何瑤，李雯

（1.廣州大學(xué)，廣東廣州510006；2.中共山西省委黨校，山西太原030006）

行政服務(wù)中心發(fā)展困境及其破解
——基于RPR和RR組織模式視角

何瑤1，李雯2

（1.廣州大學(xué)，廣東廣州510006；2.中共山西省委黨校，山西太原030006）

行政服務(wù)中心是我國(guó)政府在治理模式上的重要?jiǎng)?chuàng)新，它實(shí)現(xiàn)了政府管理方式的重大變革。但作為政府改革的試驗(yàn)田，其運(yùn)行中也面臨一些困境，如行政服務(wù)中心難以清除傳統(tǒng)管制理念、部門主義嚴(yán)重、定位不準(zhǔn)確、管理效力乏力等。因此，要?jiǎng)?chuàng)新行政服務(wù)中心組織模式，必須要有政府及法律的強(qiáng)力支持，促進(jìn)行政服務(wù)中心流程再造與組織再造的結(jié)合，適時(shí)組建跨職能團(tuán)隊(duì)，注重配套改革的進(jìn)行，唯此方能不斷推進(jìn)政府管理創(chuàng)新。

行政服務(wù)中心；組織模式；政府管理

為了適應(yīng)實(shí)踐的需要，行政服務(wù)中心應(yīng)運(yùn)而生，擔(dān)負(fù)起政府改革創(chuàng)新的任務(wù)，并在提高政府效率、改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境方面起了積極的作用。

一、行政服務(wù)中心組織模式分析

迄今為止，人類所建立的組織結(jié)構(gòu)大概可以歸結(jié)為五種：“領(lǐng)導(dǎo)者—追隨者”組織結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)、金字塔形組織結(jié)構(gòu)、矩陣型組織結(jié)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)型組織結(jié)構(gòu)。我國(guó)傳統(tǒng)的行政組織屬于金字塔形結(jié)構(gòu)，即依靠單一指揮建立起來的等級(jí)森嚴(yán)的官僚組織，這種模式下的行政組織在運(yùn)轉(zhuǎn)不暢時(shí)會(huì)產(chǎn)生機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下的弊端。行政服務(wù)中心是在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，通過集中辦公的組織方式建立起來的新型服務(wù)機(jī)構(gòu)，其組織方式的顯著特點(diǎn)為：扁平化和矩陣式。矩陣式組織結(jié)構(gòu)就是行政服務(wù)中心基于RPR模式組建起來的表現(xiàn)形式，實(shí)踐中，除RPR模式外，還存在著RR模式指導(dǎo)行政服務(wù)中心的組織建構(gòu)。

RPR(Reception Processing Return)模式即“受理-處理-反饋”模式，這種模式下行政服務(wù)中心采用的是矩陣式組織結(jié)構(gòu)，其工作人員來自原職能部門，受行政服務(wù)中心和原主管職能部門的雙重管轄。RPR模式下的行政服務(wù)中心的組織結(jié)構(gòu)一般分為中心管理層和窗口服務(wù)層。

RR（Reception Return）模式即“受理-反饋”模式，依據(jù)此模式建立的行政服務(wù)中心是一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體機(jī)構(gòu)，其工作人員來自中心的招聘，擁有獨(dú)立編制，不受任何其他職能部門的管轄。RR模式下的行政服務(wù)中心所推動(dòng)的行政審批制度改革的核心內(nèi)容，就是重新劃定行政權(quán)力的管轄范圍，促使行政權(quán)力從更多的市場(chǎng)領(lǐng)域中退出，將行政職能更多地放在社會(huì)管理與公共服務(wù)領(lǐng)域。

二、基于RPR模式組建的行政服務(wù)中心發(fā)展困境

（一）行政服務(wù)中心難以清除傳統(tǒng)管制理念

基于RPR模式組建的行政服務(wù)中心，其窗口工作人員來自原審批單位，人事關(guān)系也都在原審批單位，因此，沒有脫離管制型政府的管理路徑，“官本位、政府本位、權(quán)力本位”的思想難以轉(zhuǎn)變。管制思維的路徑依賴也就決定了傳統(tǒng)的行政方式很難輕易地被行政服務(wù)中心倡導(dǎo)的服務(wù)理念革除或替代。

我國(guó)行政服務(wù)中心建立的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)就是要推翻傳統(tǒng)政府部門之間的“柏林墻”，解決傳統(tǒng)政府模式下的審批環(huán)節(jié)多、關(guān)卡林立的問題。在這一轉(zhuǎn)變過程中有兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一個(gè)是將單個(gè)具有部門利益的行政部門集中在一個(gè)“大廳”之中，實(shí)現(xiàn)行政部門空間重組；另一個(gè)是在我國(guó)行政服務(wù)中心建立基礎(chǔ)之上，對(duì)各個(gè)行政部門的審批環(huán)節(jié)進(jìn)行組合與配置，進(jìn)行職能重組。由于RPR模式下的行政服務(wù)中心存在著嚴(yán)重的部門主義，這兩個(gè)環(huán)節(jié)在推進(jìn)過程中都受到了很大阻力。此外，由于入駐行政服務(wù)中心的工作人員代表著各自部門利益，相互之間沒有分擔(dān)工作的意愿，因而難以形成統(tǒng)一的組織文化。

（二）行政服務(wù)中心定位不準(zhǔn)確

我國(guó)的行政服務(wù)中心是依據(jù)《行政許可法》第二十六條中有關(guān)聯(lián)合辦理、集中辦理的規(guī)定建立的。行政環(huán)境的現(xiàn)實(shí)狀況決定了行政服務(wù)中心都是以RPR模式建構(gòu)的。在這種模式下，地方政府自主建立行政服務(wù)中心，并由此產(chǎn)生了一些問題。其一，各地行政服務(wù)中心的性質(zhì)界定混亂，如大連市人民政府行政服務(wù)中心被定性為派出機(jī)構(gòu)，海倫市行政服務(wù)中心被定性為事業(yè)單位，三明市人民政府行政服務(wù)中心被定性為市政府直屬機(jī)構(gòu)。其二，各地的行政服務(wù)中心的業(yè)務(wù)范圍、功能、組織機(jī)制等方面也存在很大差異。一方面，我國(guó)的行政服務(wù)中心建立與發(fā)展主要得益于政府的行政命令，是在行政改革過程中地方政府通過行政干預(yù)形成的；另一方面，由于缺乏有效的法律依據(jù)和制度保障，政府行為導(dǎo)致行政服務(wù)中心運(yùn)行方面出現(xiàn)了諸多不規(guī)范的現(xiàn)象，從而又制約了行政服務(wù)中心效能的進(jìn)一步提升。

（三）行政服務(wù)中心管理效力乏力

1.業(yè)務(wù)監(jiān)督乏力。矩陣式組織結(jié)構(gòu)的典型特征是雙重管理。一方面，雙重管理體制造成了行政服務(wù)中心對(duì)于業(yè)務(wù)窗口的管理權(quán)限受阻，對(duì)于審批單位“小進(jìn)大不進(jìn)、瘦進(jìn)肥不進(jìn)”的情況及“前臺(tái)受理，后臺(tái)辦公”的情況監(jiān)督乏力；另一方面，行政服務(wù)中心屬于派出機(jī)構(gòu)或者臨時(shí)組織的尷尬地位，也使其難以承擔(dān)政府部門的監(jiān)督之責(zé)。

2.部門協(xié)調(diào)乏力。雙重管理體制導(dǎo)致了業(yè)務(wù)窗口權(quán)限的不完全授權(quán)，而部門條塊的利益糾葛又導(dǎo)致了行政服務(wù)中心無法真正實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)辦理，這就造成了地方行政服務(wù)中心的“收發(fā)室”困境。許多地方行政服務(wù)中心專門成立了聯(lián)合協(xié)調(diào)小組，但由于行政服務(wù)中心管理權(quán)限和本身法人地位的尷尬境地，聯(lián)合協(xié)調(diào)小組的作用只能體現(xiàn)在部門間業(yè)務(wù)的簡(jiǎn)單協(xié)調(diào)上，復(fù)雜、重大的業(yè)務(wù)還需職能部門在“后方”來辦理。

3.人員管理乏力?；赗PR模式建立的行政服務(wù)中心由部門進(jìn)駐人員與中心聘用人員兩部分組成。由于原單位是一個(gè)具有法律地位的部門，它對(duì)其所派駐行政服務(wù)中心的人員具有實(shí)實(shí)在在的調(diào)控功能，在人事任免、工資發(fā)放和獎(jiǎng)懲等方面具有決定權(quán)，而中心管理層的管理功能只體現(xiàn)在對(duì)窗口層的監(jiān)督管理和考核考評(píng)上。事實(shí)上，中心管理層對(duì)窗口人員的工作表現(xiàn)、服務(wù)態(tài)度的考評(píng)必須與窗口人員原單位相銜接才能真正得到落實(shí)，因?yàn)樾姓?wù)中心沒有直接任免權(quán)和處分權(quán)，這樣勢(shì)必導(dǎo)致行政服務(wù)中心對(duì)工作人員的管理乏力。

三、創(chuàng)新行政服務(wù)中心組織模式的對(duì)策分析

（一）需要政府及法律的強(qiáng)力支持

《行政許可法》第二十五條規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。依據(jù)這條規(guī)定，行政服務(wù)中心行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)可以定位于本級(jí)政府的職能部門，屬于新類型的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，行政服務(wù)中心的行政事務(wù)和人員完全由其負(fù)責(zé)管理。基于RR模式建立的行政服務(wù)中心最大的特點(diǎn)就是具有獨(dú)立機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。由于此種行政服務(wù)中心是以自己的名義獨(dú)立實(shí)施行政審批權(quán)力，行政相對(duì)人可以通過信訪、申訴、行政復(fù)議或行政訴訟方式救濟(jì)自己的權(quán)利，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。但是，對(duì)于從原審批部門分離出來的一部分行政審批權(quán)，在某種意義上說，是剝奪了原職能部門“利益實(shí)現(xiàn)審批化”的部分權(quán)力，因此，會(huì)遭到比集中辦公地點(diǎn)更為強(qiáng)烈的抵制。在這種情況下，黨中央和國(guó)務(wù)院應(yīng)給予政策上的支持，選取行政體制改革成熟的城市作為試點(diǎn)，逐步推廣RR模式的行政服務(wù)中心建設(shè)。在這種模式的組建和運(yùn)行都趨于成熟的情況下再進(jìn)行全國(guó)推廣。

（二）促進(jìn)行政服務(wù)中心流程再造與組織再造的結(jié)合

依據(jù)RPR模式建立起來的行政服務(wù)中心將審批部門集中到一個(gè)“大廳”之中，空間位置的改變只是對(duì)原本行政模式進(jìn)行了物理變化，沒有真正地解決審批難、辦事難的問題。基于RR模式建立的行政服務(wù)中心在獲得獨(dú)立資格和審批權(quán)限后，就可以根據(jù)公民需要對(duì)行政服務(wù)中心進(jìn)行流程再造。

成功的政府流程再造總是與組織機(jī)構(gòu)再造相聯(lián)系的?？偨Y(jié)各地行政服務(wù)中心建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及失敗教訓(xùn)，應(yīng)改變以職能為中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作運(yùn)作方式，強(qiáng)化顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，建立支持流程型服務(wù)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)?；赗R模式建立的行政服務(wù)中心要在實(shí)現(xiàn)“兩集中、兩到位”（即部門行政審批職能向一個(gè)科室集中，部門行政審批服務(wù)科室向行政服務(wù)中心集中；部門行政審批事項(xiàng)進(jìn)行政服務(wù)中心落實(shí)到位，部門對(duì)窗口工作人員授權(quán)到位）的基礎(chǔ)上，深化行政服務(wù)中心的組織創(chuàng)新，重點(diǎn)總結(jié)和推廣首席代表制、聯(lián)合審批制、全程代理制，以及超時(shí)默認(rèn)預(yù)警制等成功經(jīng)驗(yàn)，通過組織結(jié)構(gòu)再造和體制機(jī)制創(chuàng)新來鞏固和擴(kuò)大流程再造的成果，提高政府組織的整體運(yùn)作效能，樹立服務(wù)型政府的良好形象。

（三）塑造行政服務(wù)中心文化，組建跨職能團(tuán)隊(duì)

公共服務(wù)理念是提高政府服務(wù)水平的強(qiáng)大精神支柱，行政服務(wù)中心工作人員的政治素質(zhì)、思想境界和精神狀態(tài)，都關(guān)系到服務(wù)水平的高低。塑造行政服務(wù)中心文化，能夠?yàn)樾姓?wù)中心的有效管理提供軟件保障。首先，要重視行政服務(wù)中心工作人員的選拔與培訓(xùn)，開展行政倫理、業(yè)務(wù)素質(zhì)、公關(guān)禮儀等方面的教育與培訓(xùn)，使工作人員具有責(zé)任心和親和力。其次，要通過制度規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量評(píng)估等措施激發(fā)工作人員的積極性與創(chuàng)造力，持續(xù)改進(jìn)工作質(zhì)量，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。再次，要加強(qiáng)行政服務(wù)中心文化建設(shè)，通過開展各種活動(dòng)增強(qiáng)中心的凝聚力，塑造“以人為本”的中心文化。

如果說RPR模式下的行政服務(wù)中心工作人員是專才的話，RR模式下的行政服務(wù)中心的員工就是通才。因?yàn)閷?duì)行政服務(wù)中心的流程實(shí)行再造后，為了實(shí)現(xiàn)流線式服務(wù)，某一窗口的工作人員就要求知道其他部門的辦事流程。因此，需適時(shí)組建跨職能團(tuán)隊(duì)，以提高行政服務(wù)中心的工作效率。

（四）注重配套改革的進(jìn)行

一項(xiàng)行政改革能否取得成功，取決于兩個(gè)因素，其一是新的改革模式的完善程度，其二是外圍環(huán)境的支持程度。為了使RR模式建立的行政服務(wù)中心能夠順利組建并實(shí)現(xiàn)政府效能提升，還要積極營(yíng)造有利于行政服務(wù)中心發(fā)展的外圍行政環(huán)境。

一要推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。我國(guó)行政服務(wù)中心的發(fā)展與建設(shè)服務(wù)型政府是相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面，RR模式的行政服務(wù)中心實(shí)踐能為服務(wù)型政府建設(shè)積累大量經(jīng)驗(yàn)；另一方面，我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的深入也為我國(guó)行政服務(wù)中心的發(fā)展提供了強(qiáng)大的制度支持。發(fā)揮政府在社會(huì)發(fā)展中重要的公共服務(wù)作用和參與作用，實(shí)現(xiàn)政府職能由原先的管制型向服務(wù)型的徹底轉(zhuǎn)變，RR模式下的行政服務(wù)中心定位于服務(wù)型機(jī)構(gòu)，所以更要與服務(wù)型政府的建設(shè)同步進(jìn)行。

二要加快行政審批制度改革。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是從審批型到服務(wù)型轉(zhuǎn)變，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，我國(guó)的審批制度必須徹底清除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)管制理念，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)理念轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)審批的強(qiáng)化、軟化與轉(zhuǎn)化的有機(jī)結(jié)合。

〔1〕段龍飛.我國(guó)行政服務(wù)中心建設(shè)〔M〕.武漢：武漢大學(xué)出版社，2007.

〔2〕李路.政務(wù)中心合理模式的選擇與現(xiàn)實(shí)構(gòu)建〔J〕.理論導(dǎo)刊，2009（8）.

〔3〕陳翔.地方行政服務(wù)中心的定位和方向——基于安徽省的實(shí)證研究〔M〕.北京:中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2008.

〔4〕顧霽虹.關(guān)于基層政府轉(zhuǎn)型問題的研究〔J〕.中共太原市委黨校學(xué)報(bào)，2011（3）.

How to Get the Administrative Service Center out of the Difficulty——Based on RPR&RR Organizational Models

HE Yao1，LI Wen2
(1.Guangzhou University，Guangzhou510006,China;2.The CPC Shanxi Provincial Committee Party School,Taiyuaru 030006,China)

As a great change in gorernment governance,the administrative service center is important innovation in the Chinese government governance model.In practce，the center has faced difficulty.Therefore，in order to promote innovation in the organizational model of the administrative service certer，it is necessary to get the legal support and the suppert from government，to promote the combination of the process reproduction of the center and the organization reproduction oft he center，and to timely organize inter functional groups paying attention to matched reform.

administrative service center;organizational model;government governance

D630.3

A

1009-1203（2011）06-0079-03

2011-11-02

何瑤（1986-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。李雯（1961-），女，山西臨猗人，中共山西省委黨校資料信息中心副研究員。

責(zé)任編輯 雨文