文/王世群 李文明

美國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系啟示

文/王世群 李文明

“美國(guó)經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐已形成較為完善、合理的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系，建立了以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目為主導(dǎo)、自然災(zāi)害援助項(xiàng)目為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系?！?/p>

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨著自然災(zāi)害與市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。為穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減輕不利天氣、病蟲(chóng)害等自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)造成的損失，需要政府作出相應(yīng)的制度安排。美國(guó)是農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的先行者，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐已形成較為完善、合理的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系，建立了以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目為主導(dǎo)、自然災(zāi)害援助項(xiàng)目為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系，從價(jià)格和產(chǎn)量損失等方面降低農(nóng)場(chǎng)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)力保不虧

美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，早期以規(guī)避自然災(zāi)害、承保農(nóng)作物產(chǎn)量損失為主，種類(lèi)比較單一。20世紀(jì)90年代中期以后，隨著金融創(chuàng)新加快，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品日益增多。

新的險(xiǎn)種不僅包括在原有產(chǎn)量險(xiǎn)基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新的保險(xiǎn)，如集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃、美元計(jì)劃等，也出現(xiàn)了既保產(chǎn)量損失又保價(jià)格損失的收入類(lèi)保險(xiǎn)，如農(nóng)作物收益保險(xiǎn)、收益保證等。農(nóng)作物收益保險(xiǎn)所承保的收入水平是農(nóng)場(chǎng)主所選擇的保障程度、個(gè)人歷史平均產(chǎn)量和基本市場(chǎng)價(jià)格（或收獲市場(chǎng)價(jià)格）三者乘積。當(dāng)農(nóng)場(chǎng)主的實(shí)際收益低于所承保的收入水平時(shí)，保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償其差額部分。農(nóng)作物收益保證項(xiàng)目與農(nóng)作物收益保險(xiǎn)比較類(lèi)似，主要差異在于，收益保證項(xiàng)目承保農(nóng)作物的范圍更寬，農(nóng)作物收益保險(xiǎn)限定了收獲市場(chǎng)價(jià)格與基本市場(chǎng)價(jià)格之間的差額，而收益保證項(xiàng)目沒(méi)有。

此外，廣受美國(guó)農(nóng)民歡迎的險(xiǎn)種還有巨災(zāi)險(xiǎn)和歷史實(shí)際產(chǎn)量險(xiǎn)。巨災(zāi)險(xiǎn)提供最低程度的風(fēng)險(xiǎn)保障，農(nóng)場(chǎng)主只需支付一定的管理費(fèi)即可參與該項(xiàng)目。當(dāng)農(nóng)作物實(shí)際產(chǎn)量低于歷史平均產(chǎn)量的50%，農(nóng)場(chǎng)主將獲得農(nóng)作物平均產(chǎn)量50%與市場(chǎng)預(yù)測(cè)價(jià)格55%二者乘積水平的賠償，即巨災(zāi)險(xiǎn)提供50／55風(fēng)險(xiǎn)水平的保障。歷史實(shí)際產(chǎn)量險(xiǎn)是農(nóng)場(chǎng)主為追求更高的風(fēng)險(xiǎn)保障水平而購(gòu)買(mǎi)的，其最高投保產(chǎn)量可達(dá)到平均產(chǎn)量的85%，投保價(jià)格可為風(fēng)險(xiǎn)管理局公布的市場(chǎng)預(yù)測(cè)價(jià)格的100%。

在美國(guó)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投保的通常做法是，在某一地區(qū)農(nóng)場(chǎng)主的要求下，負(fù)責(zé)宏觀管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理局首先在該地區(qū)進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)，在獲取足夠多的經(jīng)驗(yàn)與數(shù)據(jù)后再推廣開(kāi)來(lái)。為鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主積極投保，農(nóng)業(yè)部給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼。從整體來(lái)看，農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼比重較大，約占保費(fèi)總額的60%。從實(shí)際投保情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)集中在玉米、棉花、大豆與小麥這四種基本農(nóng)作物。2008年這四種農(nóng)作物的投保面積占種植面積的比例分別為：81%、95%、81%與77%。

災(zāi)害援助項(xiàng)目促恢復(fù)

除了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目外，美國(guó)聯(lián)邦政府也通過(guò)一系列自然災(zāi)害援助項(xiàng)目援助遭受自然災(zāi)害并造成損失的農(nóng)場(chǎng)主，幫助其災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)、生活。

非保險(xiǎn)農(nóng)作物災(zāi)害援助項(xiàng)目是在1994年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革法授權(quán)下出臺(tái)的，是一個(gè)永久性項(xiàng)目。它為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目之外的農(nóng)作物提供最低程度的風(fēng)險(xiǎn)保障，其項(xiàng)目覆蓋蘑菇、花卉、苗圃、圣誕樹(shù)、草皮、水產(chǎn)品以及人參等農(nóng)作物。該項(xiàng)目與巨災(zāi)險(xiǎn)類(lèi)似，只需交納一定的管理費(fèi)即可參與。一旦由于自然災(zāi)害原因?qū)е罗r(nóng)作物的損失超過(guò)50%或者播種面積減少超過(guò)35%，參加該項(xiàng)目的農(nóng)場(chǎng)主將獲得災(zāi)害賠償。

緊急貸款項(xiàng)目。聯(lián)邦政府通過(guò)緊急貸款項(xiàng)目為遭受自然災(zāi)害的農(nóng)場(chǎng)主提供緊急資金，援助其災(zāi)后重建。為獲得該項(xiàng)目的支持，通常需要滿(mǎn)足以下條件：第一，農(nóng)場(chǎng)主所在的縣被總統(tǒng)或者農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)宣布為受災(zāi)地區(qū)。第二，農(nóng)作物（或者畜產(chǎn)品，實(shí)物資產(chǎn)等）損失超過(guò)30%。第三，家庭農(nóng)場(chǎng)主，且有較豐富的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)。第四，不能獲得商業(yè)貸款，但有償貸的能力。

補(bǔ)充收入援助項(xiàng)目。該項(xiàng)目為遭受自然災(zāi)害的農(nóng)場(chǎng)主提供補(bǔ)充性收入援助。在該項(xiàng)目下，農(nóng)場(chǎng)主可以獲得實(shí)際收入與承保收入之差的60%的支付。

體系之效

經(jīng)過(guò)多年的政策實(shí)踐，美國(guó)聯(lián)邦政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助政策體系，取得了一些績(jī)效。

首先是穩(wěn)定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。近年來(lái)，聯(lián)邦政府已經(jīng)將農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)場(chǎng)主的收入支持。農(nóng)場(chǎng)主通過(guò)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目、反周期支付項(xiàng)目、平均收益支付項(xiàng)目等，收入穩(wěn)定性大大增加，抵御自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助政策體系成為美國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)的重要組成部分。

其次實(shí)現(xiàn)了國(guó)民收入的再分配。農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助項(xiàng)目成為聯(lián)邦政府國(guó)民收入再分配的重要手段。以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目為例，1981－2007年的27年間該項(xiàng)目的總支出超過(guò)400億美元，這其中很大一部分都轉(zhuǎn)化為對(duì)農(nóng)場(chǎng)主的補(bǔ)貼。

第三，抵減了其他農(nóng)場(chǎng)項(xiàng)目收益。由于預(yù)期收入有保證，參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的農(nóng)場(chǎng)主往往會(huì)擴(kuò)大再生產(chǎn)。在年景好的時(shí)候，農(nóng)場(chǎng)主甚至?xí)谶呺H成本很高但并不適宜耕種的地塊如河灘、荒地等種植農(nóng)作物。因而，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目具有增加農(nóng)作物產(chǎn)量的功效。然而，產(chǎn)量的增加往往會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下降，這部分抵消其他農(nóng)場(chǎng)項(xiàng)目的收益。

此外，還降低了社會(huì)福利水平。多數(shù)研究表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求是缺乏彈性的，其范圍介于0.2～0.9之間。因此，美國(guó)聯(lián)邦政府為維持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的高參與率，不得不背上巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，198l－1994年間農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼為3.31美元／英畝(1英畝約合0．405hm)，1994－2000年間為10.51美元／英畝，而2000年以后則上升到26美元／英畝。不僅如此，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目也部分替代了農(nóng)場(chǎng)主業(yè)已存在的風(fēng)險(xiǎn)管理手段如兼業(yè)、多樣化種植等，導(dǎo)致了社會(huì)凈福利的減少。

他山之石

中國(guó)是自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，

農(nóng)業(yè)災(zāi)害平均損失率在l0%左右。建立合理有效的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助體系，盡量規(guī)避和降低農(nóng)業(yè)災(zāi)害帶來(lái)的損失，是十分必要的。在這方面，美國(guó)的做法可為我們制定政策提供一些參考。

應(yīng)注重農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系立法建設(shè)。中國(guó)至今沒(méi)有農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的專(zhuān)門(mén)立法，新修訂的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》于2009年10月1日?qǐng)?zhí)行，但是該法第一百八十六條規(guī)定：“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)的缺失在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。

政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的支持力度。農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助政策本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，是政府對(duì)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付。但是從中國(guó)的實(shí)際來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的支出還是很有限的，農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失補(bǔ)償率不及6%，不能完全達(dá)到補(bǔ)償損失、恢復(fù)生產(chǎn)的作用。因此，對(duì)于中國(guó)政府來(lái)講，一方面應(yīng)當(dāng)逐步加大對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的力度，另一方面也應(yīng)當(dāng)更換農(nóng)業(yè)保護(hù)方式，將WTO所不允許的黃箱政策（如價(jià)格補(bǔ)貼）轉(zhuǎn)變?yōu)閃TO所允許的綠箱政策（如自然災(zāi)害援助、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等）。