■ 董祚繼/田春華

(國土資源部規(guī)劃司，北京 100812)

順勢而為，深入推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革*
——安徽、江蘇、深圳農(nóng)村土地管理制度改革探索的啟示

■ 董祚繼/田春華

(國土資源部規(guī)劃司，北京 100812)

農(nóng)村土地管理制度改革主要包括征地制度改革，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地管理、農(nóng)村土地整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地產(chǎn)權(quán)制度改革等。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，安徽、江蘇、深圳兩省一市對農(nóng)村土地管理制度改革進(jìn)行了積極的探索，為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革奠定了重要基礎(chǔ)，農(nóng)村土地管理制度改革從長遠(yuǎn)看，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場和土地管理制度，建立完善的土地要素市場配置和政府管控機(jī)制，健全土地增值收益分配和稅費調(diào)節(jié)機(jī)制。從近期看，要進(jìn)一步落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，加快征地制度、農(nóng)村土地使用制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素合理流動和布局優(yōu)化，理順國家、集體、農(nóng)民之間的收益分配關(guān)系，著力破解城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)共同繁榮和統(tǒng)籌發(fā)展。

農(nóng)村；土地管理制度；改革；征地制度；集體建設(shè)土地；宅基地；土地整理；土地產(chǎn)權(quán)制度

近日，國土資源部與全國人大農(nóng)委、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中科院等單位有關(guān)同志組成調(diào)研組，赴安徽、江蘇、深圳開展了農(nóng)村土地管理制度改革調(diào)研，主要內(nèi)容包括征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地管理、農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地產(chǎn)權(quán)制度改革等，形成了以下認(rèn)識。

1 兩省一市農(nóng)村土地管理制度改革的進(jìn)展

1.1 征地制度改革

1.1.1 規(guī)范和完善征地程序

嚴(yán)格“兩公告一登記”。江蘇省通過規(guī)范《征地告知書》、《征地告知書送達(dá)證明》、《征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表》等文件格式，將上述材料作為征地報批的必備材料，并要求各級國土資源部門及時公開省政府征地審批結(jié)果等，認(rèn)真落實征地報批前的告知、確認(rèn)和聽證程序。建立征地風(fēng)險評估和爭議協(xié)調(diào)裁決機(jī)制。安徽省蕪湖市開展征地風(fēng)險評估，對土地征收行為是否會引發(fā)影響社會穩(wěn)定問題進(jìn)行預(yù)判，為先期介入和化解矛盾提供依據(jù)。江蘇省出臺文件，對征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決范圍、程序、救濟(jì)途徑、承辦機(jī)關(guān)等作出明確規(guī)定。

1.1.2 完善征地補(bǔ)償辦法

提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)同地同價。江蘇省按征收農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地分別確定土地補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整后的補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)增幅超過30%；除國家另有規(guī)定外，在本省內(nèi)的征地補(bǔ)償統(tǒng)一按照調(diào)整提高后的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，改變了過去交通、水利等重點工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的做法。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如蘇州市，建立了土地補(bǔ)償安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的征地補(bǔ)償調(diào)整機(jī)制，并與城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)相銜接。建立征地補(bǔ)償款預(yù)存制度。

安徽省規(guī)定，凡申報建設(shè)用地未附具征地補(bǔ)償準(zhǔn)備金進(jìn)賬憑證的不予受理。江蘇省從2007年起在全省建立征地補(bǔ)償款預(yù)存制度，預(yù)存款項不僅包括征地補(bǔ)償安置費，還包括進(jìn)入被征地農(nóng)民基本生活保障資金專戶的資金。合理分配安置補(bǔ)償費。安徽省要求，土地補(bǔ)償?shù)?0%以上和安置補(bǔ)助的全部支付到被征地農(nóng)民個人賬戶，防止出現(xiàn)拖欠、截留、挪用等問題。

1.1.3 強(qiáng)化被征地農(nóng)民生活和就業(yè)保障

江蘇省2005年在全國率先建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，各地政府從土地出讓金等土地有償使用收益中，提取一定數(shù)額的資金進(jìn)入被征地農(nóng)民基本生活保障資金專戶，不足部分由同級財政解決。目前，這一制度已實現(xiàn)了省內(nèi)全覆蓋。蘇南一些縣、市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)基本實現(xiàn)了被征地農(nóng)民基本生活保障與城市社會保障的接軌。今年上半年蘇州市征地保養(yǎng)金已達(dá)到每人每月510元。江蘇省規(guī)定，被征地農(nóng)民在法定勞動年齡內(nèi)有勞動能力和就業(yè)要求但未能就業(yè)的，享受城鎮(zhèn)失業(yè)人員的就業(yè)扶持政策。

1.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

1.2.1 探索流轉(zhuǎn)范圍

蕪湖市是國土資源部批準(zhǔn)的首批集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點城市，流轉(zhuǎn)范圍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有土地。蘇州市將集體土地流轉(zhuǎn)的范圍從城市規(guī)劃區(qū)外拓展到規(guī)劃區(qū)內(nèi)。昆山市結(jié)合企業(yè)改制，對原有集體存量建設(shè)用地全部實行有償、有限期、可流動的使用制度；對新增建設(shè)用地，在依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，允許農(nóng)民集體直接以土地或開發(fā)為標(biāo)準(zhǔn)廠房等形式出讓、出租。深圳市擬對原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展保留的非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還地，允許在符合規(guī)劃、納入土地利用年度計劃的前提下開發(fā)建設(shè)，并簽訂土地使用權(quán)出讓合同。

1.2.2 探索流轉(zhuǎn)收益分配

蕪湖市堅持流轉(zhuǎn)收益分配向集體和農(nóng)民傾斜，土地流轉(zhuǎn)收益已由開展初期的每平方米1～3元，調(diào)整到每平方米4～6元，并由最初的市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、集體經(jīng)濟(jì)組織四級按1∶2∶5∶2比例分成，調(diào)整到縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、集體經(jīng)濟(jì)組織三級按1：4：5比例分成。昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益全部留予集體土地所有者，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。深圳市規(guī)定，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位取得非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還地，申請進(jìn)入市場交易的，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納地價，屬于自用的，免繳地價。

1.2.3 探索配套改革措施

蕪湖市加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)中的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體及主體形式的研究，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易有形市場，制定流轉(zhuǎn)工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)；同建設(shè)部門銜接，在發(fā)放集體土地使用證的同時，發(fā)放房屋所有權(quán)證；同金融部門銜接，進(jìn)一步明確集體流轉(zhuǎn)土地的抵押權(quán)及抵押值。安徽省2010年11月出臺辦法，全面放開集體建設(shè)用地抵押融資，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押給銀行金融機(jī)構(gòu)，以獲取信用支持。

1.3 宅基地管理改革

1.3.1 促進(jìn)農(nóng)民住宅集中建設(shè)、集約用地

江蘇省規(guī)定，村民住宅建設(shè)應(yīng)有規(guī)劃、有計劃地逐步向城鎮(zhèn)和集中居住點集中，禁止散點建房，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，不得審批新建、遷建和翻擴(kuò)建住宅。城市郊區(qū)和人均耕地在1畝以下的縣，每戶宅基地不得超過135平方米；人均耕地在1畝以上的縣，每戶宅基地不得超過200平方米。設(shè)區(qū)的市、縣可在此限額內(nèi)作出具體規(guī)定。目前，全省城市規(guī)劃區(qū)、大部分鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)都取消了農(nóng)村宅基地的供應(yīng)，農(nóng)民新增住房一律進(jìn)公寓。蘇州、無錫等地鼓勵條件成熟的地方建造農(nóng)民公寓，按建設(shè)成本出售給具備分配宅基地條件和自愿退出宅基地的農(nóng)民。

1.3.2 建立宅基地退出激勵機(jī)制

安徽省要求，經(jīng)批準(zhǔn)異地遷建住房的，建房戶應(yīng)當(dāng)拆除舊宅基地上的建筑物及其附屬設(shè)施，并在新宅基地批準(zhǔn)后兩年內(nèi)退出舊宅基地；對因繼承住宅或其他原因造成一戶多宅或者宅基地面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可將宅基地在本村民小組成員間轉(zhuǎn)讓或者退回土地所有權(quán)人，由土地所有權(quán)人給予補(bǔ)償；不轉(zhuǎn)讓或不退回的，土地所有權(quán)人對超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分可以實行有償使用。蘇州市規(guī)定，進(jìn)城農(nóng)民自愿退出依法取得的宅基地使用權(quán)的，該農(nóng)民新購的定銷房或農(nóng)民公寓房可與退出的宅基地進(jìn)行等價置換，只需結(jié)算差價部分。

1.4 土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

1.4.1 統(tǒng)籌規(guī)劃整體推進(jìn)

江蘇省以開展“萬頃良田建設(shè)工程”為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)土地整治與增減掛鉤，通過村莊搬遷、農(nóng)地整理、建設(shè)用地空間整合以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等途徑，有效集聚農(nóng)村耕地、建設(shè)用地、勞動力等資源，推進(jìn)耕地規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)集約化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化。在工程推進(jìn)中，一是堅持政府主導(dǎo)，部門合作。政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國土部門搭臺，相關(guān)部門協(xié)同作戰(zhàn)，做到資源優(yōu)化配置、資金集中投入、政策配套運用。二是堅持規(guī)劃先行，有序推進(jìn)?？茖W(xué)合理地編制規(guī)劃方案，并做好與城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃的銜接。三是堅持以人為本，保障群眾權(quán)益。將農(nóng)民是否滿意作為試點選擇的首要條件，做好土地確權(quán)和調(diào)整，合理制訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方案，在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面逐步使農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。四是拓展融資渠道，加大資金投入。用足、用好土地整理專項資金，積極整合相關(guān)涉農(nóng)涉地資金，發(fā)揮資金的聚合效應(yīng)。五是配套相應(yīng)政策，促進(jìn)工程實施?！叭f頃良田建設(shè)工程”享受增減掛鉤相關(guān)政策，采用“先墾后用”模式，按照不超過掛鉤指標(biāo)30%的比例啟動周轉(zhuǎn)指標(biāo)，優(yōu)先用于安置區(qū)建設(shè)。通過實施“萬頃良田建設(shè)工程”等土地整治重大工程，整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治，建設(shè)了一批田成方、林成網(wǎng)、溝渠路相配套的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量和糧食產(chǎn)能。僅47個“萬頃良田建設(shè)工程”試點項目實施后，就新增耕地13.56萬畝。鎮(zhèn)江新區(qū)將完成整治項目區(qū)內(nèi)85%以上的耕地劃入基本農(nóng)田保護(hù)范圍，新增農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面積4.8萬畝，規(guī)模農(nóng)業(yè)占比提升至80%以上。

1.4.2 努力搭建“三農(nóng)”發(fā)展平臺

安徽省蕪湖市將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)與土地整治整村推進(jìn)相結(jié)合，堅持產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，著力培育扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，增強(qiáng)經(jīng)營主體的產(chǎn)業(yè)帶動能力和土地聚集能力。南陵縣大浦試驗區(qū)按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)運作、村企共建、政策創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)推動”的建設(shè)思路，以土地綜合整治為平臺，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為手段，推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。三年來，已流轉(zhuǎn)耕地6000畝、水面3000畝，建成標(biāo)準(zhǔn)化優(yōu)質(zhì)水稻種植示范區(qū)4050畝、有機(jī)果蔬生產(chǎn)示范基地2250畝、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)3000畝和苗木花卉生產(chǎn)基地300畝；建成農(nóng)民住宅596套，入住2000余人，電信、互聯(lián)網(wǎng)、天然氣、自來水進(jìn)村入戶，社區(qū)學(xué)校、幼兒園、農(nóng)貿(mào)市場、超市、服務(wù)中心、醫(yī)院等配套設(shè)施齊全，新型農(nóng)村社區(qū)初現(xiàn)雛形。

1.5 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

1.5.1 加快土地確權(quán)登記發(fā)證

安徽省截至2011年6月底，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)和登記發(fā)證率達(dá)93%，集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)和登記發(fā)證率80%，宅基地使用權(quán)確權(quán)和登記發(fā)證率83%。江蘇省截至去年底，集體土地所有權(quán)登記覆蓋率達(dá)到92%，集體建設(shè)用地使用權(quán)登記覆蓋率達(dá)到91%，宅基地使用權(quán)登記覆蓋率達(dá)到90%。深圳市在宣布全市土地國有化的同時，留下一定比例的發(fā)展用地和安置房給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，確權(quán)到原農(nóng)村集體繼受單位名下，納入國有用地范疇統(tǒng)一規(guī)范管理，但原農(nóng)村集體可以自行或以合作方式進(jìn)行城市更新。通過土地確權(quán)登記發(fā)證，明晰了農(nóng)村集體土地的范圍、界線、類別和面積等產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立健全了農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)資料，調(diào)處了一大批集體土地權(quán)屬糾紛，有效地保護(hù)了土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

1.5.2 以產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新推動農(nóng)用地流轉(zhuǎn)

安徽省蕪湖市通過確權(quán)不確界、健全流轉(zhuǎn)市場、培育經(jīng)營主體等措施，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)土地向規(guī)模經(jīng)營集中。確權(quán)不確界，就是對土地整治后需要重新調(diào)整土地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的，確權(quán)到戶、保護(hù)權(quán)益，但不確定到具體地塊，以利于統(tǒng)一流轉(zhuǎn)和經(jīng)營。完善農(nóng)村社會保障體系，弱化土地生活保障功能，解除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。江蘇省昆山市對流轉(zhuǎn)入股程序規(guī)范、符合補(bǔ)助條件的，由市、區(qū)（鎮(zhèn)）兩級財政每年每畝補(bǔ)助400元，將土地承包經(jīng)營權(quán)置換成土地股份合作社股權(quán)，推動土地規(guī)模經(jīng)營。土地產(chǎn)權(quán)制度的探索創(chuàng)新，為推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革奠定了重要基礎(chǔ)。

2 當(dāng)前農(nóng)村土地管理制度改革存在的問題

近年來，農(nóng)村土地管理制度改革倍受各方關(guān)注?？陀^而論，改革不同程度地取得了一些進(jìn)展，尤其是在土地要素流動改革方面，堅冰開始融動，土地的資產(chǎn)資本化進(jìn)程正在加快。但是，與推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略要求和廣大農(nóng)民群眾的熱切期盼相比，改革毋庸置疑是滯后了，如果再與到2020年建成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略部署相比，改革還有很長的路要走，但所剩時間已經(jīng)不多。

當(dāng)前，農(nóng)村土地管理制度改革面臨的最大難題是，一方面，隨著改革步入“深水區(qū)”，政府、集體、農(nóng)民和用地單位等多元主體之間的利益協(xié)調(diào)難度更大，改革成本日益加大，阻力更加明顯；另一方面，伴隨著實踐探索的爭論從未停息，特別是在改革推進(jìn)由下而上、影響由點到面的過程中，理論與實踐的背離更加凸顯，政策制定與實際執(zhí)行的差距日益加大，改革似難在短期內(nèi)形成共識。

具體就5個方面的改革而言，存在的主要問題是：

——征地制度改革。在表象上，當(dāng)前征地制度存在的主要問題是征地糾紛多、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置途徑單一、失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計難以保障等。在其背后，誠如理論界許多人指出的，最大的問題是征地范圍過寬。一方面，政府對土地財政的過度依賴造成強(qiáng)烈的征地沖動，而部分農(nóng)民又期望通過征地“一夜暴富”，由此導(dǎo)致因征地引發(fā)的社會矛盾日益凸顯，上訪和行政復(fù)議案件居高不下；另一方面，現(xiàn)行征地報批程序仍較繁雜，審查權(quán)限過于集中、重復(fù)審查事項過多，導(dǎo)致審查周期過長，進(jìn)而造成未批先用現(xiàn)象難以遏止，影響到政府形象和法制權(quán)威。但是，要大幅度縮小征地范圍，必然導(dǎo)致征地效率的顯著降低，影響工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在短期內(nèi)不具有可行性。

——集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，一方面，集體建設(shè)用地私下、自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在，亟需納入規(guī)范，另一方面，一些納入流轉(zhuǎn)試點的地方出現(xiàn)了企業(yè)參與積極性不高、政府推進(jìn)熱情不夠的問題。究其原因，還是集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地不同權(quán)”所致，集體建設(shè)用地在使用、處分和收益方面與國有土地不對等。雖然一些地方試圖出臺政策解決這一問題，但因缺乏法律保障，加之用地單位與農(nóng)民的合約關(guān)系存在變數(shù)，企業(yè)認(rèn)為還是直接征為國有才能解除后顧之憂。這種情況的存在，必然制約流轉(zhuǎn)的開展。

——宅基地管理改革。我國農(nóng)村村莊占地量大面廣，“一戶多宅”以及宅基地超標(biāo)問題普遍存在，但出于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等考慮，超占宅基地有償使用等政策在實際執(zhí)行中存在風(fēng)險，多占土地難以處理，而部分長期在城鎮(zhèn)就業(yè)且戶籍不在農(nóng)村的人員在農(nóng)村占有的宅基地和祖?zhèn)鞣慨a(chǎn)，由于缺乏退出機(jī)制，難以盤活，導(dǎo)致出現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，而農(nóng)村用地不減反增的現(xiàn)象，甚至有的城郊結(jié)合部還出現(xiàn)一些人將戶口回遷農(nóng)村以獲取宅基地的情況。

——土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。當(dāng)前，土地整治日益受到各地重視，但政府主導(dǎo)、部門聯(lián)合的工作機(jī)制還未真正建立，投資渠道單一、工作各自為政的局面制約了其實際效益的發(fā)揮，土地整治與相關(guān)工作尚未形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)的合力；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為一項一舉多得的政策創(chuàng)新，受到地方政府和群眾普遍歡迎，同時也暴露出一些問題，主要是部分地方將增減掛鉤片面理解成解決城市發(fā)展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，擅自擴(kuò)大掛鉤實施規(guī)模；有的地方甚至違背農(nóng)民意愿拆村并居，強(qiáng)迫農(nóng)民集中住高樓，侵犯了農(nóng)民土地合法權(quán)益；農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)、承包地流轉(zhuǎn)、土地增值收益返還等亟待規(guī)范。

——農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。從各地實踐看，近年來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容是確權(quán)登記頒證，但形式大于實質(zhì)，最要緊的“還權(quán)賦能”問題沒有真正解決，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)面臨重重困難。集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，“產(chǎn)權(quán)漏洞”普遍存在，“農(nóng)民集體”法律地位模糊，“集體所有”規(guī)定不明，行政權(quán)侵犯所有權(quán)、代表權(quán)侵犯所有權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，承包經(jīng)營權(quán)代替了使用權(quán)甚至所有權(quán)，集體土地用益物權(quán)受到了嚴(yán)格限制，阻礙了十七屆三中全會提出的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、集體土地與國有土地在符合規(guī)劃的前提下享有平等權(quán)益的要求的落實。

3 農(nóng)村土地管理制度改革的方向和重點

土地資源是生產(chǎn)力發(fā)展的基本要素和社會關(guān)系的重要載體。土地管理制度改革涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身。當(dāng)前關(guān)鍵是做好改革的系統(tǒng)謀劃和頂層設(shè)計，既要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率要求，又要考慮土地資源所承載的社會功能；既注重與整體改革的協(xié)同推進(jìn)，又注重內(nèi)部改革措施的有機(jī)整合，正確把握改革的方向和重點。

農(nóng)村土地管理制度改革，應(yīng)當(dāng)堅持社會主義土地公有制，維護(hù)集體土地所有制的主體地位，夯實農(nóng)村社會穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)；堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，優(yōu)化土地資源配置，保護(hù)、尊重和實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)益；堅持土地用途管制制度，強(qiáng)化土地利用的安全理念和倫理觀念，促進(jìn)耕地保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展；堅持以保障農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，破除城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會和諧和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

農(nóng)村土地管理制度改革，需要整體設(shè)計、統(tǒng)籌推進(jìn)。就上述五項改革而言，雖然改革的具體對象和內(nèi)容存在差異，但在實踐中卻是相互關(guān)聯(lián)甚至彼此依存的。如，征地制度改革與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，二者改革對象不同，但改革指向卻是一致的，都是為了保護(hù)和顯化集體土地的財產(chǎn)權(quán)益，因此在運作范圍上存在此消彼長的關(guān)系，征地范圍的縮小與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大需要同步推進(jìn)；又如，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村土地整治，三者內(nèi)涵不同，當(dāng)“各自為戰(zhàn)”時，政策效應(yīng)明顯受限，且屢遭質(zhì)疑甚至詬病，但從優(yōu)化配置和高效利用土地資源的角度看，其根本目的是一致的，如能組合運用，可以發(fā)揮政策的整體效應(yīng)。當(dāng)務(wù)之急，是加強(qiáng)改革的協(xié)調(diào)聯(lián)動，增強(qiáng)改革的整體性。在此基礎(chǔ)上，要突出重點，力求在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革上盡快取得實質(zhì)性突破。

征地制度改革：公平才是根本?，F(xiàn)行征地制度充分利用社會主義國家的制度優(yōu)勢，依托行政權(quán)力集中高效配置土地資源，支撐了改革開放30多年的快速發(fā)展，造就了城市的繁榮，但伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，這種偏重效率忽視公平的做法導(dǎo)致土地利益矛盾不斷加劇，使得征地問題成為當(dāng)前影響我國社會穩(wěn)定的一個突出問題，低成本造成的過度征地還影響到國家糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。我國仍然處在重要的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期，抓住機(jī)遇、加快發(fā)展仍然是第一要務(wù)，特殊的發(fā)展階段和國情決定了現(xiàn)行征地制度在相當(dāng)長時期內(nèi)還不能根本改變。改革的關(guān)鍵是，按照科學(xué)發(fā)展與和諧社會建設(shè)的要求，切實解決由征地引發(fā)的城鄉(xiāng)、區(qū)域、用途、代際之間收益分配不公問題，使被征地農(nóng)民共享城市化、工業(yè)化發(fā)展成果，使不同區(qū)域、不同用途被征收土地實現(xiàn)同地同權(quán)，使子孫后代的生存發(fā)展空間不因當(dāng)代的過度消耗而減少。此外，針對現(xiàn)行征地審批權(quán)力集中、效率低下等問題，改革的方向應(yīng)該是在加強(qiáng)監(jiān)管的同時下放權(quán)力，將該管的管起來，該放的放下去，做到權(quán)責(zé)一致、公平高效。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：規(guī)范才能發(fā)展。包括集體建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地使用制度改革，作為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷的重要內(nèi)容，始終推動著農(nóng)村社會的演化和發(fā)展。從二十一世紀(jì)初開始的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，經(jīng)過多年實踐，在流轉(zhuǎn)的范圍、方式、程序、收益分配和市場監(jiān)管等方面逐步明晰，已基本具備了在全國全面實施的條件，但目前流轉(zhuǎn)范圍和規(guī)模都比較小，并在一些地方出現(xiàn)了企業(yè)和政府積極性不高的現(xiàn)象，巨量的集體建設(shè)用地仍然是一塊“沉睡的資產(chǎn)”。究其根源，主要是未及時總結(jié)形成制度性規(guī)范，缺乏制度特別是法規(guī)性規(guī)范，一方面不能進(jìn)行有效約束，導(dǎo)致私下非法流轉(zhuǎn)交易暗流涌動、難以遏制，另一方面也不能形成有效激勵和合理預(yù)期，不利于將已有改革共識轉(zhuǎn)化為改革實踐。因此，改革的著力點，應(yīng)當(dāng)是在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推動形成制度性安排，特別是專門立法，以正確引導(dǎo)和合理規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為。具體在改革的范圍和方式上，當(dāng)前應(yīng)著力推動土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，在符合規(guī)劃的前提下享有與國有土地平等的權(quán)利，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，同時深入研究土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題。

宅基地管理：減負(fù)才能激活。我國現(xiàn)行以“集體所有、農(nóng)民使用、一戶一宅、福利分配”為主要特征的宅基地管理制度體系，保障了農(nóng)民“住有所居”，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。但是，隨著農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)和發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，這套制度已不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，大量閑置宅基地不能盤活利用，既加劇了土地供需矛盾，又制約了農(nóng)村土地資產(chǎn)化進(jìn)程。改革這項制度，關(guān)鍵是要弱化宅基地的社會保障功能，加快完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等保障制度，創(chuàng)造條件逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，現(xiàn)階段，應(yīng)考慮在條件適宜地方，探索建立宅基地有償退出制度和差別化有償使用制度。

農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤：整合才能做大。近年來，以土地整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，在積極補(bǔ)充耕地、推進(jìn)存量建設(shè)用地調(diào)整利用的同時，也為新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，并初步顯現(xiàn)出巨大的發(fā)展前景。由于種種原因，目前相關(guān)工作尚未形成合力，政策執(zhí)行中也不時出現(xiàn)走樣。完善的重點，應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)、國土搭臺、部門合作、公眾參與的工作機(jī)制，整合土地整治、增減掛鉤以及其他各項涉農(nóng)、涉地項目和資金，統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)、做大做強(qiáng)。例如上述提到的大浦新農(nóng)村建設(shè)試驗區(qū)項目，其主要成功經(jīng)驗就是實行涉農(nóng)項目集中投放，發(fā)揮項目疊加效應(yīng)。市、縣兩級政府按照“用途不變、渠道不亂、統(tǒng)籌使用、各記其功”的辦法，將各類涉農(nóng)項目集中向試驗區(qū)投放，以國土部門的省級土地整理項目、建設(shè)用地置換（掛鉤）項目為主體，聚合財政部門的省級土地治理項目，水利部門的溝、渠、湖、塘專項治理項目，農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)業(yè)科技推廣項目，科技部門的富民強(qiáng)縣計劃以及發(fā)展改革部門的自主創(chuàng)新項目等近10個項目共同實施，涉及資金共8000萬元。針對增減掛鉤中存在的問題，必須進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范管理，切實維護(hù)農(nóng)民的主體地位，確保增減掛鉤沿著正確方向規(guī)范有序地推進(jìn)。

土地產(chǎn)權(quán)制度改革：賦能才是關(guān)鍵。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地管理的基礎(chǔ)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革不僅是產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的需要，也關(guān)系到上述各項改革能否順利推進(jìn)。集體土地確權(quán)登記頒證近年來在一些地方取得了積極進(jìn)展，意義不可低估，但對于整個農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革來說，僅僅是一個起步，更重要也是具有決定意義的是從“確權(quán)”走向全面“還權(quán)賦能”。改革的最終指向是要歸還農(nóng)村和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，這一權(quán)利不僅包括明晰的所有權(quán)和使用權(quán)，更應(yīng)體現(xiàn)完整、充分的處分權(quán)和收益權(quán)。因此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點，應(yīng)當(dāng)是在維持并進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體所有、農(nóng)民使用的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的前提下，賦予農(nóng)村集體土地與城鎮(zhèn)國有土地同等的權(quán)利，并不斷豐富使用權(quán)內(nèi)涵，理順占有、使用、收益、處分、承包、經(jīng)營等權(quán)能關(guān)系，推動承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，激活僵化的農(nóng)村土地資產(chǎn)，通過農(nóng)村土地資源的合理流動來實現(xiàn)更高的收益。

4 農(nóng)村土地管理制度改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)與近期任務(wù)

土地管理制度改革與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相互依賴、互為促進(jìn)。沒有充分的發(fā)展，改革難以推進(jìn)；發(fā)展到了今天，實踐迫切呼喚改革。因此，改革必須順勢而為、因勢利導(dǎo)、有序推進(jìn)。

從長遠(yuǎn)看，即到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基本完成時，與建立完善的社會主義經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，農(nóng)村土地管理制度改革的目標(biāo)，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場和土地管理制度，建成完善的土地要素市場配置和政府管控機(jī)制，健全土地增值收益分配和稅費調(diào)節(jié)機(jī)制?！笆濉逼陂g的改革目標(biāo)，是根據(jù)十七屆三中全會《決定》和《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》的要求，遵循產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，加快征地制度、農(nóng)村土地使用制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素合理流動和布局優(yōu)化，理順國家、集體和農(nóng)民之間的收益分配關(guān)系，著力破解城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)共榮和統(tǒng)籌發(fā)展。

4.1 征地制度改革

長遠(yuǎn)來看，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營性用途，公益性用途繼續(xù)實行國家征收制度，經(jīng)營性用途采取協(xié)商談判的辦法，縮小征地范圍；國家建設(shè)征地按土地原用途的市場價值進(jìn)行補(bǔ)償，協(xié)商談判在實現(xiàn)市場化補(bǔ)償?shù)耐瑫r，要通過稅收調(diào)節(jié)實現(xiàn)增值歸公，在國家、地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間合理分配土地收益；建立土地基金制度，平抑市場波動，實現(xiàn)土地收益年際之間的合理分配，消除地方政府對土地財政的依賴；完善征地程序，保障被征地農(nóng)民的民主權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益。

近期來看，應(yīng)以規(guī)范政府征地行為和完善被征地農(nóng)民安置制度為重點，進(jìn)一步規(guī)范征地程序，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，全面建立征地補(bǔ)償爭議協(xié)調(diào)裁決制度；拓寬安置渠道，探索留地安置、土地入股等多種模式，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障；繼續(xù)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照同地同價原則及時、足額地進(jìn)行合理補(bǔ)償，并主要落實到被征地農(nóng)民；探索公益性征地按市場價補(bǔ)償辦法，探索建立公共財政投資和規(guī)劃用途改變形成的土地增值收益的合理分配機(jī)制。

縮小征地范圍，并按照建設(shè)用地市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，是當(dāng)前征地制度改革爭議的焦點。這次實地考察的深圳市蔡屋圍金融中心區(qū)改造項目，可為我們提供某些參考。深圳市政府通過蔡屋圍金融中心區(qū)改造，在促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級、功能完善的同時，也給原住民帶了巨大利益。項目建成后將提供約36萬平方米的產(chǎn)業(yè)空間；集體通過回遷安置，獲得高檔新物業(yè)和商務(wù)公寓，租金收益從改造前的每年1800萬元提高至改造后的每年6000萬元；村民獲得回遷安置樓住宅共1700多套，除400多套用于自住外，其余全部用于出租。該項目是完全按照協(xié)商談判的辦法操作的，集體和農(nóng)民以土地作為資本直接參與城市改造，獲得了豐厚回報（有的住戶改造前后按等面積置換獲得了十幾套住房，資產(chǎn)增值幾千萬）。但調(diào)研中許多人也感到，土地整理和用途改變帶來的巨額增值收益本是由社會投入形成的，現(xiàn)在卻由少數(shù)人坐享其成，既不合理也不公平，建議盡快完善土地增值收益分配機(jī)制，在土地稅費制度尚未健全之前，不宜在全國范圍內(nèi)推廣上述有關(guān)做法。

4.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

長遠(yuǎn)來看，應(yīng)以建成完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場為目標(biāo)，在符合規(guī)劃的前提下，賦予集體土地與國有土地同等權(quán)利，營造各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用土地要素、公平參與土地市場競爭、同等受到法律保護(hù)的制度環(huán)境；健全土地增值收益分配與稅費調(diào)節(jié)機(jī)制，對于流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的增值部分，在國家、地方政府、土地開發(fā)主體、集體和農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配。

近期來看，重點應(yīng)規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的取得，土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外經(jīng)營性項目需要使用集體建設(shè)用地的，可按出讓、租賃、作價出資(入股)等多種有償方式取得；按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，有序推進(jìn)集體建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)；充分依托現(xiàn)有國有土地有形市場，拓展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；完善土地市場交易規(guī)則、交易程序和交易服務(wù)，建立健全集體建設(shè)用地價格形成機(jī)制。

4.3 宅基地管理

長遠(yuǎn)來看，應(yīng)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相適應(yīng)，完善農(nóng)村宅基地制度，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)；弱化宅基地社會保障功能，充實農(nóng)民宅基地使用權(quán)，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地與房屋完整的財產(chǎn)權(quán)。

近期來看，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃管理，完善宅基地審批制度，確保農(nóng)民宅基地建設(shè)必要用地；在堅持一戶一宅和標(biāo)準(zhǔn)控制的前提下，探索建立宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)。

4.4 農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

長遠(yuǎn)來看，與同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)，建立完善的農(nóng)村土地整治組織方式、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和政策體系，與增減掛鉤和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有機(jī)結(jié)合，形成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、集聚資源資金的良性運作機(jī)制，建設(shè)16億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，充分發(fā)揮農(nóng)村土地資產(chǎn)效益，支撐“三農(nóng)”發(fā)展。

近期來看，應(yīng)以大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點，著力創(chuàng)新農(nóng)村土地整治運行機(jī)制，建立政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、公眾參與的工作機(jī)制，整合土地整治與增減掛鉤，統(tǒng)籌規(guī)劃、聚合資金，整體推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，同步推進(jìn)耕地數(shù)量管控、質(zhì)量管理與生態(tài)管護(hù)；以切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，嚴(yán)格農(nóng)村土地整治項目資金管理，完善資金使用和收益分配辦法，保障農(nóng)村土地整治和增減掛鉤健康有序發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素合理流動，顯化土地資源資產(chǎn)資本綜合效益。

4.5 土地產(chǎn)權(quán)制度改革

長遠(yuǎn)來看，應(yīng)在堅持土地集體所有的前提下，建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民集體完整的占有、使用、收益和處分等所有權(quán)權(quán)能；以完善和強(qiáng)化土地用益物權(quán)為重點，搞活集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，保障土地所有者和使用者的收益權(quán)；完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占用、使用、收益等權(quán)利。

近期來看，應(yīng)加快農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，為深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革奠定扎實基礎(chǔ)；開展試點探索，明晰集體土地所有權(quán)的主體、行使代表和成員資格，完善集體土地處置和收益權(quán)能，細(xì)化集體土地用益物權(quán)；賦予農(nóng)民更加充分而完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場；推進(jìn)土地權(quán)利立法，健全土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作制度。

F301.2

B

1672-6995（(2011)10-0007-07

2011-09-19

董祚繼（1964-），男，湖北省咸寧市人，高級工程師，土地管理學(xué)博士，國土資源部規(guī)劃司司長，主要從事國土資源規(guī)劃研究。

*參加調(diào)研的還有：全國人大農(nóng)委王繼永，國務(wù)院發(fā)展研究中心張云華，中國科學(xué)院段子淵，中國土地勘測規(guī)劃院祁帆。