劉志鵬

自第一個村民委員會產(chǎn)生30年來,我國村民自治迅速推進(jìn),關(guān)于村民自治的各種立法數(shù)量也越來越多,其中僅省級地方立法即有100余部,我國已經(jīng)基本確立了村民自治的法律體系。隨著2010年10月全國人大常委會對《村民委員會組織法》(以下簡稱村組法)的修訂,全國各地將會掀起一輪村民自治地方立法的新高潮。我國村民自治的有關(guān)立法是否如亞里士多德所說的“制訂得良好”呢?換言之,我國村民自治地方立法的質(zhì)量狀況究竟如何?這些問題值得學(xué)術(shù)界認(rèn)真探討、反思和總結(jié)。從合法性、適應(yīng)性、操作性和特色性等方面對我國村民自治的地方立法質(zhì)量問題進(jìn)行研究。

一、村民自治地方立法的合法性

一部質(zhì)量上乘的法律,首先必須是一部合法的法律。一般說來,一項(xiàng)法律文件只有在立法依據(jù)、立法主體、立法內(nèi)容、立法程序幾個方面都合法,才能說明該法是合法的,也才能稱得上是有質(zhì)量的。判斷和評價(jià)我國村民自治地方立法的合法性狀況,同樣應(yīng)遵循這四個標(biāo)準(zhǔn)。大體說來,村民自治地方立法具有較強(qiáng)的合法性,但也存在一些值得重視的問題。

(一)村民自治地方立法依據(jù)的合法性

立法是否具有合法依據(jù),是決定一項(xiàng)立法活動及其所立之法是否具有存在的法律資格以及是否具有法律效力的問題。一項(xiàng)立法如果缺乏法律依據(jù)或者完全背離其法律依據(jù),則不僅不能成為“良法”,甚至連合法性基礎(chǔ)也不復(fù)存在,其立法質(zhì)量更是無從談起。

我國1998年村組法第14條規(guī)定村委會“具體選舉辦法由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定”和第29條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)本法,結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況,制定實(shí)施辦法”。2010年該法的修改仍保留了這些規(guī)定?？梢?我國村組法對省級人大常委會制定村委會選舉辦法和村組法實(shí)施辦法做出了明確授權(quán),各省人大常委會制定的實(shí)施辦法和選舉辦法主要就是依據(jù)村組法的這一授權(quán)而制定的。

總體來看,我國村民自治有關(guān)立法符合我國憲法和立法法、村組法等法律所規(guī)定的基本原則,沒有違背這些法律的總的原則和精神,有著合法的法律依據(jù)。但是,有一個值得探討的問題是,有些村民自治地方立法依據(jù)的是黨和國家的政策,政策能否作為立法依據(jù)?如1999年寧夏自治區(qū)人民政府制定的省級政府規(guī)章《寧夏回族自治州村務(wù)公開和民主管理暫行規(guī)定》第一條規(guī)定:“為了認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十五大和十五屆三中全會關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)的精神,……根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》、《中華人民共和國村民委員會組織法》和中央有關(guān)規(guī)定,制定本規(guī)定?！边@一條文明確說明該規(guī)章是根據(jù)黨章、村組法和“中央有關(guān)規(guī)定”而制定。北京市政府1999年發(fā)布的《北京市村務(wù)公開民主管理工作暫行規(guī)定》第一條也有類似規(guī)定。由此可見,現(xiàn)實(shí)中黨和國家的政策是我國村民自治地方立法的重要依據(jù)。政策是我國村民自治重要的非正式法律淵源之一,村民自治實(shí)踐活動需要政策的指引,這是無可厚非的。中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定了她是代表最廣大人民的根本利益的,黨的章程與政策都是為了人民,我國立法法第三條規(guī)定了立法行為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此,地方立法可以以中國共產(chǎn)黨的章程和政策為依據(jù),這并不喪失其立法依據(jù)的合法性。

(二)村民自治地方立法主體的合法性

立法主體是否合法,也是判斷一項(xiàng)立法是否具有合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。我國現(xiàn)行立法體制是“一元兩級多層次”,享有立法權(quán)的主體眾多。雖然村組法僅僅授權(quán)省級人大常委會可以根據(jù)實(shí)際情況制定村委會選舉辦法和村組法實(shí)施辦法,但除此之外,依據(jù)憲法和立法法等法律的規(guī)定,還有大量其他組織擁有立法權(quán),可以制定村民自治的相關(guān)法律規(guī)范。這些立法主體在自身立法權(quán)限范圍內(nèi)制定的有關(guān)村民自治的法律文件,只要不與上位法相抵觸,就都可能是合法有效的。

從我國目前村民自治的立法實(shí)踐來看,村民自治各種立法主體大體上都享有一定的立法權(quán),其所制定的村民自治相關(guān)立法也基本上都在自身權(quán)限范圍內(nèi)。但是,立法主體在現(xiàn)實(shí)中依然存在一些不容忽視的問題,主要表現(xiàn)在一些臨時(shí)性機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是否享有立法權(quán)以及黨的組織是否有權(quán)與政府部門聯(lián)合立法等問題,以“村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組”為例,“山西省村務(wù)公開協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”就曾制定《山西省村民會議、村民代表會議議事規(guī)則》(試行)、“河南省農(nóng)村村務(wù)公開民主管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”制定了《河南省村務(wù)公開民主管理工作暫行辦法》等。特別是不少省份以省委辦公廳和省政府辦公廳“兩辦”聯(lián)合行文的方式下發(fā)“紅頭文件”,制定了大量非屬法律的地方規(guī)范性文件,而這些規(guī)范性文件又在事實(shí)上代行著地方規(guī)章的職能,如青海省省委辦公廳和省政府辦公廳制定的《青海省村務(wù)公開、民主管理工作實(shí)施辦法》、遼寧省省委辦公廳和省政府辦公廳制定的《遼寧省農(nóng)村實(shí)行民主管理和村務(wù)公開辦法》等。從法理上講,這些臨時(shí)性機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并不具備立法權(quán),我國現(xiàn)有村民自治地方立法主體是否合適、是否有權(quán)就村民自治相關(guān)問題制定相應(yīng)規(guī)范性文件,是實(shí)踐中值得注意的問題。

(三)村民自治地方立法內(nèi)容的合法性

立法內(nèi)容是一部立法的核心要素,立法內(nèi)容的合法性直接決定著立法質(zhì)量。判斷一項(xiàng)立法特別是地方立法內(nèi)容是否合法,一個重要的標(biāo)準(zhǔn)是看其多設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)是否符合“不抵觸”原則,即是否和憲法以及法律等上位法等所規(guī)定的內(nèi)容或者原則與精神等相抵觸。因此,不得與憲法和上位法發(fā)生抵觸和沖突,是對村民自治地方立法特別是村民自治地方立法的一個基本要求。

村民自治地方立法中,經(jīng)常面臨著內(nèi)容合法性不足的尷尬,特別是一些地方制定的村民自治地方法規(guī)或規(guī)章存在著超越上位法或者與上位法精神不相符合的問題。如河北省在其選舉辦法中為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)設(shè)了罷免理由審查權(quán)和罷免監(jiān)督權(quán)。這一規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是好的,有利于村民罷免行為的順利進(jìn)行,但卻存在著合法性不足之嫌。因?yàn)橐罁?jù)村組法的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以監(jiān)督罷免行為、確保村民罷免合法順利進(jìn)行,但卻無權(quán)審查村民的罷免理由,河北省的設(shè)權(quán)行為無上位法依據(jù),缺乏合法性。類似的現(xiàn)象在其他地方立法中也普遍存在。

(四)村民自治地方立法程序的合法性

立法主體所進(jìn)行的立法活動是否完整、嚴(yán)格地按照立法程序開展,是判斷立法合法性的又一個重要標(biāo)準(zhǔn)。立法程序的合法性不僅僅在于立法程序形式上的合乎法律規(guī)定性,更重要的在于立法程序的正當(dāng)性。

我國憲法和立法法規(guī)定了各種立法活動所應(yīng)該遵循的基本程序和規(guī)則,基本上保證了村民自治地方立法程序的合法性。如一些地方立法機(jī)關(guān)在村民自治地方立法中,通過互聯(lián)網(wǎng)和報(bào)紙等新聞媒體向社會各界廣泛征求意見,如吉林省2003年制定該省村組法實(shí)施辦法時(shí)將草案全文刊登于2003年12月10日出版的《吉林日報(bào)》上,收到了不少頗具見地的修改意見,草案中原定的41個條文最后被精簡壓縮為35個條文;山東省在制定《村務(wù)公開條例》時(shí),專門召開了有18人陳述、其中7名農(nóng)民參加的立法聽證會,充分聽取社會各方面對該法草案的意見;湖北省在制定《村務(wù)公開實(shí)施辦法》過程中,還全程邀請了華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心的三農(nóng)研究專家參與立法。這些都在一定程度上增強(qiáng)了村民自治地方立法的程序合法性。

但是,不少地方在村民自治地方立法過程中還是存在公開性不夠、民主性不足的問題。如在全國人大常委會于1998年11月4日通過村組法后的當(dāng)月27日,在既未經(jīng)過充足立法調(diào)研,也沒有公開大量征求包括法律專家和廣大村民群眾等社會各界人士的意見和建議的情況下,廣東省就匆匆忙忙依據(jù)該法制定出選舉辦法和實(shí)施辦法。立法程序的倉促極大影響到這兩部法規(guī)的科學(xué)性與合法性,使得該兩部法規(guī)在實(shí)踐中無法滿足廣東村民自治實(shí)踐的需要。這注定了該兩部法規(guī)的短命,廣東省不得不于2001年和2002年分別對其進(jìn)行了修改。廣東的教訓(xùn)深刻說明了立法程序的合法性對于確保村民自治地方立法質(zhì)量的重要意義。這種立法程序上的缺陷勢必將影響到村民自治地方立法的合法性及立法質(zhì)量,應(yīng)當(dāng)引起立法者重視。

二、村民自治地方立法的適應(yīng)性

法律的適應(yīng)性是指法律的內(nèi)容必須通過自身的應(yīng)變方式準(zhǔn)確地反映一定的社會關(guān)系,而不能和社會現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。法律的適應(yīng)性揭示了法律與社會現(xiàn)實(shí)之間的一致性和統(tǒng)一性。它一方面要求法律要有一定的穩(wěn)定性,不能夠朝令夕改,否則就會“法繁擾民”,損害法律的權(quán)威性;另一方面又要求法律具有一定的變動性,不能夠因循守舊,否則就會嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí),成為馬克思所說的“一疊不值錢的廢紙”①《馬克思恩格斯全集》第6卷,人民出版社1961年,第292頁。。因此,法律的適應(yīng)性是反映立法質(zhì)量的一個重要方面。

實(shí)行村民自治30年來,我國村民自治地方立法基本保持了較好的適應(yīng)性。全國村民自治的地方立法經(jīng)歷了兩個立法高峰。1987年試行法通過后的10年內(nèi),全國有25個省級單位制定了本行政區(qū)域內(nèi)的《〈村委會組織法〉實(shí)施辦法》(以下簡稱實(shí)施辦法)、9個省級地方制訂了專門的《村民委員會選舉辦法》(以下簡稱選舉辦法)。1998年村組法正式通過后,上述實(shí)施辦法全部依據(jù)該法進(jìn)行了修訂,有的省份還修訂了不止一次,原來沒有制定實(shí)施辦法的省份也相繼制定了實(shí)施辦法。各省實(shí)施辦法制定或者修改的高潮發(fā)生在村組法制定后的三年內(nèi),其中最早的是廣東省,村組法通過后還不到兩周的1998年11月27日該省即制定了實(shí)施辦法。1998年村組法通過后,制定或者修改實(shí)施辦法的省份中,當(dāng)年的有1個省份,次年的有9個,第三年的有6個,第四年的有9個,第五年的有3個,最晚的是吉林省,2004年1月13日制定。另據(jù)統(tǒng)計(jì),在試行法期間,按《村組法(試行)》實(shí)施之日的1988年6月1日算,1年之內(nèi)通過省級實(shí)施辦法的只有福建、浙江2個省,第2年內(nèi)通過的有4個省,第3年內(nèi)通過的有8個省,第4年內(nèi)通過的有4個省,第5年內(nèi)通過的有3個省,第6年內(nèi)通過的有1個省,第7年內(nèi)通過的有2個?、谫谥据x《:各省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法比較》,載民政部基層政權(quán)司《基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)簡報(bào)》,2003年8月。?？梢?村組法制定后各省級地方的立法速度相對試行法期間有所加快,其適應(yīng)性有所增強(qiáng)。

1998年以后制定的省級實(shí)施辦法中,已經(jīng)先后有三個省份進(jìn)行了一次修改,其余則未有改動。這些實(shí)施辦法實(shí)施10年未經(jīng)修改的有8個,實(shí)施9年未經(jīng)修改的有6個,實(shí)施8年未經(jīng)修改的有9個,實(shí)施7年未經(jīng)修改的有5個。

1998年村組法制訂后,各省級地方還及時(shí)進(jìn)行了村委會選舉和村務(wù)公開等方面的立法。在選舉辦法的制訂與修改方面,除了試行法期間已經(jīng)制訂了選舉辦法的9個省份及時(shí)修改了原選舉辦法外,另有18個省級地方專門制訂了選舉辦法。其中制定最早的是山東省,1998年11月制定,最晚的是山西省,2005年5月制定。1998年后的27部選舉辦法中,已經(jīng)有8部經(jīng)過修改且全部只是修改了一次,其中最近的一次是天津市2006年的修訂。實(shí)施周期最長的已經(jīng)有11年,共有2部;其次是10年,共6部;再次是9年,也是6部。村務(wù)公開與民主管理立法方面,自1998年以來,先后制定了5部省級法規(guī)、7部省級地方規(guī)章以及若干部規(guī)范性文件。其中最早的是河北省,1999年5月份制定了《河北省村務(wù)公開條例》;最新制定的是四川省,2009年7月22日制定了《四川省村務(wù)公開條例》。村務(wù)公開的10多部地方立法中,沒有一部經(jīng)過了修改,實(shí)施周期最長的已經(jīng)有10年了。

截至2010年10月底村組法的修訂,在上述1998年后制定的31部省級實(shí)施辦法、27部省級選舉辦法和12部省級村務(wù)公開立法共計(jì)70部省級村民自治地方立法中,有11部被修訂過,占總數(shù)的15.9%;所有被修訂過的省級立法都只被修訂過一次。在未經(jīng)修訂的58部立法中,有8部是最近五年內(nèi)制定或者修改過的,尚未進(jìn)入修訂周期。

總體而言,村民自治中央和地方立法整體上有著較好的適應(yīng)性,一方面保持了相對的穩(wěn)定性,另一方面又不斷處于動態(tài)調(diào)整中,基本能夠滿足村民自治實(shí)踐發(fā)展的需要。但是,隨著時(shí)間的推移,特別是中國農(nóng)村近年來經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、免除農(nóng)業(yè)稅、新農(nóng)村建設(shè)等巨大變化,村民自治實(shí)踐也更加深入,既取得了大量成功經(jīng)驗(yàn),也積累了一定矛盾無法可依,2010年10月28日,全國人大常委會對村組法進(jìn)行了大規(guī)模修改。在上位法修改的情況下,可以預(yù)料,為了增強(qiáng)地方立法的適應(yīng)性,全國各地將迅速掀起一場村民自治地方立法修改的新高潮,當(dāng)年11月份就有廣東等地修改了本省的選舉辦法等地方法規(guī)。

三、村民自治地方立法的操作性

法律的操作性是判斷立法質(zhì)量的又一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。由于我國地域遼闊,農(nóng)村類型結(jié)構(gòu)差異明顯,各地村民自治發(fā)展很不平衡,村級組織的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制也有較大差異,這種非均衡性和差異性決定了國家法律不可能做出適用于一切地方的具體行為規(guī)范。這就要求各地在制定村民自治地方性法規(guī)時(shí)不能簡單地援引法律的原則規(guī)定,而必須根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況對之具體細(xì)化,也就是說要增強(qiáng)村民自治地方立法的操作性。隨著我國村民自治實(shí)踐的日益發(fā)展和國家法治建設(shè)進(jìn)程的迅速推進(jìn),村民自治地方立法在實(shí)踐中暴露出很多問題,很多規(guī)定不夠明確,由此引發(fā)的操作性缺陷也越發(fā)顯現(xiàn)。

村民自治地方立法缺乏操作性有多種表現(xiàn),諸如法律形式欠缺協(xié)調(diào)性、法律責(zé)任機(jī)制不健全等,其中最典型的表現(xiàn)是法律內(nèi)容不明確?？傮w而言,在法律內(nèi)容方面,村民自治地方立法由于規(guī)定不夠明確而導(dǎo)致操作性不足的主要表現(xiàn)如下:

(一)法律概念不清晰,存在模糊之處

孟德斯鳩認(rèn)為,法律規(guī)定必須明白確定,法律絕不能使用籠統(tǒng)含糊的語言,否則不利于人民對法律的適用①孟德斯鳩《:論法的精神》(下),商務(wù)印書館1961年,第297頁。。因此,立法者應(yīng)以高超的立法技術(shù),慎重選擇“法言法語”,盡量準(zhǔn)確、明白的進(jìn)行法律表述。“立法概念應(yīng)當(dāng)清楚明確,規(guī)則表達(dá)清晰,盡量減少歧義,規(guī)范間的邏輯聯(lián)系應(yīng)當(dāng)清楚”②周永坤:《法理學(xué)》,法律出版社2004年,第370頁。。但在村民自治地方立法中,法律概念不清晰不明確的問題卻較為嚴(yán)重。如對村委會選舉中備受關(guān)注的賄選問題,很多地方立法僅僅規(guī)定不得賄選否則當(dāng)選無效,但對究竟什么是賄選卻并沒有給出明確界定,從而導(dǎo)致實(shí)踐中難以操作。在廣東某市,實(shí)施村組法十余年以來,該市民政局先后受理過30多起賄選投訴,最終卻沒有一起被認(rèn)定為賄選,其原因主要就在于法律缺少對賄選標(biāo)準(zhǔn)的明確規(guī)定。其他地方的類似現(xiàn)象還有很多。

(二)制度設(shè)計(jì)不詳細(xì),存在法律漏洞

法律漏洞的存在是難免的,西方即有“法律必有漏洞”之法諺。法律漏洞的存在雖然是難免的,但其缺陷卻是有害的,立法中應(yīng)予盡量避免。在村民自治地方立法中存在不少法律漏洞,許多本該規(guī)定的事項(xiàng)沒有規(guī)定或者規(guī)定不夠詳盡,從而導(dǎo)致村民自治實(shí)踐中很多難題無法解決。如對村民自治經(jīng)費(fèi)的規(guī)定就是一個明顯的法律漏洞。村民自治經(jīng)費(fèi)包括村民委員會成員的補(bǔ)貼和維持村委會日常運(yùn)轉(zhuǎn)的工作經(jīng)費(fèi)、村委會換屆選舉和罷免活動經(jīng)費(fèi)等。村組法對此僅規(guī)定:“村民委員會成員不脫離生產(chǎn),根據(jù)情況,可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼。”但是,村委會成員的補(bǔ)貼究竟從何而來,是地方政府給予還是村民統(tǒng)籌或者以村莊集體經(jīng)濟(jì)收入支出?補(bǔ)貼多少方為“適當(dāng)”?除了村委會成員的補(bǔ)貼之外,村委會日常工作經(jīng)費(fèi)從何而來?村務(wù)治理中的各種公益性支出和公共生產(chǎn)建設(shè)性支出從何而來?這些都應(yīng)在地方立法中明確。有些省在本地制定的實(shí)施辦法中對此進(jìn)行了規(guī)定,但北京、天津、浙江、江蘇、山西、黑龍江、吉林、安徽、青海和西藏等10個省份沒有就“村官”補(bǔ)貼等經(jīng)費(fèi)問題做出任何規(guī)定,占到31部省級實(shí)施辦法的近1/3。由此可見,存在法律漏洞是村民自治地方立法中的一個較為嚴(yán)重的問題。

(三)法律條文太抽象,缺乏針對性

法律條文規(guī)定具有一定的抽象性和原則性是必要的,但如果一項(xiàng)法律的規(guī)定基本上都是原則性、抽象性的規(guī)定,或者大部分條文都是政策性規(guī)定,則勢必降低該法的操作性,導(dǎo)致法律空洞化。以2010年村組法修訂前各地關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系的規(guī)定為例,大部分地方的實(shí)施辦法都套用了原村組法第四條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@是一條規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系、確定國家行政權(quán)與村民自治權(quán)界限的重要規(guī)定,涉及到國家與社會的合理分權(quán),具有重要的權(quán)利宣示與權(quán)力制約意義。然而,各地立法中很少就鄉(xiāng)村關(guān)系做出明確具體的規(guī)定,基本上都沒有明確究竟什么才是“指導(dǎo)、支持和幫助”,也沒有明確究竟哪些事項(xiàng)才是“村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”,哪些事項(xiàng)不屬于“村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。這樣原則性的規(guī)定,很容易導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)、村委會演變?yōu)榛鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一條腿”和村委會行政化。此外,不少地方立法中對于黨組織與村委會的關(guān)系,對于罷免的條件、賄選的治理等方面的規(guī)定中也都存在過于抽象的問題,給村民自治實(shí)踐帶來不少困惑。

(四)程序性的規(guī)定不足,難以具體操作

程序?qū)τ诿裰鞯膶?shí)現(xiàn)乃至對于整個法治的實(shí)現(xiàn)都具有重要的意義,這已獲得國內(nèi)外學(xué)者的廣泛認(rèn)同。日本學(xué)者谷口安平教授在研究程序與民主之間的關(guān)系時(shí)曾指出,“民主主義的政治正是以程序的正義為基礎(chǔ)。經(jīng)過充分討論后以多數(shù)表決方式做出的決定就是由程序的正義所支持的正當(dāng)結(jié)果?！彼踔撂岢?“程序法是實(shí)體法之母”①谷口安平:《程序的正義與訴訟》,中國政法大學(xué)出版社1996年,第64頁。。村民自治不僅涉及到大量政治層面的實(shí)體性問題,也必然涉及到大量操作層面的程序性問題。村民自治直接關(guān)系到村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn),如果不設(shè)置一系列必要而且健全的程序,勢必將難以保證村民民主權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn),使村民自治成為無法具體操作的花瓶般的民主擺設(shè)。但在現(xiàn)實(shí)的有關(guān)村民自治地方立法中,程序性不足的弊端卻表現(xiàn)明顯。如創(chuàng)造出“海選模式”、選舉工作做得不錯的吉林省,在其選舉辦法中雖以四個條文規(guī)定了村委會罷免問題,但對于諸如由誰來核實(shí)罷免理由的真實(shí)性與合法性、誰來啟動和主持罷免程序、村民聯(lián)名是否符合法定人數(shù)由誰來把關(guān),罷免行為是否主體合法有效由誰來判定等問題卻都沒有做出規(guī)定。類似的程序性欠缺在其他省份村民自治地方立法中還有很多。

四、村民自治地方立法的特色性

村民自治地方立法應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一的前提下,突出地方特色,因?yàn)榈胤搅⒎ǖ牡胤教厣酵怀?其實(shí)用性、可操作性越強(qiáng),則越能解決本地的實(shí)際問題,立法的質(zhì)量就越高②史建三、吳天昊:《地方立法質(zhì)量:現(xiàn)狀、問題與對策——以上海人大地方立法為例》,載《法學(xué)》2009年第6期,第103頁。。因此,地方特色是村民自治地方立法的生命力之所在。村民自治地方立法中,不乏頗具特色之處,但另一方面,欠缺特色也是普遍存在的問題。村民自治地方立法的特色主要體現(xiàn)在三個方面,即客觀方面的針對性特色、主觀方面的實(shí)驗(yàn)性特色以及實(shí)踐方面的可操作性特色。操作性已如前述,這里僅就后兩者展開分析。

(一)客觀方面的針對性特色

進(jìn)行地方立法的目的,是為了解決本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際問題,這就要求地方立法要有較強(qiáng)的針對性,也就是具有地方性。村民自治地方立法的針對性特色通常具有兩個方面的體現(xiàn):一是在對村組法等上位法的細(xì)化過程中所體現(xiàn)出的地方特色,二是結(jié)合本地實(shí)際主動規(guī)定相關(guān)條文過程中所體現(xiàn)出的地方特色。

以廣東為例,廣東省在1998年之前并沒有在農(nóng)村實(shí)行村民自治,而是實(shí)行管理區(qū)體制。由于廣東的村民自治起步卻較晚,加上廣東珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村與粵東、粵西、粵北貧苦地區(qū)農(nóng)村差異巨大,因此廣東村民自治的推行難度更大。針對廣東的特殊省情,在1998年11月4日全國人大常委會通過村組法后的當(dāng)月27日,廣東在全國率先制定了實(shí)施辦法和選舉辦法,將村組法的規(guī)定細(xì)化為切合廣東實(shí)際、具有較強(qiáng)操作性的地方規(guī)則。2001年5月,廣東省人大常委會還制定了《村務(wù)公開條例》。此后,廣東省又根據(jù)本省實(shí)施村組法的具體需要對原選舉辦法和實(shí)施辦法分別及時(shí)進(jìn)行了修改。

除此之外,各地為進(jìn)一步加強(qiáng)本地村民自治的保障,主動做出了不少有一定地方特色的規(guī)定。但是,地方立法過程中,照抄照搬或者簡單拼湊上位法規(guī)定的現(xiàn)象也比較明顯,特別是在制定實(shí)施辦法過程中,不少省份大量照抄了村組法的相關(guān)規(guī)定或者不顧本地實(shí)際直接照抄照搬外省市的有關(guān)規(guī)定。

(二)主觀方面的試驗(yàn)性特色

我國立法中有著“成熟一個制定一個”的傳統(tǒng),中央立法往往是在地方立法試驗(yàn)成功的基礎(chǔ)之上,總結(jié)地方有益經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合全國整體狀況而制定,從而保證其成熟性,1998年村組法的制定和2010年該法的修改,都吸收了不少地方立法的成功經(jīng)驗(yàn)。村民自治地方立法包括實(shí)施性立法和創(chuàng)制性立法,這兩方面往往都具有創(chuàng)新性和試驗(yàn)性的特點(diǎn)。一方面,在實(shí)施性地方立法中,地方必須結(jié)合本地實(shí)際并將本地村民自治實(shí)踐過程中的制度創(chuàng)新以立法的方式將其固化下來,并在本地進(jìn)一步檢驗(yàn)其適用性,另一方面,在國家尚未制定法律或行政法規(guī)之前,地方有權(quán)根據(jù)本地村民自治的實(shí)際需要先行立法,完善村民自治的相關(guān)制度。這些地方立法除了細(xì)化村組法的規(guī)定外,更多的是對該法的內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)展,規(guī)定了許多村組法所沒有規(guī)定的內(nèi)容。如甘肅省《村務(wù)公開條例》將村務(wù)事項(xiàng)分為年度公開、半年公開、適時(shí)公開和應(yīng)求公開幾種類型;四川省《村務(wù)公開條例》則以較大篇幅特別規(guī)定了村務(wù)公開的監(jiān)督工作以及相應(yīng)的法律責(zé)任機(jī)制。這些做法,都帶有明顯的實(shí)驗(yàn)性特色。又如不少省份在選舉辦法中較為明確的規(guī)定了選舉和罷免的相關(guān)程序,設(shè)置了對賄選的糾錯機(jī)制等。這些實(shí)驗(yàn)性的規(guī)定有不少被2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會選舉工作的通知》和2010年新修訂的村組法所吸收。整體來看,村民自治地方立法的實(shí)驗(yàn)性特色值得肯定,但也存在著地方試驗(yàn)性規(guī)定缺乏合法性以及試驗(yàn)性不足等缺陷。

五、結(jié) 語

綜上所述,我國村民自治地方立法質(zhì)量較以前有了較大提高,積累了不少成功經(jīng)驗(yàn),為村民自治實(shí)踐提供了良好的法律保障。但是,村民自治地方立法質(zhì)量在合法性、適應(yīng)性、操作性和特色性等方面還存在著諸多問題,與我國依法治國方略對“良法之治”的要求和廣大農(nóng)民群眾的村民自治實(shí)踐需要尚有一定距離,總體上仍待改進(jìn)?，F(xiàn)在,全國人大常委會已經(jīng)對村組法進(jìn)行了修改,隨著該法的修訂,全國各省份必將掀起村民自治地方立法的新高潮。在村民自治地方立法完善過程中,應(yīng)注意遵循立法規(guī)律,提高立法質(zhì)量,為村民自治和社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供更好的法律保障。