文/黨國英

實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等須向農(nóng)民敞開城門

文/黨國英

黨的十七屆五中全會提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，這個思路的核心是解決城鄉(xiāng)收入差距和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)平等問題。對于這兩個問題，我們過去的認識多有偏頗，以致一些政策缺乏明確的指向性。農(nóng)民收入水平為什么低下？農(nóng)村基本公共服務(wù)水平為什么滯后于城市？只有將這些問題搞清楚，才能談得上制定正確的政策。

農(nóng)民收入水平低是指總收入低

我國農(nóng)業(yè)增加值占全國GDP約10%，但按照統(tǒng)計部門的說法，我國“農(nóng)村人口”占到總?cè)丝诘囊话胍陨希唵蔚乃阈g(shù)知識就會讓我們懂得，農(nóng)村人口的收入不可能高。但是，按我們的調(diào)查，還有另一筆賬。不論南方北方，也不論種植業(yè)還是養(yǎng)殖業(yè)，如果算農(nóng)民的實際工作日的收入，并不低，甚至高過北京、上海等大城市服務(wù)業(yè)的平均工資水平。

對比以上兩筆賬，不難發(fā)現(xiàn)，所謂農(nóng)民收入低，實際上是指農(nóng)民在一年里的總收入低。更具體地說，因為大量農(nóng)民在一年里的實際工作日少，盡管他們的“工資單價”不低，總收入?yún)s很低。按我的計算，在目前已經(jīng)有1.5億多農(nóng)村勞動力在城市務(wù)工的基礎(chǔ)上，農(nóng)村的隱性失業(yè)率仍然接近50%。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在許多地方，真正的專業(yè)農(nóng)戶的總收入也比較高，因為他們的實際工作日多。例如，在蔬菜專業(yè)化生產(chǎn)地，農(nóng)民種植大田蔬菜20畝左右，溫室蔬菜5畝左右，收入就相當可觀，可超過城市平均收入。在水果專業(yè)化生產(chǎn)地，果農(nóng)種植20畝左右水果，收入也很多。去年我去了江西贛州，一家農(nóng)戶種了30畝柑橘，幾個勞動力忙得團團轉(zhuǎn)，一年下來有10萬元左右的收入。所以，要讓農(nóng)民收入提高，關(guān)鍵是要讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域忙起來。提高農(nóng)產(chǎn)品價格、給農(nóng)民補貼，當然也對提高農(nóng)民收入有幫助，但決不能當成主要辦法。即使把全國財政收入補貼給農(nóng)民，農(nóng)民收入也達不到城市的水平。至于提價，必須遵循市場規(guī)律，提得過高，會引起農(nóng)產(chǎn)品過剩，害處很大。以往的規(guī)律是，如果扣除通貨膨脹因素的影響，農(nóng)產(chǎn)品的價格是下跌的趨勢，要提價超過通貨膨脹水平，違反經(jīng)濟規(guī)律。

農(nóng)村公共服務(wù)本質(zhì)是城市問題

我國目前近60萬個行政村，究竟有多少是以農(nóng)業(yè)為主？2億多“農(nóng)戶”究竟有多少真正以農(nóng)為主的農(nóng)戶？這個賬我們目前不清楚。但可以肯定地說，“名”與“實”不一致的問題很嚴重。這就給農(nóng)村基本公共服務(wù)供應(yīng)帶來很大的難題。

大量的“村莊”已經(jīng)無多少農(nóng)事存在，更多的村莊沒有幾戶專業(yè)農(nóng)民，但我們卻要把它們當農(nóng)村事務(wù)來處理。如果把無農(nóng)事或農(nóng)事少的“村莊”當城市來建設(shè)，邏輯上是對的。但是，平均不到2000人的60萬個行政村怎么按城市標準建設(shè)？如果按自然村說，一個居民點平均人口400人左右，又怎么給它們提供現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施？若真要按現(xiàn)代城市的標準去建設(shè)，那是瞎糟蹋財力，根本做不到。如果將就地建設(shè)，就會有一大批沒有吸引力的假“城市”，脫離農(nóng)業(yè)后的年輕人不會喜歡它，最終會被他們遺棄。現(xiàn)在一些地方的“遷村并居”已經(jīng)發(fā)生了這樣的問題。

因此，我們面對的所謂“農(nóng)村公共服務(wù)”問題，本質(zhì)上主要是一個城市問題。具體說，就是國家沒有給脫離農(nóng)業(yè)的大量的“農(nóng)村人口”提供城市生活條件。這主要不是城鄉(xiāng)的不平等，而是“市民”之間的不平等。換句話說，我們給一部分人戴上了“鐵帽子”，盡管他們不再是農(nóng)民，他們的家鄉(xiāng)不再是農(nóng)業(yè)區(qū)，但我們非要把他們看做農(nóng)民，把他們的家鄉(xiāng)看做農(nóng)村，還說要幫他們建設(shè)“新農(nóng)村”，而我們實際上做不到。

我們面對的所謂“農(nóng)村公共服務(wù)”問題，本質(zhì)上主要是一個城市問題。具體說，就是國家沒有給脫離農(nóng)業(yè)的大量的“農(nóng)村人口”提供城市生活條件。

當然，農(nóng)民總是要有的，農(nóng)村也是消滅不了的。那么，他們的公共服務(wù)水平不需要提高么？回答是肯定的。但我們千萬要腦子清醒，我們不是要為9億多人和60萬個行政村提供“農(nóng)村公共服務(wù)”。我們需要換一種思路，僅僅給真正務(wù)農(nóng)的農(nóng)民提供“農(nóng)村公共服務(wù)”，而這些人口的規(guī)模最終應(yīng)該占國民的10%左右，乃至更少，因為他們生產(chǎn)的G D P占我國經(jīng)濟總量的比重終會降到10%以下。這些人口也用不著居住在五六十萬個行政村中，只需要將現(xiàn)在大部分自然村(約200多萬個)轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒途用顸c就可以了，每個居民點平均也就十來戶人家。這些小型居民點不必建村委會，不必搞文化中心，更不必修幾縱幾橫的街道，也就是說這些居民點上的專業(yè)農(nóng)戶在離家?guī)坠锏綆资锊坏鹊母黝惓鞘腥M足他們的某些公共需求，而他們的社會保障的收支往來，也通過現(xiàn)代金融網(wǎng)絡(luò)得以實現(xiàn)。概言之，農(nóng)民變成了“城外市民”；農(nóng)村只意味著田野，而不是某種人口部落的領(lǐng)地，所謂農(nóng)村公共服務(wù)不過是城市公共服務(wù)的一部分。

鄉(xiāng)村治理要轉(zhuǎn)換為城市治理

為什么大量農(nóng)民實際工作日少，處于就業(yè)很不充分的狀態(tài)？為什么我們把農(nóng)村當成了“農(nóng)民部落領(lǐng)地”，以致一個人不管干什么，只要他生活在那里，就被當成農(nóng)民？原因既簡單又復(fù)雜。過去的制度客觀上約束了自由流動。搞一套戶籍制度，本來是方便服務(wù)，但不知不覺地變成了緊箍咒。人流動不了，必然有人就業(yè)不充分。農(nóng)村被當做“部落領(lǐng)地”，也不去管那里有多少人務(wù)農(nóng)，就只是不愿意用公共財政之力覆蓋它。曾經(jīng)，在一個城市的一條路上，一部分的路燈是城市財政掏錢安裝，另一部分則要村委會掏錢安裝。后者是“農(nóng)民部落領(lǐng)地”。

問題講透，解決問題的辦法有一大半就清楚了。城門要向農(nóng)民敞開，鄉(xiāng)村治理要轉(zhuǎn)換為城市治理。農(nóng)民要變成“城外市民”。具體說，要做以下幾方面的改革。

第一，要做一件基礎(chǔ)管理方面的改革。必須把真正的農(nóng)民與脫離農(nóng)業(yè)的其他“農(nóng)村”人口區(qū)別開來，國家支農(nóng)政策瞄準那些真正的農(nóng)民，并創(chuàng)造條件，使他們成長為現(xiàn)代專業(yè)農(nóng)戶。這些專業(yè)農(nóng)戶的收入想低也不可能。國家支農(nóng)資金再不可繼續(xù)按撒胡椒面的方式平均發(fā)給所有“戶籍農(nóng)民”。

第二，要通過勞資關(guān)系的調(diào)整，擴大非農(nóng)經(jīng)濟部門吸收勞動就業(yè)的能力。下力氣調(diào)整勞資關(guān)系，真正實行八小時工作制，嚴格執(zhí)行現(xiàn)有各項勞動法規(guī)，必然改變現(xiàn)存勞動市場的惡性循環(huán)，使就業(yè)增加，工資水平上升。

按我的測算，到2032年，如果要使我國城市就業(yè)平均年遞增率保持1.7%，并假設(shè)這個時期我國的GDP增長率為9%，那么，國民經(jīng)濟增長對就業(yè)增長的彈性平均必須為0.19(過去十多年是0.1)。這個目標能不能達到？我看可以。美國1919年至1957年就業(yè)增長率平均為1.89%，扣除物價因素后，GDP實際增長率3.94%，彈性值為0.48。這就是說，美國經(jīng)濟高速增長期國民經(jīng)濟對就業(yè)的拉動能力是未來中國的2.53倍！日本、德國和英國的這一數(shù)據(jù)也比我們高了許多。只要我們認真調(diào)整勞資關(guān)系，城市就業(yè)潛力會非常巨大。

第三，要改革戶籍制度。在調(diào)整城市勞資關(guān)系的同時，要以戶籍制度改革為重心，全面改革城市社會管理體制。戶籍制度改革對農(nóng)民遷徙的意義要遠大于對其他類型群體(例如大學(xué)生)的意義，在大中城市改革的意義要大于小城市改革的意義。中央可以要求地方按照“保障公平、兼顧效率、維護穩(wěn)定”的原則加快戶籍制度改革，但具體改革方案應(yīng)由城市政府做主。改革的基本思路應(yīng)是通過住房建設(shè)規(guī)劃來實現(xiàn)人口控制規(guī)劃，原則上只要公民在某城市擁有或能夠租用符合一定條件的住房，就可以獲得人口登記。至于什么樣的住房，擁有或租用的期限多長，新居民的福利待遇和老居民如何銜接等技術(shù)性問題，相信完全可以憑地方官員的智慧能夠解決得比較好。即使有的城市做得不好，其缺陷也會在城市競爭中得到修正。有條件的城市可有選擇地為進城農(nóng)民建造廉租房。從一些調(diào)查資料看，如果按照這個思路改革戶籍制度，大約近1億農(nóng)村人口有條件很快在大中城市落戶，并且不會給城市造成任何麻煩，因為這些農(nóng)村人口事實上已經(jīng)生活在了城市。把戶籍和住房掛起鉤來，還可防止城市人口的急劇膨脹。當前房價過高的現(xiàn)象也可以扭轉(zhuǎn)過來，除非政府不積極作為。

第四，要鼓勵和規(guī)范“遷村并居”，不要強制專業(yè)農(nóng)戶進城，而對于脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)村居民，也不應(yīng)胡亂地隨便“集中”，要讓他們進入真正的城市社區(qū)。這件事情我已經(jīng)多次談過，不再過多重復(fù)。

第五，要加大農(nóng)業(yè)投入，改革農(nóng)業(yè)管理體制，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這方面的既定政策已經(jīng)清楚，且成績不小。今后政策調(diào)整的關(guān)鍵是更有效地使用支農(nóng)資金，支持一大批專業(yè)農(nóng)戶迅速成長起來。

促進城鄉(xiāng)居民收入平等化，會是一個很長的過程，不可能一蹴而就。但只要我們的方向正確，事情就會逐步轉(zhuǎn)好。我們該樂觀其成。

（作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）