文/梁春賢

健全農業(yè)保險保障機制需政府介入

文/梁春賢

農業(yè)是自然再生產與經濟再生產的交織過程。它有其獨特的約束、風險、勞動條件以及與其他產業(yè)所不同的特殊需要，由此而體現(xiàn)出農業(yè)的產業(yè)特性。正是由于農業(yè)的產業(yè)特性，讓農業(yè)保險的推行困難重重。而另一方面，農業(yè)保險對于必須獨立地面對農業(yè)生產中的自然風險和市場風險的農民來說，又是至關重要的。

在我國，農村經濟體制改革為農業(yè)經濟的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，家庭聯(lián)產承包責任制的推行極大地調動了農民從事農業(yè)生產的積極性，但同時農民必須獨立地面對農業(yè)生產中的自然風險和市場風險。在這種形勢下，農業(yè)保險迅速發(fā)展起來。在我國農村農業(yè)保險從無到有，險種不斷增加。養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)保險已達到一定數(shù)量，保險標的擴展到糧食作物、經濟作物、林業(yè)產品、牲畜、家禽、淡水養(yǎng)殖產品等。從1982年到2004年間，農業(yè)保險保費收入平均增長11.3%。在80年代后期，農業(yè)保險的保費收入每年增長速度甚至超過300%。

問題：即便我國的農業(yè)保險已經達到一定數(shù)量，我國的農業(yè)保險仍處于起步階段，有許多需要改進和完善的方面。

1、商業(yè)保險承辦農業(yè)保險不利于農業(yè)保險的發(fā)展，需要政府的保障。農業(yè)保險的政策性、非營利性與商業(yè)保險公司以贏利為目的的經濟目標，在某種程序上不一致。因此，即使是農業(yè)保險制度相對比較成熟的美國，也從沒有把農業(yè)保險完全交由商業(yè)保險公司經營的例子。

2、供求失衡制約了農業(yè)保險制度的發(fā)展，需要政府的保障。農民是生產經營的主體，承擔了所有的生產經營風險，客觀上需要一種風險轉移機制，以使其生產經營和家庭生活得到切實的保障。這是我國農業(yè)保險興起和發(fā)展的重要市場基礎。然而，長期以來農民風險意識淡薄及保費負擔能力有限，使得農業(yè)保險并未成為多數(shù)農民的普遍選擇。

3、保險需求與支付能力存在結構性偏差。現(xiàn)階段，我國農村經濟發(fā)展水平不均衡，經濟發(fā)達的東部地區(qū)，農民收入水平較高，能夠負擔較多的保險費支出，但同時農業(yè)經濟地位下降，保險需求有弱化的傾向；而中西部地區(qū)的農民對保險服務的要求較為迫切，但由于收入水平較低，無力承擔高額的農業(yè)保險費支出。

4、農業(yè)保險的總體發(fā)展規(guī)劃無政府具體實施辦法和相關法律保障。許多國家為彌補市場機制配置資源的缺陷，都通過立法來增加政府干預農業(yè)保險的能力。加強農業(yè)保險立法是建立我國農業(yè)保險制度的關鍵環(huán)節(jié)。需要用法律形式明確農業(yè)保險的政策性屬性、各級政府的管理職能和支持作用、保險費率形成機制、經營主體應該享受的政策支持、農業(yè)保險補償體制框架、農業(yè)保險再保險機制、政府各部門的協(xié)調機制等內容，避免政府支持農業(yè)保險的隨意性或因財力問題而忽視對農業(yè)保險的支持，并以此提高農民的保險意識，促進我國農業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

5、農業(yè)保險的發(fā)展缺乏政府配套政策的保障。我國的農業(yè)保險一直被作為純粹的商業(yè)行為，未得到政策性補貼，農業(yè)保險除免繳營業(yè)稅，其他方面與商業(yè)性保險一樣。因為一次洪水、旱災等巨災風險所造成的受災面往往涉及一省甚至數(shù)省，其補償費是商業(yè)保險公司難以承受的，單純靠商業(yè)保險公司的經營模式來經營農業(yè)保險是難以成功的。如果沒有政策補貼，農業(yè)保險將不會持續(xù)發(fā)展。國際上，凡開辦農業(yè)保險的國家，政府都將對農民的保費補貼、農業(yè)信貸、價格保護、農業(yè)災害救濟等措施配套實行，甚至明確規(guī)定，不參加保險就不能貸款，不參加保險就不能享受災害救濟。這種由配套措施共同推動農業(yè)保險的計劃，對農民吸引力大，約束力強，動作效率高，比較容易為農民所接受。因此，不少國家還把農業(yè)保險視為農村救濟、農業(yè)貸款、農產品價格保護、農民福利等政策的一部分。另外，保險公司對農業(yè)保險的供給相對短缺。目前，國內開辦農業(yè)保險并有一定規(guī)模的，只有中國人民保險公司和中華聯(lián)合財產保險公司兩家。

對策：結合我國國情及農業(yè)保險的發(fā)展實際，當下，農業(yè)保險必須由政府介入，才能更好地為“三農”服務。

1、政府間接參與農業(yè)保險經營。政府不參與農業(yè)保險的具體業(yè)務，但是通過具體手段介入農業(yè)保險的經營中。在初始資本方面，凡政府直接和間接經營的農業(yè)保險計劃都由政府出資建立初始資本和準備金；在管理費和保險費補貼方面，由政府主導農業(yè)保險機構經營的，管理費由政府給予補貼；在稅收方面，只要是對農作物一切險的經營都應實行免稅政策；在農業(yè)保險專項基金方面，政府應該依法通過多種渠道(政府、社會機構、消費者、銷售者、加工者和生產者)和方式(除收繳保費外，還可征收專項稅、費)籌集。由稅務、財政部門征繳和管理，做到“征繳、管理和使用三權分離”，避免擠占、挪用、濫用的事情發(fā)生。

2、政府應要求依法實施強制投保。農業(yè)災害的發(fā)生往往范圍很廣，要想有效地分散風險，就必須保證有足夠多的風險單位同時投保，否則將會導致風險的過于集中。另一方面，同處一地的同一風險單位之中的同一種農作物，由于地理位置和經濟、技術等條件的差異，所面臨的風險頻率和強度以及作物損失程度也有差異。因此，政府應要求對農業(yè)保險實行依法強制投保，以保證風險能在空間和時間上進行分散，也充分體現(xiàn)農業(yè)保險的互助性質。

3、政府鼓勵提供再保險業(yè)務。為了在更大范圍內分散農業(yè)風險，應由中央政府組建全國統(tǒng)一的政策性農業(yè)再保險公司。其業(yè)務主要有兩方面：一是通過再保險機制，充分體現(xiàn)大數(shù)法則。另一方面是補貼各省、市、區(qū)農業(yè)保險的虧損。通過這兩種機制，既可以將農業(yè)風險在全國的范圍內得以最大程度的分散，又能對農業(yè)保險的虧損進行補貼。這種補貼是一種差額補貼，專業(yè)性的農業(yè)保險公司或愿意經營農業(yè)保險的其他商業(yè)性保險機構，可以按低于農業(yè)風險的實際費率來承保，當賠付率超過一般賠付率時，由國家再保險公司來補足。

4、農業(yè)保險制度的運作需要各政府機構密切配合。農業(yè)保險需要政府各有關部門密切配合。農業(yè)保險可利用農業(yè)部門的技術力量，降低農業(yè)保險條款的制定和理賠的難度；可利用所依托部門開展業(yè)務，確保農業(yè)保險業(yè)務盡可能大的覆蓋面，利于農業(yè)保險的風險分散，穩(wěn)定經營；可利用農業(yè)部門代理業(yè)務降低農業(yè)保險的費用；利用各種農業(yè)生產者協(xié)會，可提高農業(yè)保險可信度，取得農民的支持。