王曉鋒，王啟林，段 勇，楊 霞，何慶節(jié)，肖 杰，鄒 鈺，閆云麗，張永光

（1.云南省醫(yī)學(xué)信息研究所，云南 昆明 650118；2.云南省健康教育所，云南 昆明 650118）

近年來(lái)，云南省防治艾滋病工作不斷發(fā)展，一些在國(guó)際上有影響力的機(jī)構(gòu)和非政府組織先后到云南開(kāi)展艾滋病防治工作。從上世紀(jì)90年代到2009年，先后有30余個(gè)國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)在云南省的16個(gè)州（市）開(kāi)展艾滋病防治工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從20世紀(jì)90年代至今在云南省實(shí)施防艾國(guó)際合作項(xiàng)目、我國(guó)各級(jí)政府投入的國(guó)際合作項(xiàng)目配套經(jīng)費(fèi)、非政府組織投入資金累計(jì)達(dá)2億多元人民幣。

這些項(xiàng)目在云南的實(shí)施，既引入了防治艾滋病的資金，又為艾滋病防治引進(jìn)了國(guó)際先進(jìn)的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)和干預(yù)技術(shù)。云南經(jīng)過(guò)近20年的實(shí)踐把國(guó)際防艾項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化成了適合云南的艾滋病綜合防治策略，項(xiàng)目工作與政府的常規(guī)工作真正做到了相互補(bǔ)充。如2000年～2006年的中英性病艾滋病防治合作項(xiàng)目，在科學(xué)的指導(dǎo)原則下，采用以試點(diǎn)為基礎(chǔ)的項(xiàng)目管理機(jī)制和“邊實(shí)踐、邊總結(jié)”的做法，為國(guó)家艾滋病防治工作提供了很好的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[1]。但如何將艾滋病國(guó)際合作項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)推廣應(yīng)用到中國(guó)的艾滋病防治活動(dòng)中是一個(gè)值得深思的問(wèn)題，有的專(zhuān)家認(rèn)為：中英項(xiàng)目取得的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題面臨挑戰(zhàn)[1]。

為了將既往實(shí)施的國(guó)際合作項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到云南省的日常防艾工作中，2007年云南省衛(wèi)生廳利用政府資金，對(duì)疫情處于艾滋病中度流行與高度流行的臨界點(diǎn)地區(qū)，實(shí)施了省級(jí)艾滋病綜合防治項(xiàng)目（下簡(jiǎn)稱(chēng)省級(jí)綜合防治項(xiàng)目），該項(xiàng)目是政府第一次大規(guī)模利用政府資金把各個(gè)國(guó)際合作項(xiàng)目的各種好的模式和經(jīng)驗(yàn)在省內(nèi)進(jìn)行推廣，探討國(guó)際項(xiàng)目本土化和項(xiàng)目的可持續(xù)性的項(xiàng)目。該項(xiàng)目在未實(shí)施過(guò)艾滋病防治項(xiàng)目的15個(gè)州（市）、25個(gè)縣（市）開(kāi)展。該項(xiàng)目的成敗將關(guān)系到今后防治艾滋病工作的資金流向及工作方向。2008年，該項(xiàng)目調(diào)整為13州19個(gè)縣，到2009年項(xiàng)目實(shí)施已3年。

為全面總結(jié)國(guó)際項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)在云南省省級(jí)綜合防治項(xiàng)目縣的推廣情況，為今后的相關(guān)研究和項(xiàng)目的實(shí)施提供參考依據(jù)，在云南省防治艾滋病局CHARTS項(xiàng)目的支持下，選擇云南省自2007年以來(lái)一直實(shí)施的19個(gè)艾滋病綜合防治項(xiàng)目縣為研究對(duì)象，對(duì)國(guó)際合作項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)在19個(gè)縣3年來(lái)（2007-2009年）的推廣應(yīng)用情況、存在的問(wèn)題進(jìn)行全面的分析，現(xiàn)將國(guó)際合作項(xiàng)目成功管理經(jīng)驗(yàn)在省級(jí)艾滋病綜合防治項(xiàng)目縣中推廣應(yīng)用的具體做法及效果總結(jié)報(bào)道如下。

1 具體做法

以中英性病艾滋病防治合作項(xiàng)目（2000-2006年）、第四輪全球基金艾滋病項(xiàng)目等為代表的大型國(guó)際合作項(xiàng)目結(jié)合云南實(shí)際，實(shí)行以目標(biāo)為導(dǎo)向的項(xiàng)目管理機(jī)制，管理涵蓋組織結(jié)構(gòu)、人事、經(jīng)費(fèi)、信息、項(xiàng)目計(jì)劃的開(kāi)發(fā)與實(shí)施、督導(dǎo)評(píng)估等領(lǐng)域[2～8]。這些國(guó)際合作項(xiàng)目的項(xiàng)目管理理念及具體方法在省級(jí)綜合防治項(xiàng)目的管理中得到了較全面的應(yīng)用。

1.1 組織管理

云南省省級(jí)綜合防治項(xiàng)目在省級(jí)由云南省防治艾滋病局直接管理，在州/市由當(dāng)?shù)胤腊k負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和管理，項(xiàng)目縣均成立了由政府多部門(mén)組成項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。辦公室多數(shù)設(shè)于防艾辦，少數(shù)設(shè)于縣疾病預(yù)防控制中心。要求各項(xiàng)目縣有專(zhuān)人負(fù)責(zé)管理項(xiàng)目。中英性病艾滋病防治合作項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目管理與行政管理有機(jī)結(jié)合，以形成“項(xiàng)目帶動(dòng)常規(guī)工作，常規(guī)工作促進(jìn)項(xiàng)目”的良性循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展[2～4]。省級(jí)綜合防治項(xiàng)目的組織結(jié)構(gòu)很好地體現(xiàn)了這一理念，通過(guò)“合署辦公”，使行政管理和項(xiàng)目管理取長(zhǎng)補(bǔ)短、相輔相成，能充分發(fā)揮行政管理部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的支持、協(xié)調(diào)作用。

為達(dá)到項(xiàng)目目標(biāo)，云南省防治艾滋病局在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)就明確了各級(jí)項(xiàng)目辦管理機(jī)構(gòu)的分工：省防治艾滋病局負(fù)責(zé)全省項(xiàng)目工作方針的制定、省級(jí)各部門(mén)的協(xié)調(diào)、各項(xiàng)目縣工作計(jì)劃的指導(dǎo)及審定、全省項(xiàng)目工作人員的能力建設(shè)、全省項(xiàng)目的督導(dǎo)評(píng)估、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣等；州/市級(jí)防艾辦負(fù)責(zé)本地區(qū)項(xiàng)目工作的督導(dǎo)和評(píng)估、本地區(qū)內(nèi)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的推廣；縣/區(qū)級(jí)項(xiàng)目辦負(fù)責(zé)本級(jí)多部門(mén)的協(xié)調(diào)、各平臺(tái)工作人員的能力建設(shè)、所有干預(yù)及關(guān)懷工作的現(xiàn)場(chǎng)工作及相關(guān)指標(biāo)的完成、本級(jí)各項(xiàng)工作的督導(dǎo)與評(píng)估等。

1.2 目標(biāo)管理

云南省省級(jí)綜合防治項(xiàng)目建立和完善了以目標(biāo)為導(dǎo)向的項(xiàng)目管理機(jī)制，確保了項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與質(zhì)量。項(xiàng)目計(jì)劃管理主要采取從下到上→從上到下→從下到上的方式，對(duì)各級(jí)項(xiàng)目辦提交的年度計(jì)劃實(shí)行目標(biāo)導(dǎo)向的管理。每年年底，省防治艾滋病局結(jié)合當(dāng)年的工作重點(diǎn)，確定下一年項(xiàng)目重點(diǎn)和要點(diǎn)，制定標(biāo)準(zhǔn)化的、統(tǒng)一的項(xiàng)目計(jì)劃框架表，由各縣項(xiàng)目辦根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和防艾工作的重點(diǎn)提交出年度計(jì)劃的初稿，省防治艾滋病局在下一年年初召開(kāi)項(xiàng)目計(jì)劃審定和指導(dǎo)會(huì)，由技術(shù)支持專(zhuān)家分組審定，指導(dǎo)項(xiàng)目縣計(jì)劃并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)修改和完善。這種“從下到上”，再“從上到下”，再“從下到上”的計(jì)劃制定方式，既給了各級(jí)項(xiàng)目辦較大的自主空間、調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性和責(zé)任感，又使各級(jí)項(xiàng)目的目標(biāo)、方向與總目標(biāo)一致，策略與活動(dòng)具體可行。

以目標(biāo)為導(dǎo)向的項(xiàng)目管理還體現(xiàn)在項(xiàng)目的具體過(guò)程指標(biāo)，如干預(yù)人數(shù)和干預(yù)單價(jià)等方面。制定年度計(jì)劃時(shí)，各項(xiàng)目縣根據(jù)項(xiàng)目框架、年度總預(yù)算、指標(biāo)核算標(biāo)準(zhǔn)等將總預(yù)算劃分為年度目標(biāo)（領(lǐng)域）預(yù)算，然后根據(jù)各目標(biāo)（領(lǐng)域）下需要開(kāi)展的具體活動(dòng)，把預(yù)算細(xì)分在每一個(gè)具體活動(dòng)中形成單個(gè)活動(dòng)的預(yù)算，單個(gè)活動(dòng)的預(yù)算強(qiáng)調(diào)可操作性、不出現(xiàn)預(yù)算高于實(shí)際需要或者預(yù)算內(nèi)容不完整的情況。

1.3 經(jīng)費(fèi)管理及協(xié)議管理

以經(jīng)費(fèi)管理為核心，注重財(cái)務(wù)指標(biāo)是國(guó)際合作項(xiàng)目管理的特點(diǎn)[5]。云南省省級(jí)綜合防治項(xiàng)目將政府經(jīng)費(fèi)以項(xiàng)目管理的形式進(jìn)行管理，把經(jīng)費(fèi)管理融入到項(xiàng)目計(jì)劃編制、活動(dòng)開(kāi)展、監(jiān)督評(píng)估等項(xiàng)目管理的全過(guò)程中，體現(xiàn)了以經(jīng)費(fèi)管理為導(dǎo)向的項(xiàng)目指標(biāo)與活動(dòng)的管理理念。在計(jì)劃編制階段，每一個(gè)具體活動(dòng)都按指標(biāo)單價(jià)形成單個(gè)活動(dòng)的預(yù)算；在活動(dòng)實(shí)施階段，強(qiáng)調(diào)“活動(dòng)跟著計(jì)劃走，支出跟著活動(dòng)走”，從預(yù)算與支出的匹配管理具體活動(dòng)的實(shí)施；在項(xiàng)目督導(dǎo)階段，采用財(cái)務(wù)督導(dǎo)與業(yè)務(wù)督導(dǎo)相結(jié)合的方式，以支出審核為切入點(diǎn)，督導(dǎo)年度計(jì)劃活動(dòng)開(kāi)展情況。

云南省省級(jí)綜合防治項(xiàng)目主要采取分級(jí)協(xié)議的方式進(jìn)行管理。根據(jù)各項(xiàng)目縣的年度項(xiàng)目計(jì)劃，省防治艾滋病局與各項(xiàng)目縣簽訂年度項(xiàng)目協(xié)議，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利。省防治艾滋病局以協(xié)議及實(shí)施方案為依據(jù)進(jìn)行督導(dǎo)、檢查和驗(yàn)收。各項(xiàng)目縣將年度計(jì)劃中的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行分解，分別與相應(yīng)的協(xié)作單位協(xié)商并簽訂協(xié)議，協(xié)議明確了相應(yīng)的子項(xiàng)目的實(shí)施方案，并約定了雙方的責(zé)任及義務(wù)。子項(xiàng)目協(xié)議管理的基本原則是：①子項(xiàng)目活動(dòng)內(nèi)容、原則及執(zhí)行機(jī)構(gòu)符合項(xiàng)目要求；②子項(xiàng)目活動(dòng)服務(wù)于項(xiàng)目總目標(biāo)；③子項(xiàng)目的實(shí)施方案及經(jīng)費(fèi)支持以當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目年度計(jì)劃及預(yù)算為依據(jù)；④子項(xiàng)目協(xié)議由當(dāng)?shù)乜h項(xiàng)目辦公室和現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)商后簽訂，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)以協(xié)議及其實(shí)施方案作為開(kāi)展活動(dòng)、開(kāi)支經(jīng)費(fèi)和總結(jié)的依據(jù)，縣項(xiàng)目辦公室以協(xié)議及其實(shí)施方案為依據(jù)進(jìn)行督導(dǎo)、檢查和驗(yàn)收。

1.4 督導(dǎo)評(píng)估管理

建立一個(gè)協(xié)調(diào)、高效、統(tǒng)一的綜合性監(jiān)督評(píng)估體系，從全局的視角上保障防治工作運(yùn)行的質(zhì)量以及合理分配、有效利用資源是督導(dǎo)評(píng)估的重要功能[6]。督導(dǎo)評(píng)估工作主要是為了及時(shí)了解項(xiàng)目活動(dòng)是否正在按計(jì)劃和實(shí)施方案進(jìn)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目成功的經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題，以便對(duì)計(jì)劃和活動(dòng)實(shí)時(shí)做出調(diào)整，將成功經(jīng)驗(yàn)及時(shí)進(jìn)行推廣應(yīng)用。督導(dǎo)與評(píng)估的核心理念主要是通過(guò)督導(dǎo)評(píng)估工作回答“是否做了該做的事”、“是否按規(guī)矩做事”、“結(jié)果或效果如何”3個(gè)方面的問(wèn)題。云南省綜合防治項(xiàng)目在設(shè)計(jì)之初就借鑒了國(guó)際合作項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，包括項(xiàng)目管理的理念、綜合干預(yù)的理念和督導(dǎo)評(píng)估的理念等，形成了省、州（市）、縣三級(jí)督導(dǎo)工作網(wǎng)絡(luò)。

省級(jí)：在省防艾局的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)下，將督導(dǎo)評(píng)估和技術(shù)支持以日常防艾任務(wù)的形式分解到省 CDC、省藥物依賴(lài)防治研究所、省健康教育所三家技術(shù)支持單位。在省防艾局的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，每年對(duì)各項(xiàng)目縣進(jìn)行2次（年中和年末）的督導(dǎo)評(píng)估工作和技術(shù)支持工作，每個(gè)技術(shù)支持單位定點(diǎn)支持相應(yīng)項(xiàng)目縣的工作。

州（市）級(jí)：在省防艾局與項(xiàng)目縣簽訂項(xiàng)目協(xié)議時(shí)，均明確要求項(xiàng)目縣所在州（市）對(duì)項(xiàng)目縣的督導(dǎo)和技術(shù)支持任務(wù)，并將其納入衛(wèi)生廳與地州簽訂的責(zé)任目標(biāo)之中，要求州（市）每年對(duì)項(xiàng)目縣開(kāi)展2次督導(dǎo)評(píng)估工作。

縣級(jí)：項(xiàng)目縣將督導(dǎo)評(píng)估工作任務(wù)和經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)年項(xiàng)目工作計(jì)劃中，項(xiàng)目縣每季度對(duì)相關(guān)平臺(tái)和協(xié)作單位開(kāi)展1次督導(dǎo)工作，要求有督導(dǎo)記錄和報(bào)告。項(xiàng)目縣每季度向省級(jí)項(xiàng)目辦上報(bào)季度指標(biāo)進(jìn)展報(bào)表、季度工作進(jìn)展報(bào)告和季度財(cái)務(wù)進(jìn)展報(bào)表。保證了“項(xiàng)目活動(dòng)跟著計(jì)劃走、經(jīng)費(fèi)跟著活動(dòng)走”。

2 取得的效果

2.1 項(xiàng)目實(shí)施極大地推動(dòng)了當(dāng)?shù)胤腊ぷ鞯拈_(kāi)展，項(xiàng)目工作與日常防艾工作得到有機(jī)整合

通過(guò)國(guó)際合作項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)的推廣實(shí)施后，極大地推動(dòng)了云南省省級(jí)綜合防治縣艾滋病防治工作在各項(xiàng)目縣的開(kāi)展，促進(jìn)了防艾項(xiàng)目工作與日常防艾工作進(jìn)行了有機(jī)的整合。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視，項(xiàng)目體現(xiàn)了政府主導(dǎo)、多部門(mén)合作的項(xiàng)目策略，形成了多部門(mén)協(xié)作、相互配合的良好格局。通過(guò)規(guī)范的協(xié)議管理，使各縣（區(qū)）組織部、公安、宣傳、教育、勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育、婦聯(lián)、民政、建設(shè)局、交通局等多部門(mén)真正參與到項(xiàng)目中來(lái)。在項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)層和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門(mén)之間形成了較好的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，保證了項(xiàng)目在宣傳教育、高危人群干預(yù)、感染者的監(jiān)測(cè)檢測(cè)、病人的治療關(guān)懷等各項(xiàng)工作的順利推進(jìn)。

2.2 項(xiàng)目實(shí)施極大地提高了項(xiàng)目地區(qū)防艾工作的管理能力

國(guó)際合作項(xiàng)目成功管理經(jīng)驗(yàn)在 19個(gè)項(xiàng)目縣進(jìn)行推廣后，極大的提高了當(dāng)?shù)胤腊ぷ魅藛T的管理能力，主要包括防艾計(jì)劃的制定、工作安排、日常督導(dǎo)、檔案管理、數(shù)據(jù)利用等。通過(guò)項(xiàng)目協(xié)議分包的形式將項(xiàng)目工作分包給多部門(mén)，將實(shí)施項(xiàng)目前防艾工作由政府責(zé)任目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)議管理，用項(xiàng)目協(xié)議和經(jīng)費(fèi)來(lái)進(jìn)一步保證項(xiàng)目順利實(shí)施，各縣按計(jì)劃書(shū)中的活動(dòng)進(jìn)度開(kāi)展工作，基本形成了較好的項(xiàng)目管理和執(zhí)行框架。通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施保證了項(xiàng)目人員的落實(shí)和隊(duì)伍的基本穩(wěn)定，培養(yǎng)、鍛煉了當(dāng)?shù)胤腊瞬?，為艾滋病防治工作夯?shí)了基礎(chǔ)。

2.3 項(xiàng)目開(kāi)展以來(lái)項(xiàng)目督導(dǎo)評(píng)估工作的方式、方法發(fā)生明顯改變

云南省綜合防治項(xiàng)目借鑒國(guó)際合作項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)中督導(dǎo)評(píng)估的做法，形成了獨(dú)特的督導(dǎo)評(píng)估模式，使項(xiàng)目督導(dǎo)評(píng)估工作的方式、方法與傳統(tǒng)的日常防艾檢查督導(dǎo)相比發(fā)生了明顯改變。這種改變主要體現(xiàn)在：既往的檢查督導(dǎo)大多是考核式的，主要是上級(jí)部門(mén)在年中、年末進(jìn)行責(zé)任目標(biāo)考核，考核條目針對(duì)性不強(qiáng)。綜合項(xiàng)目借鑒了國(guó)際項(xiàng)目督導(dǎo)評(píng)估核心理念，現(xiàn)在的督導(dǎo)評(píng)估工作既保持了傳統(tǒng)責(zé)任目標(biāo)檢查考核的優(yōu)點(diǎn)，還增強(qiáng)了縣級(jí)內(nèi)部檢查和督導(dǎo)的頻次，督導(dǎo)評(píng)估更具有針對(duì)性；省級(jí)的督導(dǎo)除了檢查當(dāng)?shù)仨?xiàng)目進(jìn)展情況，還對(duì)人員給予相應(yīng)的技術(shù)支持和指導(dǎo)；隨著統(tǒng)一要求季度報(bào)表、季度報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)表的上報(bào)，一定程度上規(guī)范了項(xiàng)目的督導(dǎo)評(píng)估工作，也促進(jìn)了項(xiàng)目縣對(duì)協(xié)作單位的督導(dǎo)工作，保證了項(xiàng)目過(guò)程中“指標(biāo)跟著計(jì)劃走、經(jīng)費(fèi)跟著活動(dòng)走”的工作理念得以落實(shí)。

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