余 麟

(西南科技大學 法學院，四川 綿陽 621010)

隨著我國經濟的持續(xù)發(fā)展，水資源問題日益凸顯，缺水成為各地經濟發(fā)展的“攔路虎”。但是，我們真是如此缺水嗎?吉爾·博格坎普 (世界自然保護聯(lián)盟水資源項目主任)指出:造成缺水問題“98%是人為原因，2%是自然原因;目前，世界最大的水危機其實不是水資源的危機，而是水管理和水利用的危機，我們必須更加高效、可持續(xù)地使用現(xiàn)有水資源”。目前我國的水管理和水利用體系將重點集中在飲用水和污水方面，而對于處于飲用水和污水之間的中水的管理和利用，卻鮮有關注。

中水是國際公認的第二水源［1］，中水的深度處理回用徹底清除了尾水對環(huán)境的污染，從而能夠有效解決目前資源型和水質型缺水的雙重壓力。實踐證明，中水回用能夠很好地緩解城市中的用水壓力。中水回用更能有效防治水污染。據估算，1升的廢水可以使8升的淡水受污染［2］，而全國廢水、污水排放量以每年18億噸的速度在增加［3］，目前，我國的中水處理回用率為24%左右［4］，而以色列的中水回用率為100%［5］，日本的中水回用率已達73．6%［6］，如果我國的中水回用率在現(xiàn)有基礎上提高1倍，每年則可減少排放5億噸左右的廢污水，同時更可以避免40億噸淡水遭受污染。中水回用勢在必行，以政策為導向，以法律為保障，促進中水回用，才能真正實現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國中水回用的立法現(xiàn)狀

我國雖然在上世紀90年代就啟動了中水回用的立法工作，但至今為止，中水回用的立法方面取得的成效卻不明顯，還存在著不少問題。

(一)現(xiàn)有規(guī)范性法律文件中“中水”的內涵和外延不統(tǒng)一

要想讓中水回用進入立法，要想通過法律的手段來規(guī)范和引導中水回用，要想建立起系統(tǒng)、統(tǒng)一的中水回用法律體系，首要的就是:在法律的層面確定“中水”的內涵和外延。在我國現(xiàn)有的規(guī)范性法律文件之中，對“中水”的稱謂和概念并不完全統(tǒng)一，較有代表性的有:

《海南經濟特區(qū)水條例》(2004年修正)采用了“中水”這一稱謂，該條例第四十五條將“中水”定義為:“本條例所稱中水，是指污水經處理后達到一定的水質標準，可以在一定范圍內重復使用的非飲用水”。在2006年施行的《昆明市城市節(jié)約用水管理條例》中則采用了“城市再生水”的提法，該條例第三十四條將“城市再生水”定義為:“城市再生水是指城市污水和廢水經處理凈化后，水質達到國家城市污水再生利用分類標準，可以在一定范圍內使用的非飲用水”。而在2003年施行的《山東省節(jié)約用水辦法》中，即規(guī)定了“中水”，又規(guī)定了“再生水”。該條例第三十八規(guī)定:“本辦法下列用語的含義是:再生水，是指污水和廢水經過處理，水質得到改善，回收后可以在一定范圍內使用的非飲用水。中水，是指污水和廢水經凈化處理后，達到國家《生活雜用水水質標準》或者《工業(yè)用水水質標準》，可以在一定范圍內重復使用的再生水”。除此之外，在2010年修正的《青島市城市節(jié)約用水管理條例》中，則沿用了1995年制定該條例時采用的“替代水”的提法，該條例第二十二條規(guī)定，替代水，包括中水和其他再生水、海水及其他可利用水。

(二)現(xiàn)有法律法規(guī)位階較低，發(fā)展不均衡

我國現(xiàn)有的中水回用法律法規(guī)，多為地方性法規(guī)，而在行政法規(guī)、法律層面，卻鮮有相應的規(guī)定。雖然我國在20世紀50年代就開始中水回用，但是，至今相關法律規(guī)定中，仍難覓“中水回用”的身影，僅有零星的、非直接的關聯(lián)規(guī)定。例如:《中華人民共和國水法》 (下稱《水法》)第二十三條規(guī)定:“地方各級人民政府應當結合本地區(qū)水資源的實際情況，按照地表水與地下水統(tǒng)一調度開發(fā)、開源與節(jié)流相結合、節(jié)流優(yōu)先和污水處理再利用的原則，合理組織開發(fā)、綜合利用水資源”。根據該規(guī)定，污水處理再利用，即“中水回用”是我國水資源開發(fā)利用的法定原則之一，地方各級政府都有義務和責任按照該原則來進行水資源的管理和利用。再如:2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第四十條提到:“國務院有關部門和縣級以上地方人民政府應當……采取綜合防治措施，提高水的重復利用率……”。提高水的重復利用率是中水回用的重要途徑之一，中水回用的終極目的則是提高水的重復利用率。

我國現(xiàn)有的中水回用法律法規(guī)，雖然多為地方性法規(guī)，但是，由于我國幅員遼闊、人口眾多，各地的水資源分布情況和用水需求量差別較大，因此各地對中水回用重視程度和具體規(guī)定也大相徑庭，中水回用法律制度在各地發(fā)展極為不均衡?？偟恼f來，資源性缺水城市 (城市自身擁有的水資源不足)和水質性缺水城市 (自身水資源豐富，但是由于水污染嚴重造成可用水資源緊張)較為重視中水回用，出臺了較多的相關規(guī)范性法律文件;而在水資源相對豐裕的城市，中水回用的發(fā)展則相對滯后，相關法律法規(guī)也不健全。

(三)現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定較為原則、概括，可操作性不強

隨著經濟的發(fā)展，水資源綜合管理的重要性也日益凸顯，最近幾年，關于中水回用的相關法律規(guī)定也越來越多。但是，總體而言，我國現(xiàn)有的中水回用法律法規(guī)均較為原則、概括，可操作性和可執(zhí)行性不強。比如:《水法》第五十二條規(guī)定:“城市人民政府應當因地制宜采取有效措施，推廣節(jié)水型生活用水器具，降低城市供水管網漏失率，提高生活用水效率;加強城市污水集中處理，鼓勵使用再生水，提高污水再生利用率”。法律對于“中水回用”的規(guī)定僅止于“鼓勵使用”這樣的原則性的規(guī)定，具體而言，應該怎樣使用?在使用的過程中有沒有相應的具體規(guī)定?這些內容法律都沒有相應的配套規(guī)定。這種類似的法律規(guī)定在涉及“中水”或“中水回用”的規(guī)范性法律文件中常常出現(xiàn)，這些原則性、概括性的規(guī)定，在實踐中很難操作和執(zhí)行，最終只能成為一紙空談。

(四)現(xiàn)有法律法規(guī)中的罰則規(guī)定需完善

我國現(xiàn)有的中水回用法律法規(guī)，內容多集中在中水回用的管理、使用原則、使用范圍等方面，而對于罰則部分，則關注不夠，很多涉及中水回用的法律法規(guī)中，并無相應的罰則規(guī)定。比如，在2010年修訂的《青島市城市節(jié)約用水管理條例》的第四章中，專門對“替代水管理”進行了相應規(guī)定，其中第二十二條第二款明確規(guī)定:“凡在利用替代水規(guī)劃范圍內可以使用替代水的用水單位和個人，應當按規(guī)定使用替代水”。但是，該條例卻無相對應的罰則規(guī)定，也就意味著，即使在利用替代水規(guī)劃范圍內可以使用替代水的用水單位和個人，未按法律規(guī)定使用替代水，也不會承擔任何法律責任。

近年來，隨著社會對中水回用關注度的不斷提高，不少地方在中水回用的立法方面也不斷完善和加強，陸續(xù)有針對中水回用的專門性法律法規(guī)出臺。這些法律法規(guī)在罰則部分都有著較為全面的規(guī)定，但是，這些法律法規(guī)的罰則普遍偏輕，罰則偏輕帶來的直接后果就是違法成本低而守法成本高，因此，項目建設者在逐利動機的驅使下熱衷違法而非守法也不足為奇。

二、對現(xiàn)有中水回用法律制度的思考

中水回用在我國并不是新鮮事物，我國早在《國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中就明確提出了發(fā)展“污水處理回用”以實現(xiàn)“水資源的可持續(xù)利用”，并陸續(xù)在一些城市開展中水回用實踐，但至今中水回用仍未普及和推廣開來。其中最為重要的原因，就是我國沒有制定出配套的法律法規(guī)，對中水回用進行有效的引導、激勵和規(guī)范。因此，要想在我國普及和實施推廣中水回用，加強和完善中水回用立法勢在必行。

(一)修訂《水法》，將中水明確列為水資源

我國《憲法》明確規(guī)定，水資源屬國家所有，由國家保障其合理利用。我國以《水法》為龍頭，構建了一系列保護、管理、利用水資源的法律制度。在我國，中水到底是不是水資源?法律并未對此給出明確的界定。“中水”在法律上的定位不清必將帶來整個中水回用法律體系的混亂。作為我國水資源法律體系中“基本法”的《水法》第二條規(guī)定:“……本法所稱水資源，包括地表水和地下水”。在此表述中，立法者采用了在宏觀水管理中最常用的分類方法，根據水的生成條件和水與地球表面的相互位置關系 (或者說是賦存條件)來進行劃分。如何理解《水法》關于“水資源”的表述?有學者認為:“這不是對水資源所做的定義，而是表明《水法》所規(guī)范的水資源的范圍;在此范圍內的，都適用本法，超出這一范圍外的，暫不屬本法調整，或需要另外立法加以具體規(guī)范”。［7］7那么“中水”到底屬不屬于《水法》調整的范圍?我國現(xiàn)有涉水法律未對這一問題進行明確規(guī)定，但在立法實踐中，立法者并未將中水視為水資源，未將中水和其他傳統(tǒng)意義上的水資源(如淡水)同等對待。

在國際上，中水是一種穩(wěn)定的再生水源，是公認的第二水源。以色列是世界上中水回用最為發(fā)達的國家之一，全國100%的社會污水和72%的城市污水已經回用。早在1959年，以色列《水法》就已經明確將污水 (中水)列為水資源。

在法律中明確規(guī)定中水屬于水資源，對中水回用的發(fā)展無疑會起著非常重要的作用。只有在法律的層面將中水列入水資源的范疇，才能更好地實現(xiàn)對中水的管理和利用。因此，修訂《水法》，明確中水的定位，對整個中水回用法律體系的完善，意義重大。

(二)將中水回用列入《節(jié)水法》的體系之中

早在2004年，專家學者就開始呼吁制訂《節(jié)水法》，以應對我國日益嚴峻的水資源短缺問題。隨著節(jié)水型社會建設的不斷推進，各地方相繼制訂和頒布有關節(jié)水的法規(guī)或規(guī)章，這也為全國性的節(jié)水法的制訂打下了法律基礎。從提出建設節(jié)水型社會至今，節(jié)水型社會的建設還處在初步探索階段，公眾的節(jié)水意識尚未形成、許多節(jié)水措施未得到貫徹執(zhí)行，節(jié)水的實際成效與可持續(xù)發(fā)展的要求還有很大距離。這就需要加快節(jié)水型社會的法律、法規(guī)體系建設，補充、修改和完善水資源保護、開發(fā)、利用相關法規(guī)、規(guī)章、制度，將節(jié)水型社會建設納入法制化、規(guī)范化的軌道，為節(jié)水型社會建設提供必要的法制保障?？上驳氖牵瑖鴦赵阂褜⒅朴啞豆?jié)水法》列為2008至2012年5年立法規(guī)劃項目。①關于報送水利部2008年至2012年五年立法規(guī)劃項目的函．中華人民共和國水利部辦公廳［辦政法函〔2007〕520號］

我國現(xiàn)有的中水回用法律規(guī)范在很多方面并未形成統(tǒng)一規(guī)定，筆者設想，理想的情況應該是:法律對中水回用中的一些基本性問題進行了統(tǒng)一的規(guī)定，比如中水的稱謂、概念，同時授權各個地方，在法律規(guī)定的框架之下，根據自身的具體情況，再制訂具體的實施細則。因此，能否在即將制訂的《節(jié)水法》中設立專章，對中水和中水回用的基本問題進行統(tǒng)一的規(guī)定?比如:統(tǒng)一界定中水的稱謂、概念，中水回用的原則、范圍等等。如果能夠將中水回用列入到《節(jié)水法》的體系之中，用法律對中水回用進行詳細、系統(tǒng)地規(guī)范，中水回用就能在法律的指導和保障下，健康發(fā)展。

(三)完善相關立法，加強法律的可操作性

我國現(xiàn)有中水回用法律法規(guī)規(guī)定較為原則、概括，缺乏相對應的配套實施細則，可操作性不強。但是，我國地域遼闊，各地水資源分布極不均衡，中水回用的情況也大相庭徑。因此，如能在法律統(tǒng)一規(guī)定的框架之下，由各地結合自身實際的水資源管理和利用的情況，制度相應的實施細則，這樣，就能夠很好地避免有法而不易執(zhí)行的尷尬局面。

除此之外，在制定具體實施細則的過程中，還可以考慮相應地提高違章懲罰的力度。一般而言，政府進行環(huán)境管制主要是通過征收污染稅或罰金兩種方式來增加企業(yè)的生產成本，以實現(xiàn)減少污染的目的。我國采用的是后者 (罰金)。研究表明，政府加大罰金力度會提高生產清潔產品企業(yè)的凈收益，而降低生產污染產品企業(yè)的凈收益，并且清潔生產企業(yè)的利潤比污染生產企業(yè)的利潤高。這也就意味著，在中水回用法律制度中，懲罰的力度越大，企業(yè)實行中水回用的幾率就越高，懲罰的力度越小，企業(yè)實行中水回用的幾率就越低。我國相關水資源法律制度經過歷次修訂，已經提高了罰金的力度，但是和其他國家相比，其程度仍然偏輕。美國《清潔水法》經1987年修正，現(xiàn)在規(guī)定的行政處罰高達250萬美元，并且對于不遵守規(guī)章的懲罰，還包括拒絕給予財政上的各種津貼。2008年2月，美國開出一張高達3000萬美元罰金的“天價罰單”，這是迄今為止因違反《清潔水法》而判處的最高額處罰。而就我國目前而言，中水回用方面所規(guī)定的最高罰金額僅為10萬元。較低的違章懲罰制度往往會降低企業(yè)實施中水回用的積極性，而較高的違章懲罰制度則能夠推動和促進中水回用的發(fā)展。

中水回用在我國才剛剛起步，但是，沒有配套的法律制度保駕護航，中水回用這一新興事物，卻很難普及推廣。中水回用法律制度的建立和完善，是一個系統(tǒng)工程，只有不斷吸引公眾對中水回用的關注，加強政府對中水回用的重視，中水回用法律制度才能日益完善。

［1］謝群，李尕．“中水”為緩解水匱乏提供良方 ［N］．經濟日報，2002－11－01(9)．

［2］侯春梅，張志強，遲秀麗．《聯(lián)合國世界水資源開發(fā)報告》呼吁加強水資源綜合管理 ［J］．地球科學進展，2006，(11):1211－1214．

［3］莫杰．世界性水荒下的中國現(xiàn)狀 ［J］．海洋世界，2006，(8):6－9．

［4］吳明遠．對我國水資源現(xiàn)狀及其對策的思考 ［J］．經濟技術協(xié)作信息，2006，(26):8－8．

［5］從曉東，唐鑫，劉春友．中水利用初探 ［J］．水利天地，2006，(6):38－39．

［6］姚紅，單霞，左玉輝．對我國水資源可持續(xù)利用的一點思考 ［J］．四川環(huán)境，2004，(5):76－78．

［7］韓洪建．水法學基礎 ［M］．北京:中國水利水電出版社，2004.