賈先文

(湖南文理學院 經管學院，湖南 常德 415000)

農村公共服務社區(qū)化的可行性分析

賈先文

(湖南文理學院 經管學院，湖南 常德 415000)

“三農”問題是困擾我國政治、經濟、社會發(fā)展的重大問題，而農村公共服務是“三農”的短板，嚴重影響了“三農”問題的解決。黨和政府采取了積極措施以增加農村公共服務供給，取得了一定的成效，但沒有達到預期的效果。農村公共服務社區(qū)化是增加農村公共服務供給、提高公共服務資源的配置效率、破解公共服務供給困境的重要機制。我國農村初步具備了公共服務社區(qū)化的條件，使公共服務社區(qū)化成為可能：農村社區(qū)建設的提出與實踐為公共服務社區(qū)化打下了基礎；農村管理體制改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農村建設戰(zhàn)略的實施為農村公共服務社區(qū)化提供了條件和機遇；農村居民對公共服務零距離需求的企盼以及農村面臨的社會與經濟、就業(yè)、公共服務供給困境等外部壓力為農村公共服務社區(qū)化提供了強大推動力。

農村公共服務；公共服務社區(qū)化；可行性

“三農”問題是困擾我國經濟社會協(xié)調發(fā)展的重大問題。其中，農村公共服務是制約農村發(fā)展、農業(yè)增產、農民增收的重要因素。長期以來，我國農村公共服務短缺、結構失衡、供給效率低下，不能滿足“三農”的需要。城鄉(xiāng)基本公共服務嚴重不均。黨和政府非常重視農村公共服務問題，加大了投入，進行了一系列改革，取得了一定成效，但仍然存在著很多問題。要改變這種狀況，除應加大政府投入外，必須改進農村公共服務的供給體制與方式，實行農村公共服務社區(qū)化。農村公共服務社區(qū)化有利于農村居民參與，改善公共服務供給結構，提高公共服務的配置效率，緩解公共服務的不足。所謂農村公共服務社區(qū)化是指“在政府的支持下，以居民需求為中心，以農村居民廣泛參與為核心，以社區(qū)為載體，以社區(qū)組織為依托，以最大限度滿足社區(qū)居民的需求為目標，并利用社區(qū)機制，通過社區(qū)整合、配置公共資源，對公共服務進行決策、生產、提供、監(jiān)督、評估，或者參與公共服務的決策、生產、提供、監(jiān)督、評估的活動與過程，使公共服務的決策者、生產者、消費者、監(jiān)督者等連結成一個網絡，以提高公共服務的配置效率”[1]。

隨著社會轉型、新農村建設和農村社區(qū)建設的提出與實踐，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實施，農村管理體制的變化和農村社會問題的社區(qū)化，農村居民對公共服務供給的企盼，我國農村初步具備了公共服務社區(qū)化的條件，應將公共服務社區(qū)化提上日程，以滿足農村居民多樣化的需求。

一 農村社區(qū)建設的提出與實踐為農村公共服務社區(qū)化奠定了基礎

就全球而言，人類社會發(fā)展與社區(qū)發(fā)展的關系，經歷了依靠社區(qū)、弱化社區(qū)、重建社區(qū)的過程。在農耕文明時期人們依靠社區(qū)發(fā)展謀求社會發(fā)展與共同福利，在工業(yè)化時期人們弱化傳統(tǒng)社區(qū)而依靠國家與市場制度促進社會進步，在后工業(yè)時代人們重新依靠社區(qū)來促進社會發(fā)展。就我國而言，雖然還沒有進入后工業(yè)時代，但社會發(fā)展與工業(yè)化發(fā)展階段“錯位”，出現(xiàn)了西方后工業(yè)時代的一些社會問題，甚至某些社會問題的嚴重程度超過了西方后工業(yè)時代：農村的“空巢”現(xiàn)象、 農村留守兒童問題等。這些棘手的事務政府也無能為力，只能交由社區(qū)解決，因而出現(xiàn)了社會問題社區(qū)化。由此，在經濟社會轉軌的條件下，為了促進農村的全面發(fā)展，提高農村公共服務的質量，黨和政府提出了農村社區(qū)建設的目標。早在黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中就提出要加強“農村社區(qū)保障”、“農村社區(qū)服務”等問題；在黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》中進一步提出了積極推進農村社區(qū)建設的問題；2007年10月黨的“十七大”報告中又對城鄉(xiāng)社區(qū)建設提出了許多新要求。這就為全面深入地推進農村社區(qū)建設進一步指明了方向。民政部為了落實中央關于農村社區(qū)建設的指示采取了一系列措施，進行了大膽的試點，取得了較好的效果。社區(qū)建設對農村社會發(fā)展具有重要意義，是“繼農村改革中出現(xiàn)的包產到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治三項偉大創(chuàng)造后的又一新的偉大創(chuàng)造”[2]。

農村社區(qū)建設為公共服務社區(qū)化提供了平臺。農村社會救濟、社會保障、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)公共設施、公共衛(wèi)生與保健、社區(qū)文化、社區(qū)治安以及社區(qū)社會民主等公共事務與公益事業(yè)的提供需要以社區(qū)為平臺，通過社區(qū)，經由政府、社區(qū)、社會、駐社區(qū)單位、社區(qū)居民等多種主體合作完成。而且，在當前“工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村”以及國家加大對農村公共服務的支持下，農村缺乏承接相應公共服務的組織，社區(qū)順理成章地成為了擔當這一任務的重要角色，成為承接國家公共服務的重要平臺。由此，農村社區(qū)建設的提出與試點為公共服務的社區(qū)化打下了基礎。

二 農村管理體制改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略為農村公共服務社區(qū)化提供了條件和機遇

(一)社會轉型、農村管理體制改革為農村公共服務社區(qū)化提供了條件

長期以來，基層政府對農村進行嚴格控制，村支兩委行政化傾向很強。隨著集體經濟體制解體，村民委員會為村民服務的功能進一步弱化，農村微觀組織和管理體制難以適應建設社會主義新農村的需要。農村基層組織資源整合能力不強、社會服務功能弱化使黨和政府的各種支農惠農政策難以落到實處、農村居民公共服務的多元化需求無法得到滿足、“原子化”的農民在與市場或社區(qū)外的企業(yè)直接博弈時處于劣勢，所以很多地區(qū)出現(xiàn)了企業(yè)侵害農民利益的事件。在“小政府、大社會”的治道改革背景下，我國政府也進行了“縮身”，通過“權力下放”、“層層授權”，把大量的管理職能從政府下放到農村社區(qū)，使農村社區(qū)公共服務由政府傳統(tǒng)單一型轉為多主體聯(lián)合綜合服務型。行政改革和機構改革的推進，政府職能的轉變，使得政府將原屬于社會的權力歸還給社會[3]，重新回落到社區(qū)。政府改變了包攬一切社會事務的舊有治理模式，讓居民自我管理、群體扶助互愛來解決那些政府管不了、也管不好的公共事務成為必然選擇。政府不再是社會整合的唯一主體和農村社區(qū)公共服務的唯一提供者和管理者，公共服務供給成為社區(qū)的重要職責，社區(qū)化的公共服務應運而生。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農村建設戰(zhàn)略為公共服務社區(qū)化提供了機遇

在科學發(fā)展觀的指導下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、實現(xiàn)公共服務均等化以及新農村建設戰(zhàn)略的實施給農村公共服務社區(qū)化帶來了機遇?？茖W發(fā)展觀的核心就是堅持“以人為本”，基本要求是全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。就農村而言，就是要滿足農村居民的基本生存權與發(fā)展權，提供農村居民急需的公共服務。黨和政府所提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)公共服務的均等化就是為了滿足農民的這一需求，就是為了落實貫徹科學發(fā)展觀。而實現(xiàn)公共服務的均等化無論城市還是農村，都應以社區(qū)為基礎，增加供給、改善結構，更好地滿足社區(qū)居民的基本需求。由此，社區(qū)地位凸顯。同時，黨在十六屆五中全會上提出了新農村建設的目標，并提出了推進社會主義新農村建設的總體要求：“生產發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，涉及到政治、經濟、文化和社會建設等方面，其重要思想就是要加強農村公共服務體系建設，增加社區(qū)公共服務供給，讓農村居民自己當家作主，過上美好的生活。因此，新農村建設中大量的人、財、物等資源的支持，為農村公共服務社區(qū)化提供了難得的機遇。

三 農民的迫切需求和農村面臨的外部壓力為農村公共服務社區(qū)化提供了動力

(一)農村居民對零距離需求的企盼是公共服務社區(qū)化的強大推動力

公共服務社區(qū)化是以社區(qū)為載體、以居民的需求為目標，提供零距離的公共服務的模式，它克服了公共服務政府供給的缺點和市場供給的不足，能最大限度地滿足人民的需求。我國城市社區(qū)管理實踐較早，城市公共服務社區(qū)化模式取得了一定的成效，城市居民的基本公共服務需求有了保障。而我國農村人口眾多、一時還難以城市化，與此同時農村居民對公共服務的強烈需求需要實行公共服務的社區(qū)化。我國農村人口在今后很長一段時間內絕對數較大仍將是一個基本的現(xiàn)實。我國著名經濟學家、世界銀行副行長林毅夫認為，到2020年我國全面建設小康社會目標基本實現(xiàn)時，按照60%城市化水平測算，農村仍將有6億左右的居民。我國即使到2050年，基本達到中上等收入國家水平，農業(yè)人口降低到15%，仍然會有將近有1.8億的務農人口[4]。筆者比照日韓兩國的經驗，推算出我國目前的農村剩余勞動力為32 131.2萬。50歲以上的勞動力除外，按照經驗數據，如果我國50歲以下的勞動力完全轉移，至少需要20余年，那時我國仍然有6億多居民生活在農村[5]。而隨著經濟發(fā)展、居民收入水平的提高、民主意識的增強，生活在農村的居民急需零距離的公共服務，希望家住農村過上城里人的生活，享受均等的公共服務。這種對公共服務強烈的、多樣化的、零距離的需求，推動著農村公共服務社區(qū)化的實現(xiàn)。

(二)農村所面臨的各種外部壓力是公共服務社區(qū)化的強大拉動力

首先，農村社會問題下沉社區(qū)需要社區(qū)解決。改革開放以來，我國社會結構從“政府一元化結構”向“政府、市場、社會(社區(qū)是社會的細胞)三元化結構”轉變，在這一轉變過程中，各種社會組織承擔的社會職能進行分化與分工，社會問題向社區(qū)集中，而政府對農村的控制力減弱，農村出現(xiàn)了權利真空；政府的服務鞭長莫及，將不該管、管不了、管不好的職能轉移給社會、社區(qū)成為一種趨勢。這種外部環(huán)境使得農村社區(qū)在農村基層社會生活中的地位和作用日益凸顯，需要農村社區(qū)發(fā)揮更大的作用。在很大程度上，社會問題下沉社區(qū)需要與之相匹配的公共服務的社區(qū)化。農村老齡化問題出現(xiàn)后的農村面臨養(yǎng)老服務、醫(yī)療保障、老人照顧等一系列公共服務壓力，政府無以應對，需要社區(qū)解決；留守兒童缺乏親情，性格孤僻，心理障礙嚴重，部分留守兒童已成為青少年違法犯罪的高危人群，他們所需要的歸屬感、“關愛”政府無能為力；社區(qū)治安、公共服務的多樣化需求等政府無暇顧及。社會轉型條件下的一系列下沉到社區(qū)的問題還得依靠社區(qū)自己解決，依靠社區(qū)居民根據社區(qū)實際情況，在政府幫助下加以解決或參與解決。

其次，農村經濟發(fā)展困境需要加強農村公共服務供給和實現(xiàn)公共服務社區(qū)化。為了促進經濟發(fā)展，黨和政府提出了要有效啟動消費，拉動經濟發(fā)展，并認為拉動消費的市場重點在農村。但農村消費市場啟而不動，其原因在于農村社會保障、公共設施等公共服務不健全，農民不敢消費或農村不具備消費的條件。由于農民缺乏醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障，他們?yōu)榱藨獙@些不確定性，防止意外，不得不節(jié)約開支，增加儲蓄。若能消除農民消費的后顧之憂，則可以有效促進農民致富和改善農村消費結構，活躍農村消費市場，促進農村經濟發(fā)展。有專家認為我國消費率過低的重要原因之一在于基本公共服務供給缺乏，導致城鄉(xiāng)居民的消費預期不穩(wěn)，邊際消費傾向下降[6]。據專家測算，2005年我國城鄉(xiāng)居民用于教育和醫(yī)療的額外支出對其他商品和服務消費產生的擠出效應達到5 810.7億元。如果政府在教育、醫(yī)療等公共服務領域的投入到位，消費率可以從51.9%提高到55.2%[7]。另外，我國農村基礎設施不完善也遏制了農村居民的消費。如農村社區(qū)電力負荷不足使大功率的家電無法進入農村，農村社區(qū)網絡不通使得電腦無法進入農村家庭等。

再次，農民就業(yè)不穩(wěn)定需要實行公共服務社區(qū)化。目前，農民就業(yè)不穩(wěn)定帶來了一系列社會問題，而通過社區(qū)化可解決部分就業(yè)問題，減少農民工的失業(yè)。社區(qū)化服務不僅可以提供部分就業(yè)崗位，而且還可以通過社區(qū)提供就業(yè)信息，促進農民工的就業(yè)。在農村剩余勞動力轉移中，農村社區(qū)及社區(qū)社會資本始終發(fā)揮著重要作用。據估計，省級的農村勞動力轉移大部分是宗族、家族血緣或地緣關系作用的結果。2009年7月23日《南方周末》發(fā)表了尹伊文《如何創(chuàng)造就業(yè)，才能超越美國模式》一文，講述了美國社區(qū)在抵御金融危機中的作用，著重強調社區(qū)的人際親情、社區(qū)關懷、歸屬感價值的巨大作用，以前被高度國際化的華爾街嗤笑為“低利潤和低效率”的社區(qū)銀行，在后美國時代的就業(yè)和發(fā)展方面起到了巨大的作用，為其就業(yè)提供了新思路。

最后，農村公共服務供求矛盾的解決需要實行社區(qū)化。長期以來，我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的二元經濟結構。國家財政對農村的投入嚴重不足，導致了農村無法形成公共服務的有效供給機制，農村公共服務長期供不應求，農村大型農業(yè)固定資產、水利灌溉等基礎設施、市場信息等公共服務供給不足；義務教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療等農村急需的可持續(xù)發(fā)展的公共服務供給嚴重短缺?，F(xiàn)階段我國政府雖然加大了對農村公共服務的供給，但農村公共服務仍不能滿足居民的需求，存在著供求結構矛盾。公共服務總量不夠、結構不合理、質量低下、城鄉(xiāng)差距還在拉大。這需要以社區(qū)為平臺，利用農村社區(qū)社會資本，鼓勵社區(qū)農民參與公共服務的生產、決策與監(jiān)督，通過社區(qū)居民自我分工與協(xié)作，以增加公共服務供給數量、改善其供給結構，擺脫目前農村公共服務的困境。

[1]賈先文，黃正泉.兩極失范與農村公共服務的社區(qū)化[J].現(xiàn)代經濟探討.2010(2)：61-65.

[2]徐勇.論城市社區(qū)建設中的社區(qū)居民自治[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2001(5)：5-13.

[3]劉愛芳.破解政府機構改革怪圈的路徑選擇——以治理理論為視角[J].武陵學刊，2010(3)：53-57.

[4]林毅夫.落實社會主義新農村建設的五點建議[J].金融經濟.2006(4)：15-16.

[5]賈先文，黃正泉.制度倒逼下的產業(yè)結構升級與農村剩余勞動力的轉移困境[J].現(xiàn)代經濟探討.2008(8)：62-66.

[6]遲福林.基本公共服務體制變遷與制度創(chuàng)新[J].財貿經濟.2009(2)：22-29.

[7]劉強.誰擠占了消費需求：教育醫(yī)療住房三大支出負擔過重[J].中國國情國力,2006(10):16-18.

FeasibilityAnalysisontheRuralPublicServiceCommunitization

JIAXian-wen

(College of Economics and Management, Hunan University of Arts and Science, Changde 415000，China )

Issues concerning agriculture, countryside and farmers harass the political, economic and social development of China. And the rural public service is the short board of issues concerning agriculture, countryside and farmers and prevents greatly the solutions for the issues. The Chinese government took actively some measures to increase the supply of rural public service and made some achievements, but failed the desired effect. The rural public service communitization is an important mechanism to increase supply of the rural public service, improve public service resource allocation and solve the rural public service supply problem. In Chinese rural area, there are now conditions for rural public service communitization: Firstly, the policy of rural community construction and its practice lay a foundation for public service communalization; secondly, the rural management system reform and the practices of the balance development strategy of urban and rural areas and new countryside construction provide conditions and opportunities for the rural public service communitization; thirdly, the rural residents’ desire for the public service supply near at hand and the strong external pressure imposing on the rural areas by the problems of society, economy, employment and public service supply provide strong force for the rural public service communitization.

rural public service; public service communalization; feasibility

2010-10-16

湖南省社會科學基金項目“農村社區(qū)建設與農村宗族研究”(09YBB301)；湖南文理學院博士科研啟動項目“農村公共服務的社區(qū)化問題研究”(BSQD1018)。

賈先文(1972-)，男，湖南常德人，湖南文理學院經管學院副教授，博士，研究方向為農業(yè)經濟學和區(qū)域經濟學。

D422;C916

A

1674-9014(2011)01-0024-04

張群喜)