wěn)定其實(shí)“只要不在自己任內(nèi)出事就好”。為了表面上或一時(shí)的穩(wěn)定,有些糾紛本可以解決,鎮(zhèn)政府會(huì)因?yàn)榕乱鸶蟮牟环€(wěn)定而不敢解決。而另一些并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)或能力范圍內(nèi)所能解決的糾紛,但為了“矛盾不出鄉(xiāng)”,政府會(huì)用各種手段來暫時(shí)緩解矛盾,如盡量滿足上訪戶的各種要求等。

維護(hù)穩(wěn)定的主要內(nèi)容。主要的工作內(nèi)容有三:一是排查。政府要盡早發(fā)現(xiàn)矛盾隱患,盡早介入,將之消滅在萌芽狀態(tài),避免群體性事件的發(fā)生,這是上策,實(shí)際上也是全國(guó)上下狠抓穩(wěn)定的初衷;二是調(diào)處。對(duì)已經(jīng)暴露出來的矛盾糾紛,及時(shí)介入調(diào)解處理,進(jìn)行穩(wěn)控跟蹤,掌握事件動(dòng)態(tài),盡量化解矛盾。此是中策;三是防信訪。對(duì)于沒穩(wěn)控住造成上訪的矛盾糾紛,鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負(fù)責(zé)截訪、接訪、勸返,嚴(yán)密跟蹤防止越級(jí)上訪,不利考核,對(duì)于政府來說,這已是屬于不得已的“捂蓋子”行為,屬于下策。

開展維護(hù)穩(wěn)定工作的方法主要有:一是進(jìn)行定期拉網(wǎng)式大排查。每個(gè)月特別是重點(diǎn)時(shí)期(如兩會(huì)、五一、國(guó)慶、春節(jié)等)前,都要組織鄉(xiāng)村干部對(duì)全鎮(zhèn)的不穩(wěn)定因素進(jìn)行一次大梳理,將新發(fā)現(xiàn)的矛盾隱患、正在調(diào)處的、已調(diào)處好的、調(diào)處未果的、有鬧事或上訪傾向的進(jìn)行分類登記,以掌握全鎮(zhèn)社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì),從中篩選出可能會(huì)發(fā)生群體性事件的不穩(wěn)定因素,實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控;二是成立維穩(wěn)工作組。抽調(diào)得力人員組成鎮(zhèn)維穩(wěn)工作組,專門負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)所有大案要案的跟蹤調(diào)處;三是實(shí)行零匯報(bào)制度。重點(diǎn)敏感時(shí)期,必須進(jìn)行每日排查,并按規(guī)定時(shí)間每日將排查結(jié)果上報(bào),以便及時(shí)掌握最新情況進(jìn)而盡快做出對(duì)策;四是實(shí)行專人專案銷號(hào)制。對(duì)已排查出來的糾紛,按照重要程度安排鄉(xiāng)村干部包案負(fù)責(zé),案情簡(jiǎn)單的安排一個(gè)人,復(fù)雜的安排二至三人,調(diào)處成功則可以銷號(hào);五是成立重要案件專案組。對(duì)于已經(jīng)暴露的影響較大的群體性事件抽調(diào)相關(guān)或得力人員成立專案組,專門負(fù)責(zé)某一糾紛的跟蹤調(diào)處,與維穩(wěn)工作組不同的是,專案組是一臨時(shí)組織,待調(diào)處好或度過某一敏感時(shí)間段(比如國(guó)慶節(jié))即自行解散;六是建立領(lǐng)導(dǎo)接訪日制度。對(duì)于到鎮(zhèn)政府反映情況的,接訪領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)接待登記好作出一些政策程序方面的解釋,接訪后要上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)派專人去介入;七是建立包案人制度。對(duì)重點(diǎn)對(duì)象,建立專人負(fù)責(zé)制。在敏感時(shí)期,為防止重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象越級(jí)上訪,包案人要對(duì)其實(shí)行全天候監(jiān)控“,有感情的拉著一起喝酒玩牌膩在一起,沒什么交情的也遠(yuǎn)遠(yuǎn)地跟著,隔三岔五偷偷近前瞄一下”;一旦發(fā)現(xiàn)上訪對(duì)象會(huì)出門越級(jí)上訪,工作人員就要在一些必經(jīng)路口、車站等攔截上訪對(duì)象,甚至?xí)皳屍浒破浠丶摇?八是利用感情打動(dòng)上訪對(duì)象。主要領(lǐng)導(dǎo)親自出動(dòng),經(jīng)常性上門談心聊天,逢年過節(jié)還要走訪慰問,與上訪對(duì)象建立感情,使其礙于情面暫緩上訪;對(duì)于其上訪訴求無法滿足的,想方設(shè)法替其解決其他實(shí)際困難甚至滿足一些不合理要求,以求得暫時(shí)的安寧。

五、維穩(wěn)一邊倒的負(fù)效應(yīng):以計(jì)劃生育工作為例

對(duì)于農(nóng)村出現(xiàn)的各類不穩(wěn)定因素,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于職權(quán)所限,只能進(jìn)行調(diào)處,這種調(diào)處有時(shí)能解決一些實(shí)際問題。但對(duì)于暫時(shí)沒辦法解決或是超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)范圍的,調(diào)處就變成了“和稀泥”。如果調(diào)處失敗,村民就很可能會(huì)組織自己的力量,靠威脅或武力去解決,從而引發(fā)群體事件。這種政府調(diào)處無果而發(fā)生的群體事件,比政府從未介入的要更難處理。因?yàn)樗鼤?huì)使得鎮(zhèn)政府的公信力受到損害,群眾會(huì)認(rèn)為鎮(zhèn)政府沒有能力或是沒有權(quán)力解決問題,轉(zhuǎn)而尋求更上一級(jí)政府的幫助,有時(shí)甚至?xí)ㄟ^把“事情鬧大”,即制造群體性事件或惡性事件來吸引上級(jí)政府關(guān)注,而這些事情會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的維穩(wěn)考核產(chǎn)生直接的不利影響。因此在維穩(wěn)一邊倒的形勢(shì)下,為了息事寧人,穩(wěn)住對(duì)象不鬧事不上訪,并避免對(duì)象將矛頭指向自己,使政府陷于被動(dòng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般都要小心翼翼,“講理都要陪著三分笑,指責(zé)對(duì)方的話基本不敢說”,有時(shí)還會(huì)想辦法滿足一些人的無理要求,比如有時(shí)因交通事故賠償問題談不攏時(shí),政府還得先行代付等。這種做法雖說是不得已,但最終會(huì)引來更多人的效仿;使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窮于應(yīng)付。在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼里,維穩(wěn)工作變成“中央搞和諧、基層搞妥協(xié)、老百姓搞威脅、鄉(xiāng)村干部沒閑沒歇”。這種狀況直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的其它中心工作,比如計(jì)劃生育的開展。

計(jì)劃生育作為基本國(guó)策,一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重點(diǎn)。但相對(duì)于“維穩(wěn)”這一更為敏感更嚴(yán)厲的考核目標(biāo),鎮(zhèn)政府會(huì)選擇性地執(zhí)行“計(jì)劃生育”工作,為維穩(wěn)讓步。政府干預(yù)引導(dǎo)計(jì)劃生育的職能開始弱化,計(jì)劃外生育現(xiàn)象重新抬頭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育的主要工作內(nèi)容是通過“四術(shù)”來防止或降低計(jì)劃外生育。四術(shù)就是“結(jié)扎、上環(huán)、人流、引產(chǎn)”四種手術(shù)的簡(jiǎn)稱。按照江西省現(xiàn)行的計(jì)劃生育規(guī)定,農(nóng)村生了二個(gè)孩子的都要結(jié)扎,生了一個(gè)男孩的要上環(huán),計(jì)劃外懷孕月份小的要人流,月份大的要引產(chǎn)。抓“四術(shù)”關(guān)鍵是及時(shí)發(fā)現(xiàn)計(jì)劃外懷孕,常用的手段是環(huán)孕檢(即對(duì)計(jì)生對(duì)象進(jìn)行是否上環(huán)、懷孕的檢查)。計(jì)劃生育實(shí)行的也是“一票否決制”。縣里每個(gè)季度都會(huì)下達(dá)“四術(shù)”任務(wù)到鄉(xiāng)鎮(zhèn),并隔幾日就要全縣排名,對(duì)末一名的誡免談話,主要領(lǐng)導(dǎo)要在縣里大會(huì)上作表態(tài)性自我批評(píng)發(fā)言,全年工作績(jī)效考核一票否決。鎮(zhèn)里則下任務(wù)到村到人,并與經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤,完成任務(wù)的給予一定獎(jiǎng)勵(lì),沒完成的給予一定處罰。

主要的工作方法:一是上門服務(wù)。按政策要求,環(huán)孕檢的對(duì)象必須每個(gè)季度到鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)所進(jìn)行環(huán)孕檢并登記。為了方便計(jì)生對(duì)象同時(shí)也為了提高環(huán)孕檢率,鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)季度都會(huì)組織一次集中環(huán)孕檢,由村計(jì)生專干或村民小組計(jì)生服務(wù)員將通知單發(fā)到每個(gè)對(duì)象手上,約定時(shí)間地點(diǎn)(一般到村部)派計(jì)生服務(wù)所人員“靠前服務(wù)”;二是入戶勸說。對(duì)不合作的對(duì)象,村干部或駐村鎮(zhèn)干部會(huì)隔三岔五地頻繁上門勸說,曉之以理,動(dòng)之以情,用情感去打動(dòng)對(duì)象。有些計(jì)生對(duì)象多少和鄉(xiāng)村干部打過交道,或相互認(rèn)識(shí)有些私人交情,礙于面子一般會(huì)配合工作去接受檢查;三是采用強(qiáng)硬措施。對(duì)于逃避計(jì)劃生育管理的對(duì)象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織人員(計(jì)生辦人員或駐村駐片人員)在入戶勸說無效的情況下,會(huì)強(qiáng)制執(zhí)行或者暫時(shí)扣留其財(cái)產(chǎn)迫使他配合工作;四是“搭車”處理。當(dāng)計(jì)生對(duì)象要找鎮(zhèn)政府辦事,比如開具外出務(wù)工證明、或住房報(bào)建等要通過村委會(huì)批準(zhǔn)時(shí),村委會(huì)會(huì)要求其先履行“四術(shù)”。盡管后三種做法務(wù)必合法合理,但在計(jì)劃生育一票否決的考核機(jī)制下,農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)制、生育觀念還沒有根本轉(zhuǎn)變的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都會(huì)以通過考核為第一要?jiǎng)?wù),采取上述的強(qiáng)制措施或搭車收費(fèi)等辦法去強(qiáng)制計(jì)生對(duì)象執(zhí)行“四術(shù)”,一般能達(dá)到履行“四術(shù)”的目的,完成考核任務(wù)。

2005年以后維護(hù)穩(wěn)定成為頭等大事,過于激烈的計(jì)生工作手段容易引起計(jì)生對(duì)象及其家庭的不滿,鎮(zhèn)政府為了避免因此而引發(fā)新的不穩(wěn)定因素,越來越少采用強(qiáng)硬手段。但過分依靠勸說和上門熱情服務(wù),對(duì)計(jì)生對(duì)象的觸動(dòng)較小。村民也越來越不配合環(huán)孕檢工作,有些還會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的上門“宣傳”不理不睬甚至惡語相向。結(jié)果是遺留“四術(shù)”對(duì)象逐年增加,并進(jìn)而影響更多的新對(duì)象,致使計(jì)劃生育工作非常被動(dòng)。如2003年時(shí)J鎮(zhèn)的環(huán)孕檢率達(dá)81%,但到2009年同期,僅為24%,環(huán)孕檢率一低,“四術(shù)”沒辦法落實(shí),“村民基本想生就生”,計(jì)劃外生育的也多起來了?！八男g(shù)”抓不好,而各種檢查依舊,作為同樣是“一票否決”的計(jì)劃生育工作,檢查結(jié)果的好壞直接影響到主要干部的晉升。這種正式制度的激勵(lì)力度越大,其工作無法完成的后果越嚴(yán)重,因而產(chǎn)生“目標(biāo)替代”①目標(biāo)替代是德國(guó)學(xué)者邁克爾斯(Michels)1968年提出的一個(gè)組織學(xué)概念,指許多組織在實(shí)際運(yùn)行過程中,常常由于種種原因背離其原定的正式目標(biāo)而追求與原目標(biāo)不同甚至相悖的目標(biāo)。詳見RobertMichels.PoliticalParty.NewYork:FreePress,1968.的現(xiàn)象越突出,掩蓋問題的激勵(lì)越強(qiáng)?？h級(jí)政府同樣也面臨著更上一級(jí)政府的考核壓力,它們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生考核達(dá)標(biāo)利益鏈上的一環(huán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核結(jié)果的好壞也影響到它們的考核結(jié)果,因?yàn)樵诿媾R更上一級(jí)的檢查時(shí),J鎮(zhèn)就代表了縣的工作水平。因而檢查者和被檢查者容易形成“共謀”②周雪光《:基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》,載《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期,第2頁。,在上級(jí)檢查時(shí),會(huì)合作共同應(yīng)付?？h計(jì)生委來檢查,鎮(zhèn)計(jì)生辦來應(yīng)付;市計(jì)生委來檢查,縣計(jì)生委和鎮(zhèn)黨委政府幫鎮(zhèn)計(jì)生辦應(yīng)付;省計(jì)生委來檢查,市、縣、鎮(zhèn)一起來應(yīng)付③董 強(qiáng)、李小云《:農(nóng)村公共政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督軟化——以G省X鎮(zhèn)計(jì)劃生育政策的落實(shí)為例》,載《中國(guó)行政管理》2009年第12期,第80頁。。具體在J鎮(zhèn),鎮(zhèn)政府會(huì)在“數(shù)據(jù)和迎檢”上下功夫,主要是修改數(shù)據(jù)和“應(yīng)付檢查”,而縣級(jí)部門只要在更上一級(jí)政府檢查時(shí)不出“差錯(cuò),也會(huì)心照不宣地進(jìn)行默認(rèn)。這種從上到下的“造假應(yīng)付”,既不利于實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo),也會(huì)損害政府的公信力,而且一旦事發(fā),會(huì)對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的年度考核帶來不利后果。但由于擔(dān)心強(qiáng)硬地推行計(jì)劃生育執(zhí)行手段會(huì)引發(fā)“不穩(wěn)定”,在維穩(wěn)的壓力下,鎮(zhèn)政府會(huì)“兩害相權(quán)取其輕”,以應(yīng)付計(jì)生檢查來掩蓋無法完成的“計(jì)生任務(wù)”。因?yàn)橛?jì)生工作的好壞并不容易從表面上看得出來,也不像維穩(wěn)不利那樣,會(huì)引發(fā)群體性事件,或是上訪,產(chǎn)生顯性的社會(huì)影響。而且計(jì)生工作也容易在上級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民之間形成心照不宣的“共識(shí)”。對(duì)于村民來說,超生而獲得政府默認(rèn),自然皆大歡喜,而政府的“寬容”也就避免了由于過激的計(jì)生手段產(chǎn)生“不穩(wěn)定”因素,同時(shí),征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)還能增加地方財(cái)政的預(yù)算外收入。出于同樣的原因,縣級(jí)政府只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“迎檢”時(shí)不出差錯(cuò),一般對(duì)此都會(huì)“睜只眼閉只眼”。

六、結(jié) 論

農(nóng)業(yè)稅取消后,欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管基本上成為了一個(gè)維持自我生存的組織,但它在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保證國(guó)家在農(nóng)村的公共治理方面仍然發(fā)揮了重要的作用①曾 明:《農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程研究——江西省C鄉(xiāng)的調(diào)研》,載《公共行政評(píng)論》2008年第5期,第79頁。。對(duì)于基礎(chǔ)條件較差、財(cái)政收入很低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說,當(dāng)前的財(cái)政支出大量依賴上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付,縣級(jí)政府對(duì)貧困的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)要求不高,這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本變成縣級(jí)政府的一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行的“壓力型”體制強(qiáng)化了這一變化。在這種體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能以執(zhí)行上級(jí)指定任務(wù)為主,各類考核目標(biāo),特別是那些“一票否決”的中心工作就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作職責(zé)。面對(duì)這些目標(biāo)多元甚至相互沖突的考核任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)從最大化自己利益的角度出發(fā),選擇性地執(zhí)行。那些懲罰更嚴(yán)厲、容易被考核的任務(wù)會(huì)被置于優(yōu)先地位。由于國(guó)際與國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化,以及構(gòu)建和諧社會(huì)的需要,當(dāng)前維護(hù)穩(wěn)定成為中國(guó)政府面臨的一項(xiàng)重要工作。我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府,直接站在各類矛盾的第一線,維護(hù)穩(wěn)定更是成為它最中心的工作。然而由于農(nóng)村社會(huì)矛盾的多元與復(fù)雜,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有完全消解矛盾的能力與職權(quán),對(duì)各類影響社會(huì)穩(wěn)定的因素大多只能采取“和稀泥”的方式進(jìn)行調(diào)解,或是進(jìn)行“人盯人”式的防阻策略,為避免社會(huì)穩(wěn)定失控給自己帶來的不利影響,他們還會(huì)通過無原則的妥協(xié)或是安撫來實(shí)現(xiàn)一時(shí)的穩(wěn)定,以確保在自己任期內(nèi)不“出事”,這種做法在維持社會(huì)表面穩(wěn)定的同時(shí),也帶來了一些新的問題,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式會(huì)變得謹(jǐn)慎有余,創(chuàng)新不足,甚至?xí)?duì)其它中心工作,如計(jì)劃生育產(chǎn)生不利影響。本研究只是對(duì)J鎮(zhèn)的一個(gè)個(gè)案研究,當(dāng)前的農(nóng)村基層政府承擔(dān)著非常繁雜的工作任務(wù),各地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r千差萬別,是否在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是如此,還值得進(jìn)一步研究。

曾 明,南昌大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,政治學(xué)博士;江西南昌330031。

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(09CZZ030);國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(10DZZ035)

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