■ 梁丹妮/周進(jìn)生

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

我國(guó)礦業(yè)秩序整頓政策實(shí)施效果評(píng)估
——以煤礦為例

■ 梁丹妮/周進(jìn)生

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

文章在借鑒主成分分析法和學(xué)術(shù)關(guān)注度研究思路的基礎(chǔ)上，提出了核心政策要素頻次分析法。以2005年至2010年頒布的礦業(yè)秩序整頓的政策文件為基本依據(jù)，選取政策文件中涉及的安全、技術(shù)、違法案件、環(huán)保和礦山規(guī)模等核心要素，統(tǒng)計(jì)這些要素的出現(xiàn)頻次變化，并用我國(guó)礦業(yè)變化實(shí)際說(shuō)明礦業(yè)秩序整頓政策的實(shí)施效果。研究結(jié)果表明我國(guó)礦業(yè)秩序整頓政策的實(shí)施效果良好，礦業(yè)秩序整頓的長(zhǎng)效機(jī)制已建立并發(fā)揮作用。

礦業(yè)秩序;整頓政策;實(shí)施效果;頻次分析法

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列礦業(yè)秩序整頓和礦產(chǎn)資源整合相關(guān)政策文件，不斷加大礦業(yè)秩序整頓力度，有力地促進(jìn)了礦山的規(guī)?；a(chǎn)、安全生產(chǎn)、規(guī)范生產(chǎn)，但對(duì)這些政策文件實(shí)施的效果尚未開(kāi)展過(guò)評(píng)價(jià)。政策評(píng)價(jià)是對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生效果所做的判斷，說(shuō)明政策執(zhí)行后對(duì)客體及環(huán)境所產(chǎn)生的影響和效果。政策執(zhí)行效果包括直接效果、附帶效果、意外效果、潛在效果、象征性效果。政策評(píng)價(jià)方法一般包括成本—效益分析法、前后對(duì)比法、對(duì)象評(píng)定法、專家判斷法、自評(píng)法。

本文以2005—2010年間國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布的有關(guān)礦業(yè)秩序整頓的政策文件為依據(jù)，選取制定政策的核心要素，按照主成分分析法和學(xué)術(shù)關(guān)注度的思路，分析政策文件中涉及的安全、技術(shù)、違法案件的查處、環(huán)境保護(hù)和資源整合與規(guī)模在不同年份的政策中出現(xiàn)的頻次，說(shuō)明政策關(guān)注點(diǎn)的變化情況。通過(guò)分析礦業(yè)權(quán)數(shù)量與產(chǎn)能變化情況、違法案件數(shù)量與價(jià)格波動(dòng)情況、煤礦百萬(wàn)噸死亡率變化情況等，以說(shuō)明礦業(yè)秩序整頓政策的實(shí)施效果。

1 政策篩選及要素選取

本文選取2005—2010年間的17個(gè)關(guān)于煤礦秩序整頓的具有代表性的政策文件，借鑒主成分分析的研究思路，篩分出5個(gè)核心評(píng)價(jià)要素，即安全、技術(shù)、違法案件的查處、環(huán)境保護(hù)和資源整合與整合后礦山規(guī)模。

1.1 政策文件的篩選

1.1.1 政策文件篩選的原則

為全面、客觀、科學(xué)地評(píng)價(jià)煤礦秩序整頓政策實(shí)施效果，政策文件的篩選遵循以下原則。

(1)頒發(fā)文件的部門(mén)需具有權(quán)威性。為突出整頓政策文件的效力和權(quán)威性，確保評(píng)價(jià)效果的可靠性，所選文件的頒發(fā)部門(mén)為國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院組成部門(mén)——國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)——國(guó)家安全監(jiān)管總局、國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局——國(guó)家煤礦安監(jiān)局。

(2)文件內(nèi)容具有針對(duì)性。為確保評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性，所選文件的內(nèi)容均為與礦業(yè)秩序整頓、煤礦整合等相關(guān)的政策文件。

(3)文件具有時(shí)效性和可執(zhí)行性。所選文件為2005—2010年間頒發(fā)并正在實(shí)施的政策文件，各省、直轄市、自治區(qū)為貫徹這些文件的實(shí)施，制定了符合各省、直轄市和自治區(qū)自身?xiàng)l件的具體政策，并認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

1.1.2 政策文件的篩選

因2005—2010年出臺(tái)的煤礦秩序整頓相關(guān)政策文件數(shù)量較多，為使評(píng)價(jià)結(jié)果更具科學(xué)性和合理性，在綜合考慮煤礦秩序整頓相關(guān)因素的基礎(chǔ)上，選取具有代表性的政策文件作為政策實(shí)施效果分析的基礎(chǔ)依據(jù)。

2008年開(kāi)展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序“回頭看”行動(dòng)，出臺(tái)的煤礦秩序整頓政策文件數(shù)量較少，因而只選取有代表性的《關(guān)于開(kāi)展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序“回頭看”行動(dòng)的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕40號(hào)）和《國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、國(guó)家安全監(jiān)管總局和國(guó)家煤礦安監(jiān)局關(guān)于下達(dá)“十一五”后三年關(guān)閉小煤礦計(jì)劃的通知》（發(fā)改能源〔2008〕2624號(hào)）兩份文件。其他5年因煤礦秩序整頓政策文件數(shù)量較多，均選取當(dāng)年具有代表性的三份文件作為分析依據(jù)。政策文件篩選具體情況見(jiàn)表1。

1.2 評(píng)價(jià)要素的選取

政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)要素的選取既要考慮到施政者的目的，還要考慮到施政對(duì)象的訴求，以及承載體即礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)律、特點(diǎn)。本文從環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)四個(gè)方面選取了反應(yīng)煤礦秩序整頓政策實(shí)施效果的最具代表性的五大要素。環(huán)境方面，主要選取對(duì)煤炭開(kāi)采利用具有重要影響的環(huán)境保護(hù)要素；資源方面，主要選取煤炭資源整合與整合后礦山規(guī)模與布局要素；經(jīng)濟(jì)方面，則選取煤炭開(kāi)采利用所應(yīng)用的技術(shù)及經(jīng)濟(jì)可行性為評(píng)價(jià)要素；社會(huì)方面，則選取同煤礦秩序密切相關(guān)的煤礦企業(yè)的安全以及煤炭開(kāi)采和利用過(guò)程中產(chǎn)生的違法行為兩個(gè)要素。

表1 2005—2010年煤礦秩序整頓政策文件篩選表

表2 2005—2010年評(píng)價(jià)要素在政策文件中出現(xiàn)頻次統(tǒng)計(jì)表

表3 2005—2010年評(píng)價(jià)要素出現(xiàn)頻率統(tǒng)計(jì)表

2 政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)

2.1 數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

依據(jù)篩選出的2005—2010年煤礦秩序整頓政策文件和選取的安全、技術(shù)、違法行為查處、環(huán)境保護(hù)、整合與規(guī)模等五個(gè)要素，統(tǒng)計(jì)出各年政策文件中對(duì)五大要素的提及次數(shù)，具體統(tǒng)計(jì)情況見(jiàn)表2。

因2008年同其他年份相比選擇的政策文件較少，為保證不同年份間同一評(píng)價(jià)要素的可比性，將表2中的絕對(duì)數(shù)轉(zhuǎn)為相對(duì)數(shù)，即以各年份評(píng)價(jià)要素提及次數(shù)在所選取的全部評(píng)價(jià)要素提及次數(shù)中所占比例作為評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以此保證評(píng)價(jià)的科學(xué)性和合理性，轉(zhuǎn)化后的數(shù)據(jù)見(jiàn)表3。

2.2 統(tǒng)計(jì)分析

2.2.1 政策文件數(shù)量差異分析

除2008年外，其他幾年的政策文件數(shù)量相對(duì)較多，說(shuō)明政策內(nèi)容的覆蓋面廣，涵蓋了礦業(yè)秩序整頓的各個(gè)方面；2008年由于開(kāi)展了整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序“回頭看”行動(dòng)，政策文件內(nèi)容對(duì)“回頭看”行動(dòng)的開(kāi)展進(jìn)行了具體的規(guī)定，政策文件數(shù)量較少，針對(duì)性強(qiáng)。

2.2.2 對(duì)安全生產(chǎn)重視程度高

安全問(wèn)題一直是近年來(lái)礦業(yè)秩序整頓政策文件的關(guān)注點(diǎn)，2005—2010年的政策中都對(duì)安全生產(chǎn)提出了愈加嚴(yán)格的要求：對(duì)不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦予以整頓，甚至關(guān)閉；對(duì)六證——采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、礦長(zhǎng)資格證、礦長(zhǎng)安全資格證嚴(yán)格要求。但由于2008年的“回頭看”行動(dòng)的開(kāi)展，對(duì)煤炭企業(yè)的違法行為進(jìn)行了全面查處，對(duì)違法行為的有效控制，間接改善了企業(yè)的安全生產(chǎn)情況，因此2008年的政策文件對(duì)安全要素提及頻率較低。

2.2.3 對(duì)整合與規(guī)模的重視程度從未減弱

以整合為手段，促進(jìn)煤炭企業(yè)的規(guī)?；⒓s化生產(chǎn)和擴(kuò)大產(chǎn)能一直是政策追求的目標(biāo)。從2006年開(kāi)始，政策文件開(kāi)始重視煤炭資源整合，雖然整合與規(guī)模的提及頻率在縱向上逐年降低，但橫向上可以看出，整合與規(guī)模要素在各年的所有提及要素中仍出現(xiàn)頻率較高，說(shuō)明各年的政策文件對(duì)整合與規(guī)模的重視程度高，希望通過(guò)煤炭資源整合達(dá)到礦山布局合理、產(chǎn)能擴(kuò)大的目標(biāo)從未改變。

2.2.4 對(duì)違法行為查處的力度松緊有致

2005—2007年政策著眼點(diǎn)在安全和整合與規(guī)模上，對(duì)違法行為查處的力度有些減弱，在煤礦秩序整頓中復(fù)發(fā)一些違法行為，所以2008年對(duì)違法行為的查處力度有所增加，隨后，違法現(xiàn)象得到了遏制。

3 政策實(shí)施效果分析

煤礦秩序整頓的實(shí)施效果主要通過(guò)以下幾方面來(lái)表現(xiàn)：礦業(yè)權(quán)數(shù)量與產(chǎn)能變化情況、違法案件數(shù)量與價(jià)格波動(dòng)情況、煤礦百萬(wàn)噸死亡率變化情況。

3.1 礦業(yè)權(quán)數(shù)量減少，產(chǎn)能增加

我國(guó)煤炭礦業(yè)權(quán)每年的發(fā)證數(shù)大致呈遞減趨勢(shì)，由2005年的19975個(gè)下降到2009年的16853個(gè)，但原煤產(chǎn)量卻不減反增，2005年我國(guó)原煤產(chǎn)量為21.51億噸，此后逐年增加至2009年的30.5億噸，具體情況見(jiàn)圖1，表明我國(guó)煤礦企業(yè)不因“少”而減產(chǎn)，這歸功于煤炭資源整合、技術(shù)改良、規(guī)模化生產(chǎn)，是我國(guó)煤礦秩序整頓的顯著成效之表現(xiàn)。

山西省是我國(guó)的產(chǎn)煤大省，自2005年以來(lái)，通過(guò)“三大戰(zhàn)役”，即以嚴(yán)厲打擊非法違法煤礦、淘汰關(guān)閉小煤礦為重點(diǎn)的“第一戰(zhàn)役”，以資源開(kāi)發(fā)整合和有償使用為主要內(nèi)容的“第二戰(zhàn)役”，以及以煤礦企業(yè)兼并重組整合為主要方式的“第三戰(zhàn)役”，使全省礦井個(gè)數(shù)由2598處減少到1053處，壓減比例為60%，30萬(wàn)噸/年以下的礦井全部被淘汰，保留礦井全部實(shí)現(xiàn)機(jī)械化開(kāi)采。其中，90萬(wàn)噸/年及以上的綜采機(jī)械化礦井占到三分之二，平均單井規(guī)模提高到100萬(wàn)噸/年以上；形成了4個(gè)年生產(chǎn)能力億噸級(jí)的特大型煤炭集團(tuán)，3個(gè)年生產(chǎn)能力5000萬(wàn)噸級(jí)以上的大型煤炭企業(yè)集團(tuán)，11個(gè)年生產(chǎn)能力1000萬(wàn)噸級(jí)以上的大型煤炭企業(yè)集團(tuán)，72個(gè)300萬(wàn)噸級(jí)左右的地方集團(tuán)公司；央企（不包括中煤）及省外大企業(yè)辦礦46處；全省辦礦企業(yè)由2200多個(gè)減少到近130個(gè)。煤礦秩序整頓和煤炭資源整合的效果可見(jiàn)一斑。

3.2 煤礦違法案件數(shù)量降低，煤炭?jī)r(jià)格上升

首先，為說(shuō)明煤礦秩序整頓政策的實(shí)施對(duì)煤礦違法案件數(shù)量變化所產(chǎn)生的效果，本文將近年來(lái)煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)量與煤礦違法案件數(shù)量變化情況進(jìn)行比較。由于煤礦違法案件數(shù)據(jù)缺失，為將煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)量與煤礦違法案件數(shù)量變化情況進(jìn)行對(duì)比，算出每年的煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)量占當(dāng)年全國(guó)所有礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)數(shù)量的比例，乘以當(dāng)年全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)采的違法案件數(shù)量來(lái)計(jì)算每年煤礦違法案件的數(shù)量，得出的數(shù)據(jù)見(jiàn)圖2。

2007年前，煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)量與煤礦違法案件數(shù)量均呈下降趨勢(shì)，相比而言，煤礦違法案件數(shù)量下降的速率較快；2007年后，煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)有所增加，但煤礦違法案件數(shù)量卻繼續(xù)減少。違法案件數(shù)量不因礦業(yè)權(quán)數(shù)量的變化而變化，說(shuō)明煤礦秩序好轉(zhuǎn)，煤礦秩序整頓效果開(kāi)始顯現(xiàn)。

其次，為說(shuō)明煤炭?jī)r(jià)格的變化情況，本文選取秦皇島港山西優(yōu)混5500大卡發(fā)熱量動(dòng)力煤平倉(cāng)價(jià)格為例（見(jiàn)圖3），以詳細(xì)說(shuō)明違法案件的發(fā)生是否與煤炭?jī)r(jià)格波動(dòng)有關(guān)。

圖1 煤炭礦業(yè)權(quán)發(fā)證數(shù)與我國(guó)原煤產(chǎn)量變化情況

圖2 煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)量與煤礦違法案件數(shù)量變化情況

圖3 煤炭?jī)r(jià)格與違法案件數(shù)量變動(dòng)情況

圖4 全國(guó)煤礦百萬(wàn)死亡率變化情況

由前述分析可知，我國(guó)近年煤礦違法案件發(fā)生量逐年下降，這與礦業(yè)秩序整頓是密不可分的。而由圖3可以看出，除2008年以外，我國(guó)煤炭?jī)r(jià)格基本呈遞增趨勢(shì)。影響煤炭?jī)r(jià)格的因素有很多，市場(chǎng)因素和政策因素最為關(guān)鍵。近年來(lái)由于礦業(yè)秩序整頓工作的開(kāi)展，整合或關(guān)閉了部分小煤礦，減少了違法案件數(shù)量，使煤炭?jī)r(jià)格免受不良競(jìng)爭(zhēng)的影響，拉動(dòng)了煤炭?jī)r(jià)格上升。而從2009年開(kāi)始，全國(guó)范圍內(nèi)的煤炭資源整合和煤炭企業(yè)兼并重組工作進(jìn)入常態(tài)化管理階段，整合后和兼并重組后的企業(yè)在各方面均符合政策要求，因此違法案件的發(fā)生與否將不再是制約煤炭?jī)r(jià)格變動(dòng)的因素，煤炭?jī)r(jià)格將主要受市場(chǎng)的供需情況來(lái)調(diào)控。

總之，煤礦違法案件數(shù)量逐年減少，且不因礦業(yè)權(quán)數(shù)量的變化而變化；煤炭?jī)r(jià)格逐漸由市場(chǎng)調(diào)控，不因違法案件數(shù)量變化而變化，這說(shuō)明煤礦秩序整頓工作的長(zhǎng)效機(jī)制已建立并將逐漸發(fā)揮作用。

3.3 煤礦百萬(wàn)噸死亡率逐漸下降

“安全生產(chǎn)”一直是礦山企業(yè)所奉行的準(zhǔn)則之一，從2005年開(kāi)始國(guó)家出臺(tái)的煤炭開(kāi)采利用過(guò)程中需注意的安全問(wèn)題的政策文件數(shù)量很多，2010年又頒布了《煤礦安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃》，表明我國(guó)一直在加大煤礦秩序整頓過(guò)程中的安全生產(chǎn)保證力度。

2005—2009年全國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢(shì)，2009年我國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率首次下降到1以下為0.892，具體數(shù)據(jù)見(jiàn)圖4。此外，安全高效礦井?dāng)?shù)量也由2005年的197個(gè)增加到2009年的272個(gè)。全國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率的不斷下降和安全高效礦井?dāng)?shù)量的不斷增加表明煤礦秩序整頓中安全生產(chǎn)意識(shí)的不斷鞏固，安全生產(chǎn)制度的不斷完善，安全生產(chǎn)設(shè)備的不斷更新和安全生產(chǎn)體系的逐漸形成。

4 小結(jié)

礦業(yè)秩序整頓一直是我國(guó)礦政管理的重要內(nèi)容。20世紀(jì)90年代中期的關(guān)停并轉(zhuǎn)，2005年以來(lái)的礦業(yè)秩序治理整頓，以及2008年更為嚴(yán)格的以優(yōu)化礦產(chǎn)資源利用為核心的整合工作，到2010年底礦業(yè)秩序基本步入規(guī)范化管理的成績(jī)，有目共睹。通過(guò)上述分析研究，可以認(rèn)為，我國(guó)礦業(yè)管理長(zhǎng)效機(jī)制已經(jīng)建立并逐步運(yùn)行。具體表現(xiàn)為：

(1)通過(guò)礦業(yè)秩序整頓，礦業(yè)權(quán)數(shù)量盡管有所減少，但產(chǎn)量反增，滿足了國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，說(shuō)明礦業(yè)布局更加合理、產(chǎn)能有了穩(wěn)定的保障。

(2)礦產(chǎn)品價(jià)格上升，礦業(yè)違法案件數(shù)量下降，說(shuō)明多年來(lái)反復(fù)出現(xiàn)的礦產(chǎn)品價(jià)格與違法案件同頻波動(dòng)的現(xiàn)象不會(huì)重現(xiàn)。

(3)多年的礦業(yè)生產(chǎn)安全問(wèn)題，在技術(shù)投入、擴(kuò)大規(guī)模、規(guī)范化生產(chǎn)的嚴(yán)格要求下得到了遏制。

[1]謝媛.政策評(píng)價(jià)方法及選擇[J].江西行政學(xué)院學(xué)報(bào),2000(4):19-21.

[2]鮑桂春.煤礦整頓關(guān)閉存在的問(wèn)題及解決對(duì)策[J].煤礦安全,2010（434）：126-128.

[3]李毅中.堅(jiān)決打好煤礦整頓關(guān)閉攻堅(jiān)戰(zhàn)[J].中國(guó)煤炭工業(yè),2007（8）：4-7.

F407.21

C

1672-6995(2011)10-0042-04

2011-09-05

梁丹妮（1986-），女，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）碩士研究生，研究方向：礦產(chǎn)資源管理。