文/黨國(guó)英

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等須向農(nóng)民敞開城門

文/黨國(guó)英

黨的十七屆五中全會(huì)提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，這個(gè)思路的核心是解決城鄉(xiāng)收入差距和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)平等問(wèn)題。對(duì)于這兩個(gè)問(wèn)題，我們過(guò)去的認(rèn)識(shí)多有偏頗，以致一些政策缺乏明確的指向性。農(nóng)民收入水平為什么低下？農(nóng)村基本公共服務(wù)水平為什么滯后于城市？只有將這些問(wèn)題搞清楚，才能談得上制定正確的政策。

農(nóng)民收入水平低是指總收入低

我國(guó)農(nóng)業(yè)增加值占全國(guó)GDP約10%，但按照統(tǒng)計(jì)部門的說(shuō)法，我國(guó)“農(nóng)村人口”占到總?cè)丝诘囊话胍陨?，?jiǎn)單的算術(shù)知識(shí)就會(huì)讓我們懂得，農(nóng)村人口的收入不可能高。但是，按我們的調(diào)查，還有另一筆賬。不論南方北方，也不論種植業(yè)還是養(yǎng)殖業(yè)，如果算農(nóng)民的實(shí)際工作日的收入，并不低，甚至高過(guò)北京、上海等大城市服務(wù)業(yè)的平均工資水平。

對(duì)比以上兩筆賬，不難發(fā)現(xiàn)，所謂農(nóng)民收入低，實(shí)際上是指農(nóng)民在一年里的總收入低。更具體地說(shuō)，因?yàn)榇罅哭r(nóng)民在一年里的實(shí)際工作日少，盡管他們的“工資單價(jià)”不低，總收入?yún)s很低。按我的計(jì)算，在目前已經(jīng)有1.5億多農(nóng)村勞動(dòng)力在城市務(wù)工的基礎(chǔ)上，農(nóng)村的隱性失業(yè)率仍然接近50%。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在許多地方，真正的專業(yè)農(nóng)戶的總收入也比較高，因?yàn)樗麄兊膶?shí)際工作日多。例如，在蔬菜專業(yè)化生產(chǎn)地，農(nóng)民種植大田蔬菜20畝左右，溫室蔬菜5畝左右，收入就相當(dāng)可觀，可超過(guò)城市平均收入。在水果專業(yè)化生產(chǎn)地，果農(nóng)種植20畝左右水果，收入也很多。去年我去了江西贛州，一家農(nóng)戶種了30畝柑橘，幾個(gè)勞動(dòng)力忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，一年下來(lái)有10萬(wàn)元左右的收入。所以，要讓農(nóng)民收入提高，關(guān)鍵是要讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域忙起來(lái)。提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、給農(nóng)民補(bǔ)貼，當(dāng)然也對(duì)提高農(nóng)民收入有幫助，但決不能當(dāng)成主要辦法。即使把全國(guó)財(cái)政收入補(bǔ)貼給農(nóng)民，農(nóng)民收入也達(dá)不到城市的水平。至于提價(jià)，必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，提得過(guò)高，會(huì)引起農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩，害處很大。以往的規(guī)律是，如果扣除通貨膨脹因素的影響，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格是下跌的趨勢(shì)，要提價(jià)超過(guò)通貨膨脹水平，違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

農(nóng)村公共服務(wù)本質(zhì)是城市問(wèn)題

我國(guó)目前近60萬(wàn)個(gè)行政村，究竟有多少是以農(nóng)業(yè)為主？2億多“農(nóng)戶”究竟有多少真正以農(nóng)為主的農(nóng)戶？這個(gè)賬我們目前不清楚。但可以肯定地說(shuō)，“名”與“實(shí)”不一致的問(wèn)題很嚴(yán)重。這就給農(nóng)村基本公共服務(wù)供應(yīng)帶來(lái)很大的難題。

大量的“村莊”已經(jīng)無(wú)多少農(nóng)事存在，更多的村莊沒(méi)有幾戶專業(yè)農(nóng)民，但我們卻要把它們當(dāng)農(nóng)村事務(wù)來(lái)處理。如果把無(wú)農(nóng)事或農(nóng)事少的“村莊”當(dāng)城市來(lái)建設(shè)，邏輯上是對(duì)的。但是，平均不到2000人的60萬(wàn)個(gè)行政村怎么按城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)？如果按自然村說(shuō)，一個(gè)居民點(diǎn)平均人口400人左右，又怎么給它們提供現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施？若真要按現(xiàn)代城市的標(biāo)準(zhǔn)去建設(shè)，那是瞎糟蹋財(cái)力，根本做不到。如果將就地建設(shè)，就會(huì)有一大批沒(méi)有吸引力的假“城市”，脫離農(nóng)業(yè)后的年輕人不會(huì)喜歡它，最終會(huì)被他們遺棄?，F(xiàn)在一些地方的“遷村并居”已經(jīng)發(fā)生了這樣的問(wèn)題。

因此，我們面對(duì)的所謂“農(nóng)村公共服務(wù)”問(wèn)題，本質(zhì)上主要是一個(gè)城市問(wèn)題。具體說(shuō)，就是國(guó)家沒(méi)有給脫離農(nóng)業(yè)的大量的“農(nóng)村人口”提供城市生活條件。這主要不是城鄉(xiāng)的不平等，而是“市民”之間的不平等。換句話說(shuō)，我們給一部分人戴上了“鐵帽子”，盡管他們不再是農(nóng)民，他們的家鄉(xiāng)不再是農(nóng)業(yè)區(qū)，但我們非要把他們看做農(nóng)民，把他們的家鄉(xiāng)看做農(nóng)村，還說(shuō)要幫他們建設(shè)“新農(nóng)村”，而我們實(shí)際上做不到。

我們面對(duì)的所謂“農(nóng)村公共服務(wù)”問(wèn)題，本質(zhì)上主要是一個(gè)城市問(wèn)題。具體說(shuō)，就是國(guó)家沒(méi)有給脫離農(nóng)業(yè)的大量的“農(nóng)村人口”提供城市生活條件。

當(dāng)然，農(nóng)民總是要有的，農(nóng)村也是消滅不了的。那么，他們的公共服務(wù)水平不需要提高么？回答是肯定的。但我們千萬(wàn)要腦子清醒，我們不是要為9億多人和60萬(wàn)個(gè)行政村提供“農(nóng)村公共服務(wù)”。我們需要換一種思路，僅僅給真正務(wù)農(nóng)的農(nóng)民提供“農(nóng)村公共服務(wù)”，而這些人口的規(guī)模最終應(yīng)該占國(guó)民的10%左右，乃至更少，因?yàn)樗麄兩a(chǎn)的G D P占我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的比重終會(huì)降到10%以下。這些人口也用不著居住在五六十萬(wàn)個(gè)行政村中，只需要將現(xiàn)在大部分自然村(約200多萬(wàn)個(gè))轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒途用顸c(diǎn)就可以了，每個(gè)居民點(diǎn)平均也就十來(lái)戶人家。這些小型居民點(diǎn)不必建村委會(huì)，不必搞文化中心，更不必修幾縱幾橫的街道，也就是說(shuō)這些居民點(diǎn)上的專業(yè)農(nóng)戶在離家?guī)坠锏綆资锊坏鹊母黝惓鞘腥M足他們的某些公共需求，而他們的社會(huì)保障的收支往來(lái)，也通過(guò)現(xiàn)代金融網(wǎng)絡(luò)得以實(shí)現(xiàn)。概言之，農(nóng)民變成了“城外市民”；農(nóng)村只意味著田野，而不是某種人口部落的領(lǐng)地，所謂農(nóng)村公共服務(wù)不過(guò)是城市公共服務(wù)的一部分。

鄉(xiāng)村治理要轉(zhuǎn)換為城市治理

為什么大量農(nóng)民實(shí)際工作日少，處于就業(yè)很不充分的狀態(tài)？為什么我們把農(nóng)村當(dāng)成了“農(nóng)民部落領(lǐng)地”，以致一個(gè)人不管干什么，只要他生活在那里，就被當(dāng)成農(nóng)民？原因既簡(jiǎn)單又復(fù)雜。過(guò)去的制度客觀上約束了自由流動(dòng)。搞一套戶籍制度，本來(lái)是方便服務(wù)，但不知不覺(jué)地變成了緊箍咒。人流動(dòng)不了，必然有人就業(yè)不充分。農(nóng)村被當(dāng)做“部落領(lǐng)地”，也不去管那里有多少人務(wù)農(nóng)，就只是不愿意用公共財(cái)政之力覆蓋它。曾經(jīng)，在一個(gè)城市的一條路上，一部分的路燈是城市財(cái)政掏錢安裝，另一部分則要村委會(huì)掏錢安裝。后者是“農(nóng)民部落領(lǐng)地”。

問(wèn)題講透，解決問(wèn)題的辦法有一大半就清楚了。城門要向農(nóng)民敞開，鄉(xiāng)村治理要轉(zhuǎn)換為城市治理。農(nóng)民要變成“城外市民”。具體說(shuō)，要做以下幾方面的改革。

第一，要做一件基礎(chǔ)管理方面的改革。必須把真正的農(nóng)民與脫離農(nóng)業(yè)的其他“農(nóng)村”人口區(qū)別開來(lái)，國(guó)家支農(nóng)政策瞄準(zhǔn)那些真正的農(nóng)民，并創(chuàng)造條件，使他們成長(zhǎng)為現(xiàn)代專業(yè)農(nóng)戶。這些專業(yè)農(nóng)戶的收入想低也不可能。國(guó)家支農(nóng)資金再不可繼續(xù)按撒胡椒面的方式平均發(fā)給所有“戶籍農(nóng)民”。

第二，要通過(guò)勞資關(guān)系的調(diào)整，擴(kuò)大非農(nóng)經(jīng)濟(jì)部門吸收勞動(dòng)就業(yè)的能力。下力氣調(diào)整勞資關(guān)系，真正實(shí)行八小時(shí)工作制，嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有各項(xiàng)勞動(dòng)法規(guī)，必然改變現(xiàn)存勞動(dòng)市場(chǎng)的惡性循環(huán)，使就業(yè)增加，工資水平上升。

按我的測(cè)算，到2032年，如果要使我國(guó)城市就業(yè)平均年遞增率保持1.7%，并假設(shè)這個(gè)時(shí)期我國(guó)的GDP增長(zhǎng)率為9%，那么，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)增長(zhǎng)的彈性平均必須為0.19(過(guò)去十多年是0.1)。這個(gè)目標(biāo)能不能達(dá)到？我看可以。美國(guó)1919年至1957年就業(yè)增長(zhǎng)率平均為1.89%，扣除物價(jià)因素后，GDP實(shí)際增長(zhǎng)率3.94%，彈性值為0.48。這就是說(shuō)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)能力是未來(lái)中國(guó)的2.53倍！日本、德國(guó)和英國(guó)的這一數(shù)據(jù)也比我們高了許多。只要我們認(rèn)真調(diào)整勞資關(guān)系，城市就業(yè)潛力會(huì)非常巨大。

第三，要改革戶籍制度。在調(diào)整城市勞資關(guān)系的同時(shí)，要以戶籍制度改革為重心，全面改革城市社會(huì)管理體制。戶籍制度改革對(duì)農(nóng)民遷徙的意義要遠(yuǎn)大于對(duì)其他類型群體(例如大學(xué)生)的意義，在大中城市改革的意義要大于小城市改革的意義。中央可以要求地方按照“保障公平、兼顧效率、維護(hù)穩(wěn)定”的原則加快戶籍制度改革，但具體改革方案應(yīng)由城市政府做主。改革的基本思路應(yīng)是通過(guò)住房建設(shè)規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)人口控制規(guī)劃，原則上只要公民在某城市擁有或能夠租用符合一定條件的住房，就可以獲得人口登記。至于什么樣的住房，擁有或租用的期限多長(zhǎng)，新居民的福利待遇和老居民如何銜接等技術(shù)性問(wèn)題，相信完全可以憑地方官員的智慧能夠解決得比較好。即使有的城市做得不好，其缺陷也會(huì)在城市競(jìng)爭(zhēng)中得到修正。有條件的城市可有選擇地為進(jìn)城農(nóng)民建造廉租房。從一些調(diào)查資料看，如果按照這個(gè)思路改革戶籍制度，大約近1億農(nóng)村人口有條件很快在大中城市落戶，并且不會(huì)給城市造成任何麻煩，因?yàn)檫@些農(nóng)村人口事實(shí)上已經(jīng)生活在了城市。把戶籍和住房掛起鉤來(lái)，還可防止城市人口的急劇膨脹。當(dāng)前房?jī)r(jià)過(guò)高的現(xiàn)象也可以扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，除非政府不積極作為。

第四，要鼓勵(lì)和規(guī)范“遷村并居”，不要強(qiáng)制專業(yè)農(nóng)戶進(jìn)城，而對(duì)于脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)村居民，也不應(yīng)胡亂地隨便“集中”，要讓他們進(jìn)入真正的城市社區(qū)。這件事情我已經(jīng)多次談過(guò)，不再過(guò)多重復(fù)。

第五，要加大農(nóng)業(yè)投入，改革農(nóng)業(yè)管理體制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這方面的既定政策已經(jīng)清楚，且成績(jī)不小。今后政策調(diào)整的關(guān)鍵是更有效地使用支農(nóng)資金，支持一大批專業(yè)農(nóng)戶迅速成長(zhǎng)起來(lái)。

促進(jìn)城鄉(xiāng)居民收入平等化，會(huì)是一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程，不可能一蹴而就。但只要我們的方向正確，事情就會(huì)逐步轉(zhuǎn)好。我們?cè)摌?lè)觀其成。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）