■ 夏云嬌/陳 晴

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院, 湖北 武漢 430074）

澳大利亞維州礦山水資源的法律調(diào)控及啟示

■ 夏云嬌/陳 晴

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院, 湖北 武漢 430074）

澳大利亞維多利亞州在礦山及采石場水資源管理方面不僅有具體詳盡的法律與政策規(guī)定，而且形成了鹽度管理計劃、廢水分層處置、水資源管理戰(zhàn)略、環(huán)境監(jiān)測與報告等制度。我國可以借鑒其在礦山水資源管理法律實踐方面的一些經(jīng)驗：完善礦山水資源保護法律體系；確立清晰的礦山水資源管理目標(biāo)；嚴(yán)格礦山廢水排放行政許可制度；建立廢水分層處理模式；把水資源監(jiān)測與評估貫穿于整個礦業(yè)過程；建立分工明確，協(xié)同管理的礦山水資源管理體制；促進公眾參與，增強礦山企業(yè)的社會責(zé)任。

澳大利亞；維多利亞州；礦山水資源；法律調(diào)控

維多利亞州（本文簡稱維州）是澳大利亞工業(yè)重鎮(zhèn)，早在19世紀(jì)50年代就發(fā)現(xiàn)了金礦，成為礦業(yè)大州之一。維州在發(fā)展礦業(yè)的同時，歷來重視礦山環(huán)境保護。礦業(yè)開發(fā)不但沒有影響和破壞環(huán)境，反而為其贏得了“花園之州”的美譽。維州在礦山及采石場水資源管理的法律調(diào)控方面獨樹一幟，對我國的礦山水資源管理立法及制度的完善具有重要的借鑒意義。

1 維多利亞州礦山水資源管理的相關(guān)立法及政策[1]

1.1《礦產(chǎn)資源開發(fā)法1 9 9 0》（MRDA）及《采掘業(yè)開發(fā)法1995》（EIDA）

1990年《礦產(chǎn)資源開發(fā)法》規(guī)定，在法律框架范圍內(nèi)，確保開采礦產(chǎn)資源的方法和管理方式對環(huán)境影響最小的前提下，鼓勵并促進礦產(chǎn)開發(fā)。1995年《采掘業(yè)發(fā)展法》規(guī)定，采掘業(yè)應(yīng)滿足安全作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，并確保采石場土地恢復(fù)成合適的、穩(wěn)定的地貌。這兩部法律均要求，采礦經(jīng)營者在開礦前須提交一份開采規(guī)劃。開采規(guī)劃應(yīng)當(dāng)描述現(xiàn)場用水的管理及營運中的水管理，直至土地復(fù)墾和閉礦；還應(yīng)載明有助于水資源管理戰(zhàn)略的現(xiàn)場監(jiān)測和審計要求。開采規(guī)劃一旦獲批，即成為開采活動中與水有關(guān)的執(zhí)行性文本。

1.2 《環(huán)境保護法1970》（EPA）

1970年《環(huán)境保護法》規(guī)定了廢水的分層次利用，以及在環(huán)境管理過程中的持續(xù)改進要求。

1.2.1 維州環(huán)境保護政策（SEPP）

為更好地貫徹實施《環(huán)境保護法》，維州出臺了環(huán)保政策（SEPP），用以保護不同環(huán)境要素的有益用途，如空氣、水、噪音等。

1.2.2 維州水資源環(huán)保政策(WOV2003)

維州水資源環(huán)保政策適用于維州的所有地表水，用以指導(dǎo)水資源的管理，其內(nèi)容規(guī)定能夠清晰指導(dǎo)用水規(guī)劃、許可。該政策內(nèi)容是維護環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)，最終以充分保護受影響地區(qū)地表水當(dāng)前和未來的有益使用。

1.2.3 1997年維州地下水環(huán)保政策

維州地下水環(huán)保政策的目的是保護維州的地下水免受污染，必要時改善地下水水質(zhì)，保護當(dāng)前和將來的有益使用。由水務(wù)局主管興建用水和排水口的許可工作。如果作出許可，有關(guān)水務(wù)管理機構(gòu)通常會細(xì)化州環(huán)境保護政策的規(guī)定及其他條件。如果申請者擬向含水層注入礦井水，則由環(huán)保局決定礦山廢水排污許可條件。

1.2.4 《環(huán)保條例1996》

按照《環(huán)保條例1996》第6條的規(guī)定，在礦山和采石場邊界內(nèi)土地上排放廢水，即廢水排放到尾礦壩、蒸發(fā)池或其他處理系統(tǒng)，只要確保廢水處理沒有排放到礦區(qū)外，就不需要工程許可或環(huán)保法所規(guī)定的排污許可證。但是，如果要把廢水排放到礦區(qū)外，不僅需要獲得根據(jù)《環(huán)境保護法》和《環(huán)保條例1996》授予的廢水排放許可證，還需要建造廢水排放設(shè)施的工程許可。

1.2.5 工業(yè)廢棄物管理政策

2002年6月，政府推出了一攬子改革政策，旨在通過2002年環(huán)保法（資源效率）加強維州的環(huán)境保護。這個一攬子政策除遵守1970年環(huán)保法的規(guī)定外，更強調(diào)提高資源利用效率，規(guī)定維州所有行業(yè)都必須采用廢水分層利用管理。在礦山或采石場，與水相關(guān)的行為應(yīng)盡可能采用廢水的分層利用管理，而不僅僅是處理和處置廢水。

1.3《流域和土地保護法1994》（CALP Act）

根據(jù)《流域和土地保護法》建立的流域管理機構(gòu)，旨在最大限度地提高流域范圍內(nèi)社會公眾參與決策。這個機構(gòu)致力于土地和水資源的可持續(xù)管理，并保護生物多樣性。該機構(gòu)的組成包括委員會、執(zhí)行委員會以及行政輔助人員，其職能是負(fù)責(zé)制定和批準(zhǔn)流域管理戰(zhàn)略。這些戰(zhàn)略依靠社區(qū)參與制定流域內(nèi)詳細(xì)的開發(fā)規(guī)劃。在許可、準(zhǔn)許和其他決策過程中，相關(guān)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮開發(fā)規(guī)劃與相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量結(jié)果。

1.4《水法1989》

1989年維州制定的《水法》中，明確了水權(quán)等級，州政府是所有水資源的擁有者，包括地表水和地下水；州政府內(nèi)水管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)水資源的評價、規(guī)劃、監(jiān)督和開發(fā)利用，并負(fù)責(zé)州內(nèi)的供水、灌溉、防洪、供水、河道整治等水利工程建設(shè)。水資源市場由州機構(gòu)分別管理，保證市場運營順暢。[2]有執(zhí)法權(quán)的部門包括：區(qū)域水行政主管部門、水委員會、市、郡議會和流域管理機構(gòu)。航道上的任何建筑，包括一個改道工程，不論是暫時性或永久性的，應(yīng)當(dāng)申請許可證。

1.5《水法（灌溉農(nóng)場水壩）2002》

這個法案是對1989年水法的修改。該法規(guī)定，灌溉和所有水道、泉水、水塘、水壩的商業(yè)用途都需要許可。根據(jù)這些修訂，原來礦山和采石場用水不需許可，現(xiàn)在需要得到許可才可使用，業(yè)主與其他商業(yè)用水戶以同樣的方式受到相同的限制。該規(guī)定并不是絕對的。一些礦山和采石場也可不需獲得許可，如尾礦、沉淀池、工藝水壩等等。

2 維多利亞州礦山水資源管理制度

2.1 鹽度管理計劃

鹽度是采礦和采掘業(yè)的關(guān)鍵問題。州水資源環(huán)保政策要求，含鹽廢水的排放，包括向地下水和灌溉水渠排放，不應(yīng)對環(huán)境造成風(fēng)險。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，所有排放者，必須實現(xiàn)廢水的分層處理，在排放到地表之前，首先要盡量地避免排放、重復(fù)使用、對含鹽廢水進行循環(huán)利用。如果含鹽廢水確實不能進行再利用或循環(huán)使用，確實要排放，那么對地表水的影響應(yīng)當(dāng)最小化，可以先排放到人工水渠，蒸發(fā)池或經(jīng)過處理后再排放，以減少對環(huán)境有益使用造成風(fēng)險。

2.2 水資源管理戰(zhàn)略

申請者需確保擬定的采礦水資源管理戰(zhàn)略符合該項目的開采和加工的要求，同時最大限度地降低水資源管理及處置活動對環(huán)境的影響。在草擬水資源管理策略之前，申請者應(yīng)對當(dāng)?shù)氐乇硭偷叵滤男再|(zhì)和有益使用進行基礎(chǔ)性研究。申請者在構(gòu)建水資源管理策略時，應(yīng)當(dāng)采取減少廢棄物的原則。理想的情況下，水資源管理計劃的目標(biāo)是設(shè)計水平衡模型，實現(xiàn)礦井廢水零排放，以及減少飲用水及其他供水的使用。

2.3 廢水處置制度

對礦井廢水處理的可行性研究影響決定哪種處理方法在特定的區(qū)域內(nèi)是最合適的。水資源管理戰(zhàn)略會隨著時間變化，取決于流量、使用水平、水壩加工蒸發(fā)和不可預(yù)測的天氣情況。這些變量必須納入該戰(zhàn)略中，特別是有關(guān)處理方式的選擇。

2.4 廢水排放監(jiān)測和報告制度

所有排放的質(zhì)量、排放量必須依照許可及工作計劃的要求進行測量和記錄，并上報有關(guān)部門。通常情況下，廢水排放監(jiān)測計劃將包括排放的廢水取樣以及接受水體取樣（地表水和地下水），包括排放點的上游和下游的取樣。同時還要從排放點的上游和下游采集沉積物樣本。在礦山使用之前，使用期間，使用之后都要收集樣本。一個監(jiān)測方案框架應(yīng)包括以下內(nèi)容：(1)方案范圍的確定；(2)定義該方案的目標(biāo)；(3)收集受到影響的環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；(4)衡量水質(zhì)指標(biāo)的測定；(5)樣本收集地點的選擇，如地表，地下水和泥沙；(6)監(jiān)測頻率的確定，如每天，每周，每月等 ；(7)一個合適的測試實驗室的選擇（NATA注冊）；(8)報告的結(jié)果，特別是對已有規(guī)定禁止的違反；(9)通過一個獨立機構(gòu)對該方案定期審計，評估方案是充分性和適用性以及持續(xù)改進機會。

3 對我國礦山水資源保護的啟示

3.1 完善礦山水資源保護法律體系

澳大利亞維州關(guān)于礦山水資源管理既有法律法規(guī)，又有一系列的管理政策。正是由上述礦法、環(huán)境法、水法等法律法規(guī)及配套的政策、指南構(gòu)成了維州礦山水資源管理立體化、多層次的法律法規(guī)政策體系，確保了采礦申請、采礦期間及閉坑后全過程對水資源依法進行管理。并且環(huán)保法律法規(guī)的條款規(guī)定很具體，可操作性很強。相比較而言，我國在礦山水資源保護方面尚無完善的法律。已有涉及礦山水資源保護的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護法》的內(nèi)容各有側(cè)重，相關(guān)規(guī)定比較原則籠統(tǒng)，可操作性不夠強，且存在交叉、重疊、沖突等不協(xié)調(diào)問題。此外，還有一個更大的問題就是相關(guān)的配套措施不到位。為實現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為保障“兩型社會”的成功，必須完善我國礦山水資源保護法律法規(guī)體系。

3.2 確立清晰的礦山水資源管理目標(biāo)

維州礦山水資源管理的一個重要特點是重視預(yù)防，不是先污染、后治理，而是盡量做到不造成環(huán)境影響和污染。比如對于采礦者，政府要求開采者遵循“減量化（reduce）、再利用（reuse）、資源化或再循環(huán)（recycle）”三大操作原則，即所謂“3R”原則。[3]我國礦山水資源法律保護必須堅持全程管理原則，不但要重視“末端”治理，還要堅持“源頭”控制和“過程”管理，做到對環(huán)境影響最小化，體現(xiàn)水資源管理和利用的統(tǒng)一性、全面性和綜合性。

3.3 嚴(yán)格礦山廢水排放行政許可制度

維州環(huán)保條例規(guī)定，廢水排放首先需要工程許可，然后才能獲得廢水排放許可。工程許可有嚴(yán)格的程序，包括：申請(對方案充分、全面的描述并考慮替代方法)；受理（接受申請并開始法定的評估）；公示（公告申請以聽取鄰居，中介機構(gòu)及其他第三方的意見）；評估（環(huán)保局根據(jù)立法、政策、累積影響和其他要求對申請進行審查）；批準(zhǔn)或拒絕（根據(jù)評估建議，作出決定）。只有獲得了工程許可，才能建造廢水排放設(shè)施并且對廢水排放設(shè)施進行調(diào)試。盡管我國已有排污許可證管理條例，對礦山廢水排放管理起到了一定的作用，但總體規(guī)定比較寬松，如關(guān)于臨時排污許可證的規(guī)定，有允許先污染后治理的嫌疑。所以，我國需要更為嚴(yán)格的采礦企業(yè)廢水排放許可制度。

3.4 建立廢水分層處理模式

在維州，要求所有行業(yè)，包括采礦業(yè)，都必須采用廢棄物分層處理的方式，而不僅僅是處理或處置。礦區(qū)廢水處理的優(yōu)先次序為：避免廢水的產(chǎn)生（Avoidance）；減少產(chǎn)生（Reduction）；再利用（Reuse）；回收（Recycling）；能源恢復(fù)（R e c o v e r y o f Energy）；治理（Treatment）；儲存（c o n t a i n m e n t）；處置（Disposal）。這樣的方式可以從源頭上控制廢水的產(chǎn)生，然后在處理的過程中，回收再利用，物盡其用，最后將剩下的廢水再進行處理。廢水分層處理模式的建立極大地提高了水資源的利用率，最大程度地避免了水資源浪費，實現(xiàn)了水資源的循環(huán)利用，同時也減少了廢水對環(huán)境的影響。然而，我國礦業(yè)活動中，礦區(qū)廢水幾乎不經(jīng)過任何處理就被排放到河流、海洋、湖泊、農(nóng)田甚至回灌到地下水中，導(dǎo)致超標(biāo)排放嚴(yán)重，污染水源、農(nóng)田的事件時有發(fā)生，群眾投訴不斷，有些甚至成為引發(fā)群體性事件的導(dǎo)火索。因此，我國應(yīng)該建立廢水分層處理模式，遵循“在源頭上避免浪費；在使用中減少污染；在排放前加工回收”的礦區(qū)水資源使用原則。

3.5 監(jiān)測與評估應(yīng)貫穿整個礦業(yè)過程

維州礦山水資源管理計劃通常會被要求作為環(huán)境管理計劃或礦山工作計劃的一部分。所有采礦工作計劃必須納入環(huán)境監(jiān)測計劃。通常包括對地表水和地下水參數(shù)進行監(jiān)測，我國的礦山地質(zhì)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)中也應(yīng)涵蓋整個礦業(yè)過程，在采礦前結(jié)合環(huán)境影響評價對可能造成的環(huán)境影響做出一般性的技術(shù)規(guī)定；在礦產(chǎn)開發(fā)過程中要具體規(guī)定采取哪些措施，采取的措施要將生態(tài)影響降到盡可能低的程度；閉坑要采用什么樣的生態(tài)恢復(fù)措施，將其恢復(fù)到何種程度要做出詳細(xì)的規(guī)定；閉坑后的監(jiān)測階段使用的技術(shù)手段及要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)等級，要進行詳細(xì)地說明。

3.6 建立分工明確，協(xié)同管理的礦山水資源管理體制

澳大利亞維州礦山水資源管理，由多個機構(gòu)協(xié)同管理。初級產(chǎn)業(yè)部（DPI）負(fù)責(zé)審批開采規(guī)劃中的現(xiàn)場用水的管理以及開采企業(yè)的水資源管理戰(zhàn)略的現(xiàn)場監(jiān)測和審計。環(huán)境保護管理局（EPA）負(fù)責(zé)排污控制及排污許可?？沙掷m(xù)發(fā)展與環(huán)境部（DSE）、流域管理機構(gòu)致力于土地和水資源的可持續(xù)管理，并保護生物多樣性。任何向特定流域?qū)嵤┧驈U水的處理方案，都將受到流域管理機構(gòu)、農(nóng)業(yè)部門、土地管理部門以及可持續(xù)發(fā)展環(huán)境部門的審查，以確保供水流域的價值不受到損害。地表水管理工作由可持續(xù)發(fā)展環(huán)境部門和區(qū)域水資源機關(guān)負(fù)責(zé)。盡管礦山水資源涉及部門多，但各部門職責(zé)明確，同時又相互配合、協(xié)調(diào)一致，依靠法律規(guī)范工作關(guān)系，減少了隨意性和人為因素，提高了工作效率，增加了工作透明度。目前中國涉及礦山環(huán)境管理的機構(gòu)有國家環(huán)境保護總局、國務(wù)院和地方政府的相關(guān)部門、水利部、國土資源部以及港務(wù)、港督等，缺乏有效的法律對它們進行管理約束，多個執(zhí)法部門職責(zé)交叉、分散、標(biāo)準(zhǔn)不一，造成礦山環(huán)境執(zhí)法缺乏應(yīng)有的力度和成效。我們應(yīng)當(dāng)通過立法明晰各個涉水管理機構(gòu)的行政職能，使其各司其職，形成管理合力，依法治水。

3.7 促進公眾參與，增強礦山企業(yè)的社會責(zé)任

礦山環(huán)境涉及到社會的利益，因此無論是礦山生態(tài)環(huán)境治理方案的制定，還是實施、監(jiān)督檢查與驗收，都應(yīng)在程序上建立公眾參與的機制。澳大利亞非常注重礦山企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的協(xié)商合作，以促進礦山生態(tài)系統(tǒng)的管理。維州礦山企業(yè)水資源管理戰(zhàn)略的具體實施是由礦山企業(yè)管理層對礦山水資源管理作出全面的承諾，并把對礦山水資源管理的承諾落實到組織戰(zhàn)略和日常規(guī)劃的運作中，落實到日常工作中，這種方式大大增強了礦山企業(yè)的社會責(zé)任。然而，在礦山水資源管理方面，我國仍然采取行政指令的方法，采礦企業(yè)自我保護水生態(tài)環(huán)境的意識比較薄弱，應(yīng)逐漸淡化用傳統(tǒng)的“命令和行政管理”方法對水資源進行管理，加強礦山企業(yè)的自我管理模式，在礦山企業(yè)內(nèi)部建立水資源目標(biāo)評估程序和決策模式，鼓勵企業(yè)發(fā)揚主人翁精神，對自身的水資源保護行為進行評價和反思，優(yōu)化資源配置，積極治理礦山水環(huán)境，恢復(fù)礦山水生態(tài)系統(tǒng)。

4 結(jié)語

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，為國家經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)事業(yè)做出了重要貢獻，但也必須看到，礦產(chǎn)資源開發(fā)所產(chǎn)生和遺留的環(huán)境問題很多。中國與澳大利亞同是礦業(yè)大國，相比較而言，澳大利亞已經(jīng)建立起了十分完善的生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的法律法規(guī)體系。[4]尤其是在礦區(qū)及采石場的用水管理方面，維多利亞州的法律進行了具體詳盡的規(guī)定，對我國礦山水資源保護及充分利用，具有很重要的借鑒意義。水，作為萬物之源，一旦遭到污染與破壞，會產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)，帶來一系列的影響，如會影響礦區(qū)周圍居民的身體健康；影響農(nóng)作物正常生長，造成絕收、減產(chǎn)；破壞生物的多樣性等，嚴(yán)重影響社會的可持續(xù)發(fā)展。“他山之石,可以攻玉”,我國應(yīng)學(xué)習(xí)澳大利亞維州礦山水資源保護的先進立法經(jīng)驗及管理制度，結(jié)合我國具體實踐，開創(chuàng)出符合我國國情的具體措施，促進礦區(qū)水資源的利用由“先污染，后治理”向“預(yù)防為主，防治結(jié)合”轉(zhuǎn)變，建立“資源節(jié)約型，環(huán)境友好型”社會，實現(xiàn)資源、環(huán)境經(jīng)濟、社會全面可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

[1]李代鑫,葉壽仁.澳大利亞的水資源管理及水權(quán)交易[J].中國水利,2001(6):41-44.

[2]李雪松.論循環(huán)經(jīng)濟下的水資源法律調(diào)整生態(tài)經(jīng)濟[J].生態(tài)經(jīng)濟,2008(10):86.

[3]楊憲萍.感受未知的南方大陸——澳大利亞環(huán)境保護掠影之一[N].中國礦業(yè)報，2008-03-21:(4）.

416.1(611)；P641.5+5(611)

B

1672-6995(2011)10-0046-03

2011-07-08

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目：“澳大利亞礦業(yè)法律制度研究”（CUGW100223）；國土資源法律評價工程實驗室開放基金項目：“澳大利亞礦業(yè)立法研究”（2010Y008）；中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院重點科研項目培育基金“礦業(yè)權(quán)市場安全法律保障機制研究”（ZF201103）。

夏云嬌（1973-），女，湖北省仙桃市人，中國地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，華中師范大學(xué)博士在讀，中國地質(zhì)大學(xué)人權(quán)法研究所副所長，國家公派澳大利亞國立大學(xué)法學(xué)院訪問學(xué)者，主要從事環(huán)境資源行政法學(xué)研究。