■ 楊伯軒

（河南省地礦局發(fā)展研究中心，鄭州 450012）

現(xiàn)階段地勘單位改革發(fā)展的“兩難”選擇

■ 楊伯軒

（河南省地礦局發(fā)展研究中心，鄭州 450012）

屬地化管理以來，地勘單位探索了各具特色的發(fā)展道路，但加快發(fā)展與制度設(shè)計缺陷之間的矛盾日益凸顯，現(xiàn)階段地勘單位改革發(fā)展面臨一些繞不開、躲不過的“兩難”問題。正確認識并有效破解“兩難”問題，對做好地勘改革制度設(shè)計和過渡期后的地勘事業(yè)發(fā)展具有積極意義。

過渡期；多元發(fā)展；頂層設(shè)計；實踐探索

到2020年，我國將建立較為完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，現(xiàn)有地勘單位的大多數(shù)將實行企業(yè)化，在市場經(jīng)濟條件下生存和發(fā)展。按照業(yè)內(nèi)通行的說法，目前國有地勘單位處在由事業(yè)單位向企業(yè)管理的“過渡期”。由于事業(yè)單位公共性、非營利性與企業(yè)追求利潤最大化的屬性之間的矛盾難以協(xié)調(diào)，地勘單位加快發(fā)展與制度設(shè)計缺陷之間的“掣肘”現(xiàn)象日益凸顯，改革發(fā)展面臨一些“兩難”問題。

1“兩難”問題制約著地勘單位改革發(fā)展

1.1 地勘單位的事業(yè)體制與積累發(fā)展的“兩難選擇”

在現(xiàn)行管理體制下，大多數(shù)國有地勘單位仍保留事業(yè)單位的屬性。作為事業(yè)性質(zhì)的組織，用納稅人的錢，以“提供公益性公共服務(wù)”為基本宗旨，公共性、非營利性是其顯著特征。事業(yè)單位的經(jīng)費預算一般不會出現(xiàn)結(jié)余，即使有費用結(jié)余，事業(yè)單位也無權(quán)支配，應(yīng)全額上繳財政，實行“收支兩條線”。特別是2011年1月1日起施行的《財政部關(guān)于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，明確要求“將全國各類事業(yè)單位預算外收入全部上繳中央國庫”。而另一方面，地勘單位向企業(yè)化過渡是一個過程，需要管理體制、運行機制、企業(yè)發(fā)展等的“預演”和積累。過渡期內(nèi)的地勘單位必須要進行擴大再生產(chǎn)和必要的資本原始積累，提高地勘單位的綜合實力，為市場經(jīng)濟條件下的生存和發(fā)展進行必要的“鋪墊”。隨著國家對事業(yè)單位收入財政管理的進一步規(guī)范，地勘單位實現(xiàn)資本快速積累和加快發(fā)展的困難就會進一步增加，這種制度“打架”現(xiàn)象越來越明顯。

1.2 事業(yè)管理的程式性與地質(zhì)工作的探索性之間的“兩難選擇”

事業(yè)管理體制下，一個顯著的特征就是程式性管理。工作經(jīng)費預先核準，支出報計劃、撥款靠預算，層層審批，環(huán)環(huán)銜接，不可避免地導致工作的低效率。這種按部就班的工作方式運用在探索性和不確定性因素較多的地質(zhì)找礦工作上就會遇到很大的麻煩，在哪里找礦、采取哪些勘探手段、需要投入多少，事先常常是不能完全確定下來的，需要在實際中變更和調(diào)整設(shè)計。而且，找礦活動是個連續(xù)的過程，還常常會受到時令、環(huán)境條件等的限制，一旦原來設(shè)計的條件出現(xiàn)變化，如果中途停下來辦理上報審批程序，一耽誤就是少則十天半月，多則月余，嚴重時會導致部分項目前功盡棄。特別是在鉆探施工等一些工程性措施中，常常會遇到類似的“兩難”：達到設(shè)計深度或完成預期的工程量仍未揭穿目的礦層時，如停下來，明知地質(zhì)工作目的沒有完全達到；如不停下來，追加工作經(jīng)費需要上級核撥，即使作業(yè)單位有能力維持后續(xù)工作，但沒有上級部門的明確授權(quán)，“先斬后奏”的做法是事業(yè)管理體制所不能容忍的?，F(xiàn)場地質(zhì)人員沒有臨事決斷權(quán)，也是一些勘查項目找礦成果不理想的重要原因。事業(yè)體制下的一個“見怪不怪”的現(xiàn)象是，大家都知道應(yīng)該怎么做，但礙于怕承擔風險，誰都不愿意牽頭去做——因為按既定程式辦事“無可挑剔”，也是最“安全”的。

1.3 找礦主力軍地位與“耕者無其田”的“兩難選擇”

國有地勘單位專業(yè)人才濟濟，找礦手段齊備，資料積累豐富，過去是、現(xiàn)在依然是地質(zhì)找礦的主力軍。但現(xiàn)實的情況是，大多數(shù)地勘單位面臨著“耕者無其田”的尷尬：統(tǒng)計資料顯示，某資源大省共有探礦權(quán)1651宗，34家國有地勘單位擁有探礦權(quán)181宗，僅占11%。由于大多數(shù)成礦有利區(qū)段的礦業(yè)權(quán)先期已被社會礦業(yè)權(quán)人所持有，其中不乏礦業(yè)企業(yè)之外的法人或自然人以炒賣、盈利為目的而占有，并不急于投入勘查工作。出現(xiàn)的后果是，一方面，一些礦業(yè)產(chǎn)能大省礦產(chǎn)資源瓶頸日益加劇，開展地質(zhì)找礦工作“政府有要求、社會有需求、隊伍有能力”；另一方面，有找礦能力的地勘單位因沒有礦業(yè)權(quán)“地盤”，找礦計劃不能“落地”。這種尷尬現(xiàn)象在2003年實行礦業(yè)權(quán)有償出讓后表現(xiàn)得尤為突出，在礦業(yè)權(quán)出讓招拍掛現(xiàn)場，社會礦業(yè)權(quán)人“外行跟著內(nèi)行舉牌、逼退地勘單位”的事情時有發(fā)生。盡管近兩年國家在規(guī)范礦業(yè)權(quán)人行為上采取了一系列限制措施，部署實施了一批“找礦突破戰(zhàn)略行動”項目，但由于礦業(yè)權(quán)的歷史延續(xù)性，國有地勘單位占有礦業(yè)權(quán)少、礦業(yè)權(quán)質(zhì)量不高的局面難以根本改變，制約著地勘單位的找礦積極性的發(fā)揮。

1.4 名義上的全供事業(yè)單位與事實上的差供事業(yè)單位的“兩難選擇”

1999年原地質(zhì)礦產(chǎn)部所屬的地勘隊伍屬地化管理時，基于“地質(zhì)勘查單位逐步向企業(yè)化方向過渡”的認識，大多數(shù)省份并沒有明確地勘隊伍的事業(yè)供給的類別，而在實際中執(zhí)行的是“基數(shù)加增量”的差額撥款形式，靠著這種“經(jīng)費上邊撥一點、任務(wù)縱向來一點、缺口市場補一點”的生存方式，大多數(shù)地勘單位得以生存并逐步過上了“溫飽有余、小康不足”的日子，雖然說不上“滋潤”倒也相安無事。這種局面在《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》頒布后發(fā)生了變化，有的地勘單位抓住了礦業(yè)復蘇的戰(zhàn)略機遇，承擔了大量的地勘項目，并在礦業(yè)權(quán)經(jīng)營上大有斬獲，迅速積累了做強發(fā)展的“第一桶金”。正當這些單位躊躇滿志、謀劃進一步加快發(fā)展時，其中的一些發(fā)展“冒尖”的單位相繼受到審計、檢察等部門的調(diào)查，原因是，按照《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令36號）等文件規(guī)定，事業(yè)性質(zhì)的地勘單位未經(jīng)財政部門明確授權(quán)的情況下，自主開展經(jīng)營活動涉嫌違規(guī)，依托地勘單位的國有資產(chǎn)開展經(jīng)營獲得的收益，應(yīng)全額上繳地方財政。這種“不發(fā)展是沒本事、發(fā)展快了就違紀”的尷尬，使大多數(shù)地勘單位的決策者感到困惑。

1.5 固守主業(yè)與多元發(fā)展的“兩難選擇”

屬地化管理時呈現(xiàn)“百局千隊、百萬地質(zhì)大軍”的格局，十多年來，各地勘單位立足自己的實際，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，走出了各具特色的生存發(fā)展之路：大多數(shù)地勘單位在地質(zhì)工作的“第二個春天”回歸地質(zhì)勘查主業(yè)，發(fā)展的質(zhì)量和效益穩(wěn)步攀升；有的單位所在的省份礦產(chǎn)資源稟賦并不優(yōu)越，但地質(zhì)環(huán)境問題突出，靠拓展地質(zhì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)站穩(wěn)了腳跟；有的單位則依托區(qū)位優(yōu)勢，在房地產(chǎn)開發(fā)等多種經(jīng)營方面找到了生存之路。面對即將到來的企業(yè)化管理，地勘隊伍又遇到新的“兩難”問題：是固守地質(zhì)主業(yè)求生存，還是因“隊”制宜、因地制宜，宜礦則礦、宜鉆則鉆、宜轉(zhuǎn)則轉(zhuǎn)呢？若干年后有的隊伍里，如果沒有了地質(zhì)找礦人員，也不再有地質(zhì)找礦的能力，那時的隊伍還稱得上“找礦主力軍”嗎？如果固守找礦“老本行”，在一些省份“無礦可找”的情況下，這支隊伍又靠什么在市場條件下生存下來呢？

2 破解“兩難”命題需要探索新機制

地勘單位改革發(fā)展的“兩難”命題使我們身處其中的人繞不開、躲不過，而一時半會兒又難以找到兩全其美的答案。怎么看“兩難”，怎樣解“兩難”？現(xiàn)實地擺在了我們面前。

2.1 要意識到“兩難”是發(fā)展中的問題，不是非此即彼的“單選題”

地勘單位顯著的工作特點和特殊的產(chǎn)品形式，決定了地勘行業(yè)從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的周期較其他行業(yè)要長一些，也要復雜得多，甚至還經(jīng)歷了一些反復和波折。但總的來看，屬地化管理十多年來，礦產(chǎn)資源的保障作用并沒有削弱，地質(zhì)工作的服務(wù)功能明顯增強，地勘單位的職工得到的實惠越來越多，改革發(fā)展的心理預期和承受能力日趨成熟和理性。今天的地質(zhì)工作站在了一個新的發(fā)展高度，也處在一個重要節(jié)點上。“兩難”問題倒逼著我們謀求新的發(fā)展路徑，發(fā)展動力從外部驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生驅(qū)動，生存理念從“要我找礦”為“我要找礦”，工作狀態(tài)從“完成項目”到“經(jīng)營項目”，發(fā)展環(huán)境要從被動適應(yīng)到主動改變，這一系列根本性的變革，將推動地勘單位探索在市場環(huán)境下的生存之道，謀劃更高水平的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 要意識到“兩難”是客觀存在的，要關(guān)注新情況、新問題

一些地勘單位希望長期保持“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”，因為事業(yè)體制的保險性和企業(yè)經(jīng)營的靈活性可以“利益均沾”，但事業(yè)體制和企業(yè)體系不同的運行規(guī)制決定了這只能是“權(quán)宜之計”?！按魇聵I(yè)帽子，走企業(yè)路子”也是一把“雙刃劍”，它既可作為地勘單位生存的“安全閥”，又是加快發(fā)展的“玻璃天花板”。在新的發(fā)展階段，必須根據(jù)情況的發(fā)展變化，適時作出體制決策和運行機制的調(diào)整。如果不關(guān)注新情況、新問題，被動應(yīng)對，錯失去了戰(zhàn)略機遇期，到頭來非但“魚”和“熊掌”沒有兼得，甚至會落得“雞飛蛋打”的境地。

2.3 破解“兩難”問題需要深化實踐探索

首先，要堅持“發(fā)展是硬道理”，在發(fā)展中尋求矛盾的解決方案。市場經(jīng)濟的核心是競爭，地勘單位作為微觀經(jīng)濟體，在過渡期后必然面臨優(yōu)勝劣汰的考驗。在礦業(yè)經(jīng)濟持續(xù)繁榮的大好形勢下，地勘單位要善于抓住發(fā)展機遇，加緊謀劃如何增強發(fā)展的動力和活力，主動作為，發(fā)展壯大，惠及職工。只有發(fā)展上去了，職工群眾對改革的認同感、主動性增加了，改革的阻力就會小得多，也有了更多的改革“話語權(quán)”。我們欣喜地看到，一些經(jīng)歷了企業(yè)化管理改革“陣痛”的地勘單位，找到了自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)依托和發(fā)展形式，走上了單位發(fā)展、職工富裕的和諧道路，用舊體制“拉都拉不回來”。其次，完善頂層設(shè)計和政策銜接，為地勘改革營造政策環(huán)境。國土資源部領(lǐng)導多次強調(diào)，深入推進地勘單位改革發(fā)展，不可避免地涉及相關(guān)方面的改革，也受其影響和制約，需要與相關(guān)方面的改革協(xié)調(diào)配合?，F(xiàn)階段推進地勘單位改革發(fā)展，有一系列體制機制障礙無法逾越，期待著國家行業(yè)管理部門、各省有關(guān)部門進一步凝聚共識，加強指導，加強協(xié)調(diào)，搞好制度和政策的對接磨合，促進思想上有共識、政策上相配套、行動上能協(xié)調(diào)。進一步完善頂層設(shè)計，健全優(yōu)化商業(yè)性地質(zhì)工作的市場環(huán)境，研究建立地方財政、地勘單位和社會資金共同參與、共享權(quán)益、共擔風險的風險勘查市場。運用和發(fā)揮好媒體的作用，爭取社會各界和廣大群眾對地勘工作的理解和支持，形成全社會都來支持、推動地勘單位改革發(fā)展的濃厚氛圍和強大合力。再者，有關(guān)管理部門對地勘改革的態(tài)度影響著改革的進程，“允許探索、寬容失敗”的改革環(huán)境至關(guān)緊要。地勘改革沒有“放之四海而皆準”的“模式”可循，各地資源稟賦、地質(zhì)工作的重心、隊伍狀況及市場發(fā)育程度不盡相同，改革路徑也會有所差異。只要是符合市場經(jīng)濟規(guī)律，符合地質(zhì)工作規(guī)律，符合廣大職工意愿，有利于實現(xiàn)找礦突破，有利于地勘經(jīng)濟發(fā)展，就應(yīng)當鼓勵地勘單位積極探索，大膽嘗試。即使出現(xiàn)了失誤或偏差，只要主觀上沒有過錯，客觀上經(jīng)過了審慎論證，只是由于對一些問題認識不足或是出現(xiàn)了新的情況而導致結(jié)果事與愿違，就應(yīng)該包容和理解。只有這樣，地勘行業(yè)干部職工的改革創(chuàng)造激情才會迸發(fā)，也才會更快捷地找到過渡期后的生存發(fā)展之道。

隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》的貫徹實施，攻克地勘單位改革發(fā)展“堡壘”的“大限”已為期不遠了，讓身處其中的我們真真切切地感到壓力。壓力就是最大的動力。在過渡期內(nèi)，地勘單位如何順應(yīng)改革形勢，爭取改革主動，在企業(yè)化到來前贏得更多的發(fā)展時間和空間；政府管理部門如何善治善為，搞好頂層設(shè)計，推動地勘單位在變革中發(fā)展，在發(fā)展中跨越，考驗著地質(zhì)人的智慧，也考驗著國家行業(yè)管理部門和地方政府的智慧?！刭|(zhì)勘查事業(yè)和地勘隊伍的發(fā)展機遇或許正蘊含其間。

[1]中國地質(zhì)學會21世紀中國地質(zhì)研究分會.中國地質(zhì)工作發(fā)展規(guī)律研究[M].北京,地質(zhì)出版社,2010.

[2]周薇薇,周國新.地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革探討[J].中國國土資源經(jīng)濟,2011,24(7):52-53.

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1672-6995(2011)10-0030-03

2011-07-14

楊伯軒（1967-），男，河南省羅山縣人，高級工程師，大學本科學歷，河南省地礦局發(fā)展研究中心副主任，主要從事地礦產(chǎn)業(yè)政策及地勘單位改革發(fā)展研究。