文/潘 剛

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、河南、山東、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川等13個省區(qū)，是我國傳統(tǒng)的糧食主產(chǎn)區(qū)，具備自然條件優(yōu)越、生產(chǎn)規(guī)模較大、生產(chǎn)經(jīng)驗豐富、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟮膬?yōu)勢。然而，面對今后人口增長、糧食需求增加而糧食作物播種面積逐年減少的現(xiàn)實，糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)壓力將會加大。

問題：糧食生產(chǎn)短板不容小覷

耕地面積減少。耕地面積減少嚴(yán)重制約糧食生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展。近些年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，我國耕地面積逐年減少，且減少的大都是良田。全國已有660多個縣（區(qū)）人均耕地低于聯(lián)合國確定的人均0.795畝的警戒線。盡管國家實行嚴(yán)格的耕地保護制度，并采取了一系列措施，但耕地面積仍在減少。一些地方嚴(yán)格的耕地保護制度沒有落實到位，“紅線”變“虛線”問題突出，守住18億畝耕地的任務(wù)艱巨。

土壤肥力下降。在耕地面積減少的同時，耕地質(zhì)量也在下降。目前中低產(chǎn)田已占2/3，耕地土壤有機物含量平均僅為1.8%，比歐洲同類土壤低1.5—3個百分點。

水資源短缺。水資源短缺是我國糧食生產(chǎn)發(fā)展的重要制約因素。目前農(nóng)業(yè)年用水缺口達(dá)300億立方米，有一半以上耕地得不到有效灌溉。從水資源利用率看，農(nóng)業(yè)灌溉用水利用率平均不到50%。根據(jù)國家水資源發(fā)展規(guī)劃，到2030年我國農(nóng)業(yè)用水需求量還將增加，但灌溉用水供給仍將保持在3600億立方米左右，農(nóng)業(yè)用水供求缺口進一步拉大，農(nóng)業(yè)用水矛盾更加突出。據(jù)專家分析，每年因干旱而損失的糧食占各種農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害損失糧食的60%。

農(nóng)田水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱。據(jù)調(diào)查，農(nóng)田水利在我國糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展并不快，尤其是北方一些省份，旱田很少實現(xiàn)灌溉，仍然處于靠天吃飯的狀態(tài)。

家庭經(jīng)營規(guī)模化進程緩慢。糧食主產(chǎn)區(qū)比其他省份糧食單位產(chǎn)出量要高，但與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距，造成這種情況主要有兩方面原因：一是家庭經(jīng)營規(guī)模較小。我國糧食主產(chǎn)區(qū)多是人口較多的省份，農(nóng)業(yè)人口比例較高，除了黑龍江等省份農(nóng)業(yè)機械化水平較高外，多數(shù)省份仍以家庭小規(guī)模經(jīng)營為主，嚴(yán)重制約了糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收。二是生產(chǎn)成本較高。一家一戶的簡單經(jīng)營達(dá)不到規(guī)模生產(chǎn)的高度，必然導(dǎo)致各種生產(chǎn)成本增加。

國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2008年底我國總?cè)丝谶_(dá)13.3億，比上年增加673萬人。人口增加意味著對糧食需求的增加。按現(xiàn)有全國糧食人均占有量381公斤計算，年增加673萬人，就要增加糧食需求256.4萬噸。到2030年，中國人口總數(shù)達(dá)到峰值14.5億時，就需要增加糧食5715萬噸，相當(dāng)于現(xiàn)在黑龍江和吉林兩省糧食年產(chǎn)量之和。在耕地不增加的情況下，全國糧食畝產(chǎn)量要增加31.75公斤。

糧食生產(chǎn)社會化服務(wù)程度低。從總體上看，我國糧食生產(chǎn)社會化服務(wù)程度較低。一是服務(wù)內(nèi)容單一。各級各類服務(wù)組織所提供的服務(wù)項目非常少，質(zhì)量也不夠高，很難滿足農(nóng)民生產(chǎn)、生活的需要。二是服務(wù)缺乏針對性。有些部門和組織向農(nóng)民提供的服務(wù)內(nèi)容比較空泛，缺少針對性。三是服務(wù)不夠及時。農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動難以及時得到新品種、新項目的支持。

糧食成本較高。這里所指的糧食成本不僅包括生產(chǎn)成本，還包括糧食的運輸、儲存等成本。從糧食生產(chǎn)到成品糧上市，各種成本不斷升高，直接影響我國糧食的市場競爭力。據(jù)調(diào)查，國內(nèi)糧食從生產(chǎn)區(qū)運到銷售區(qū)的流通費用，占糧食銷售價格的30%到35%，而國外，如加拿大則是20%到25%。過高的流通費用以及小農(nóng)生產(chǎn)等綜合因素作用的結(jié)果，形成了目前中國糧食價格平均高于國際市場價格的局面。

對策：利益補償勢在必行

由于各種原因，糧食主產(chǎn)區(qū)大多是經(jīng)濟比較落后的地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)。建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，可以保證糧食主產(chǎn)區(qū)不因經(jīng)濟虧空而減少糧食生產(chǎn)，充分調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。為此應(yīng)采取多方面舉措。

建立中央財政統(tǒng)一安排的糧食風(fēng)險基金制度。應(yīng)本著突出重點、集中財力辦大事的原則，建立中央財政統(tǒng)一安排的糧食風(fēng)險基金制度。一是繼續(xù)對種糧農(nóng)民進行直補，但補貼的依據(jù)應(yīng)當(dāng)改為按糧食產(chǎn)量、商品量給予補貼，并提高補貼標(biāo)準(zhǔn)。二是要有足夠的糧食風(fēng)險基金，以用于按國家建立儲備糧油規(guī)模規(guī)定數(shù)量的利息費用補貼。三是用于糧食流通體制和企業(yè)改革，使流通體制真正步入市場化，成為國家進行糧食宏觀調(diào)控的載體，為糧食經(jīng)濟的發(fā)展做出貢獻。

建立健全政策性糧食自然災(zāi)害保險制度。農(nóng)業(yè)保險是世界貿(mào)易組織規(guī)則中的“綠箱”政策之一，是支持和保護糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧積極性的重要手段。一是建立適合糧食主產(chǎn)區(qū)的政策性糧食保險機制和發(fā)展模式。建立政策性糧食保險制度，必須由政府決定糧食保險供給的方向和數(shù)量，制定統(tǒng)一的制度框架。二是中央財政負(fù)擔(dān)糧食保險費用。三是加快建立糧食再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。對因重大自然災(zāi)害形成的大額賠付，由風(fēng)險基金給予一定比例的補償，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制。

建立健全國家耕地保護補償制度。我國耕地保護制度對耕地減少起到了巨大作用。要加強利用經(jīng)濟手段來進行耕地保護，用國家轉(zhuǎn)讓非農(nóng)建設(shè)用地資金、中央財政建立耕地保護基金，用于地方政府和農(nóng)民對耕地保護的經(jīng)濟補償。

建立健全糧食生產(chǎn)大戶補貼制度。農(nóng)業(yè)直補政策實施以來，雖然取得了較好的政策效果，但這項政策本身需要進一步完善。隨著農(nóng)村種糧勞動力的逐年減少，種糧大戶的貢獻越來越大。因此，要對種糧大戶實施獎勵政策。重點增加對“核心糧農(nóng)”的補貼，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，中央財政要逐年較大幅度增加對農(nóng)民種糧的補貼規(guī)模，提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，并在信貸、科技推廣、農(nóng)業(yè)機械作業(yè)等方面給予重點扶持，充分發(fā)揮糧食直接補貼政策對糧食生產(chǎn)的激勵效應(yīng)。

建立健全普惠型農(nóng)村金融制度。農(nóng)民種糧缺少資金投入是十分普遍的現(xiàn)象。為解決農(nóng)民種地資金緊張狀況，要加快建立普惠型農(nóng)村金融體系。明確各類正規(guī)涉農(nóng)金融機構(gòu)職能，強化銀行業(yè)金融機構(gòu)的支農(nóng)責(zé)任；放寬農(nóng)村金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策，規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機構(gòu)；鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點和需要的小額信貸和微型金融服務(wù)。在加強管理和規(guī)范的基礎(chǔ)上，繼續(xù)扶持村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款服務(wù)公司等新型農(nóng)村金融機構(gòu)。

健全財政支農(nóng)扶持制度。我國糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧大縣，人均財力水平較低，為調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)的積極性，應(yīng)取消糧食主產(chǎn)區(qū)地方財政糧食風(fēng)險基金配套部分，減免糧食風(fēng)險基金借款，幫助消化糧食財務(wù)掛賬；取消產(chǎn)糧大縣中央各種涉農(nóng)投入要求的地方配套資金。中央財政增加對糧食主產(chǎn)區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付力度，完善支農(nóng)資金分配和財政轉(zhuǎn)移支付機制。要重點扶持一批核心糧食主產(chǎn)縣區(qū)，給予這些縣區(qū)優(yōu)惠政策扶持，統(tǒng)籌支農(nóng)資金，形成政策、資金、技術(shù)等方面的合力，全方位支持糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)。

健全國家糧食安全價格制度。盡管國家相應(yīng)提高了糧食最低收購價，但總體上糧食價格仍處于較低水平，種糧效益較低，農(nóng)戶仍擔(dān)心糧價下跌。面對不斷上漲的勞動力價格和生產(chǎn)資料價格，農(nóng)民不敢大幅增加投入，影響了農(nóng)民種糧積極性。因此，國家要進一步健全糧食最低收購價制度，根據(jù)糧食供求變化和市場價格情況，合理確定糧食最低收購價格水平。

建立比較完善的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償制度，是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的治本措施，對確保國家糧食安全具有深遠(yuǎn)意義。