廖琦春 (廣西自治區(qū)崇左市司法局副局長 廣西崇左 530022) ■文

人民調(diào)解跨區(qū)域聯(lián)調(diào)機制探析

Exploration of Cross－ regional Mediation Mechanism of the People’s Mediation

廖琦春 (廣西自治區(qū)崇左市司法局副局長 廣西崇左 530022) ■文

《中華人民共和國人民調(diào)解法》于2011年1月1日起施行，對于完善我國的人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解活動，及時化解民間糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定意義重大和深遠。該法第八條規(guī)定：“村民委員會、居民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會。企業(yè)、事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會。”可見，《人民調(diào)解法》對于人民調(diào)解委員會的設(shè)置規(guī)定是有“區(qū)域性”的，主要表現(xiàn)為村民委員會、居民委員會、企業(yè)和事業(yè)單位。因此，對于跨區(qū)域的人民調(diào)解聯(lián)調(diào)機制的探討，將成為《人民調(diào)解法》頒布施行后的一個重要課題。

跨區(qū)域主要表現(xiàn)為跨行政區(qū)域和跨行業(yè)。例如，跨省、市、縣、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))、村 (居委)，跨醫(yī)療、礦山、農(nóng)貿(mào)、交通等。本文就跨省或省際矛盾糾紛的化解作為切入點，對人民調(diào)解跨區(qū)域聯(lián)調(diào)機制進行探微。

隨著我國改革開放的不斷深化，由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，利益沖突比較普遍，各種矛盾增多，跨省或省際矛盾也隨之增多?？缡∶芗m紛因矛盾各方主體分屬不同的行政區(qū)域涉及的要素增多，有其特殊性和復雜性，調(diào)處化解的難度增大。如果處理不當，給社會帶來后果更嚴重。如何充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解跨區(qū)域邊界糾紛中的重要職能作用，在實踐中應建立哪些相應的工作機制，這是擺在我們面前的一個重要和迫切的課題。

一、跨省矛盾糾紛的表現(xiàn)成因和特點

我國輻員遼闊，省際以陸地相連為主，由于矛盾糾紛與地方經(jīng)濟發(fā)展緊密聯(lián)系，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，決定了省際矛盾糾紛的成因與特點存在差異。省際矛盾糾紛可以從發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)兩個層面剖析其原因及特點。

(一)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的主要矛盾

1、農(nóng)用地糾紛。主要發(fā)生在省際相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村屯結(jié)合處。常見的有三類：一是鄉(xiāng)村道路和農(nóng)村住宅用地跨省糾紛。由于經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民有拓寬、延伸鄉(xiāng)間道路和改善住宅條件的需要，糾紛通常發(fā)生在村屯與村屯之間，但由于各村屯分屬不同的省份，造成跨省糾紛。二是征地補償金被截留或拖欠引發(fā)的糾紛。主要是由于行政區(qū)域的改變和土地的多次確權(quán)，歷史遺留的一方農(nóng)民使用的插花地跨省存在，一旦被征用且被截留或拖欠征地款項，由于土地的使用人和征地的主體分屬不同的省份，造成跨省糾紛。三是在一些跨省地區(qū)，一旦探明和開發(fā)礦產(chǎn)，存在巨大的利益關(guān)系，也容易造成跨省糾紛。

2、農(nóng)、林場用地糾紛。由于農(nóng)、林場地處省際，建場時手續(xù)不完備，沒有規(guī)劃和附圖，長期界址不清，有的雖然界址清楚，但與行政勘界的界限不重合，有的同一地點跨省重復發(fā)證，都容易與周邊群眾發(fā)生摩擦。據(jù)廣西近年排查的37件跨省糾紛中，大部分屬于這一類情況，且與相鄰的貴州、廣東、湖南、云南都有糾紛發(fā)生，面積從幾百畝至上萬畝不等。

3、用、排水和庫區(qū)建設(shè)糾紛。在干旱地區(qū)和雨水充沛地區(qū)，在庫區(qū)建設(shè)由于抬高水位造成土地被淹沒，相鄰兩省也會因用水、排水和庫區(qū)建設(shè)等發(fā)生糾紛。

4、宗族墳地爭奪、婚姻財禮紛爭。

5、干群關(guān)系的矛盾糾紛。某些干部調(diào)處跨省糾紛處事不公、濫用職權(quán)、工作方法簡單、作風粗暴、缺乏耐心，不依法行政，造成干群關(guān)系緊張，嚴重影響干群關(guān)系。

(二)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的突出糾紛

1、商品房購銷、城市管理等引起的糾紛。由于改革開放的不斷深化，勞動力在省際之間轉(zhuǎn)移，人員流動隨之增大，一些城市房地產(chǎn)開發(fā)商和商鋪出租方夸大宣傳、虛假承諾，使跨省流動人員蒙受損失;一些跨省流動人員隨地擺賣，污染環(huán)境，被制止和被處罰，容易引發(fā)跨省糾紛。

2、進城務(wù)工人員被拖欠工資或勞資各方違反規(guī)定引起的糾紛。主要表現(xiàn)為企業(yè)不與跨省務(wù)工人員簽訂勞動合同，隨意加大勞動強度，不為務(wù)工人員依法交納養(yǎng)老金;拖欠、克扣工資，發(fā)生工傷事故后不支付醫(yī)藥費;企業(yè)資不抵債后業(yè)主攜款潛逃，造成跨省勞工老鄉(xiāng)之間串聯(lián)，集體到政府部門討說法。

3、省際城鄉(xiāng)結(jié)合部貧富差距進一步擴大，由此引發(fā)了治安和環(huán)境方面的矛盾增多。主要發(fā)生在省際的城鄉(xiāng)之間。

由于省際矛盾糾紛涉及事件的主體分屬于兩個或多個不同的行政區(qū)域，首先是主體的多元化，除公民與公民外，還表現(xiàn)為公民與企事業(yè)單位、公民與政府之間的矛盾日益增多。其次是矛盾的內(nèi)容交叉，民事、刑事、行政互混互滲，民事、行政和刑事案件互變。再次是呈現(xiàn)出面廣量大，有的涉及上百上千人，爭議土地幾千上萬畝，且情況復雜、觸發(fā)點多、信息不靈，溝通處置牽扯部門多，需要跨省配合協(xié)作，增大難度。

二、人民調(diào)解在化解跨省矛盾糾紛中的優(yōu)劣勢分析

人民調(diào)解是在人民調(diào)解委員會的主持下，對民間糾紛的當事人進行說明教育，規(guī)勸疏導，平等協(xié)商，促進糾紛各方互諒互讓，達成協(xié)議，解決民間糾紛的活動。通過調(diào)解手段化解矛盾糾紛，最大限度地減少對抗因素。在跨省矛盾糾紛化解中，人民調(diào)解具有明顯的優(yōu)勢：

一是具有廣泛性。城市社區(qū)、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會及企、事業(yè)單位都設(shè)立有人民調(diào)解委員會，村民小組有調(diào)解小組和信息員，調(diào)解組織健全，網(wǎng)絡(luò)齊全，有利于方便廣大人民群眾。

二是具有主動性。人民調(diào)解組織最貼近群眾，容易及早發(fā)現(xiàn)糾紛苗頭，有利于矛盾糾紛的及時解決，防止矛盾糾紛的激化和升級。

三是具有降低成本性。人民調(diào)解依規(guī)定不收費，它能就近、及時化解矛盾，以最短時間使當事人各方達成協(xié)議，降低了通過司法途徑解決的成本，減輕國家財政和人民群眾的負擔。

四是具有情與法的有機結(jié)合性，人民調(diào)解可以使合情不合法、合法不合情的情況得到妥善的解決，更易為廣大群眾所接受。

人民調(diào)解也存在很多不足：一是經(jīng)費缺乏，成為人民調(diào)解充分發(fā)揮職能作用的瓶頸。二是調(diào)解員法律和政策業(yè)務(wù)水平欠缺，難以適應新形勢新情況的現(xiàn)實需要。三是調(diào)解方式隨意性大，國家雖然出臺了《人民調(diào)解法》，但對跨區(qū)域人民調(diào)解委員會的設(shè)置、聯(lián)調(diào)機制等沒有明確規(guī)范，各地都有不成文的“銜接程序”，缺乏規(guī)范程序，影響調(diào)解質(zhì)量。四是調(diào)解隊伍不穩(wěn)定，人員兼職較多、及時調(diào)解案件得不到保證，等等。

三、建立人民調(diào)解在化解跨省矛盾糾紛中的工作機制

目前，各地都在進行跨區(qū)域人民調(diào)解機制探索。如，2007年9月21日，泛珠三角九省 (區(qū))省際邊界人民調(diào)解協(xié)作聯(lián)席會議在海南省海口市召開，會上共同簽訂《泛珠三角九省 (區(qū))省際邊界人民調(diào)解協(xié)作聯(lián)調(diào)協(xié)議》，為化解跨省矛盾，維護邊界穩(wěn)定平安開辟了一條新路。

(一)建立跨省人民調(diào)委會聯(lián)調(diào)機制。跨省矛盾糾紛往往只是兩個屯、兩個村或兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間當事人的糾紛，因為跨省，有化解困難、環(huán)節(jié)過多、信息不靈、處置不及時、效果不理想等特點。要收到良好的效果，一定要建立和完善人民調(diào)委會跨省的聯(lián)調(diào)機制。

1、堅持就近先受理先立案原則。人民調(diào)委會接到跨省矛盾糾紛案件當事人的調(diào)解申請，不管當事人是本省或是鄰省，都要堅持先受理先立案原則。立案之后，要牽頭及時溝通跨省的另一方當事人所在的調(diào)委會共同調(diào)解。跨省的普通糾紛，通常沒有必要先行層報鄉(xiāng)、縣、省，再等待省里有關(guān)部門出面處理，人民調(diào)解要努力把糾紛化解在基層。

2、堅持先行調(diào)解原則。人民調(diào)委會受理跨省矛盾糾紛后，如果情況緊急，出現(xiàn)突發(fā)狀況要及時處置，先行調(diào)解，切實做到“調(diào)解工作走在激化前”，平息紛爭，避免人身傷亡和財產(chǎn)損失事件的發(fā)生。

3、定期聯(lián)絡(luò)或召開聯(lián)系會議。在跨省矛盾糾紛高發(fā)地區(qū)或多省的結(jié)合部的各人民調(diào)委會要定期聯(lián)絡(luò)或召開聯(lián)系會議，特別是春節(jié)、植樹節(jié)、清明節(jié)等重要節(jié)日前夕，要排查和通報各自掌握的情況，分析矛盾特點，商定案件調(diào)解方案。

(二)建立人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解有機銜接的機制?？缡∶芗m紛由于不在同一行政區(qū)域，要注意與行政調(diào)解、司法調(diào)解有機銜接，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有機地整合力量，避免各自為政，單兵作戰(zhàn)。

1、建立人民調(diào)解與司法審判銜接機制。要創(chuàng)新“訴前必調(diào)”機制。建立“訴前必調(diào)”機制，目的在于使跨省矛盾糾紛雙方的真實意見得到充分表達，互相妥協(xié)讓步，使矛盾真正從根源上消除。人民調(diào)解委員會有必要在當?shù)氐娜嗣穹ㄔ涸O(shè)立“人民調(diào)解工作室”，力爭通過調(diào)解平息涉及兩個省或多個省的當事人的紛爭。如果調(diào)解成功，當事人既可以要求人民法院出具民事調(diào)解書，也可以要求人民調(diào)解委員會主持制作人民調(diào)解協(xié)議書。

2、建立人民調(diào)解與行政調(diào)解相銜接的機制。一部分跨省矛盾糾紛案件有時也由不同區(qū)域的相鄰兩個行政機關(guān)共同調(diào)解。在此情況下，行政協(xié)調(diào)達成一致的跨省案件可以交由人民調(diào)委會主持當事人各方制作人民調(diào)解協(xié)議書，賦予法律效力。行政調(diào)解中涉及治安的案件或輕微的跨省刑事案件，如果雙方當事人要求和解，公安機關(guān)也可以把調(diào)解達成一致的成果，通過人民調(diào)解委員會以人民調(diào)解協(xié)議書的形式固定下來，再由公安機關(guān)監(jiān)督協(xié)議的履行。

(三)建立領(lǐng)導包案責任制?？缡∶芗m紛由于涉及的面廣、情況復雜，調(diào)解難度大，必須建立領(lǐng)導包案責任制。落實領(lǐng)導責任制可以從管理、組織和保障層面發(fā)揮應有的作用：

1、要建立協(xié)調(diào)和應急處理機制，暢通信息渠道，隨時掌握、及時迅速傳遞跨省矛盾糾紛信息。

2、為人民調(diào)委會提供必要的經(jīng)費。《人民調(diào)解法》第四條規(guī)定，人民調(diào)解不收取任何費用。政府要按照上述法律第六條規(guī)定，切實把人民調(diào)解委員會的必要經(jīng)費列入當?shù)氐呢斦A算，并根據(jù)財力狀況逐步增加，足額保障。要落實人民調(diào)解員的獎勵措施，落實優(yōu)撫待遇，充分發(fā)揮人民調(diào)解員的積極性。

3、對人民調(diào)解員定期培訓。要組織人民調(diào)解員學習調(diào)解的新方法和技巧，通過觀摩活動，評閱人民法院的民事調(diào)解書和人民調(diào)解委員會制作的調(diào)解協(xié)議書及相關(guān)圖表制作，全面提高人民調(diào)解員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高化解復雜多變的跨省矛盾糾紛的能力。

4、組織開展“送法進萬家”活動。作為指導人民調(diào)解工作的司法行政機關(guān)要發(fā)揮法制宣傳教育的職能作用，結(jié)合當前正在開展的“六五”普法活動，增強公民學法、用法、守法的觀念。教育廣大民眾按照尊重歷史、面對現(xiàn)實和互利互讓、共謀發(fā)展的原則解決跨省矛盾糾紛。另外，在矛盾糾紛高發(fā)的省際結(jié)合部，組織開展一些有益的文娛活動，組織互相走訪，加強溝通，密切和融洽各方面關(guān)系，增強團結(jié)。

5、定期督促、檢查、指導人民調(diào)解委員會化解跨省矛盾糾紛工作。要督促各調(diào)委會認真做好跨省糾紛的排查工作，并根據(jù)情況的變化，協(xié)助人民調(diào)委會制定和適時修正調(diào)解方案，限期化解跨省矛盾糾紛，保一方平安。

(責任編輯 張文靜)