梅 宏

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

2011年6月4日和6月17日,中國最大的海上油氣田——蓬萊19-3海上油氣田B平臺和C平臺先后發(fā)生溢油事故,亦向中國法律掀起波瀾。面對海上溢油引起的生態(tài)損害法律問題,探討中國現(xiàn)行立法能否有效應對及未來立法的進路,尤為必要。

一、依據(jù)中國現(xiàn)行法能否處理好渤海溢油事故?

毋庸諱言,面對網(wǎng)絡(luò)輿情密切關(guān)注的渤海溢油事故,中國法律并非“有準備的頭腦”?，F(xiàn)行法規(guī)定不僅導致海洋行政處罰不給力,也使得萬眾矚目的生態(tài)損害索賠注定是一場“看不見硝煙的戰(zhàn)斗”?；?qū)拥乃痉ǔ绦?只能奉中國現(xiàn)行法為圭臬;而中國現(xiàn)行法能否給責任者以“顏色”、給法院判決以“強心劑”,答案不是在空中飄蕩,而是定格于《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(簡稱《海洋環(huán)境保護法》)第50條至第54條、第85條、第90條、第91條及《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條、《中華人民共和國侵權(quán)責任法》(簡稱《侵權(quán)責任法》)第4條、第65條至第68條規(guī)定、《中華人民共和國刑法修正案(八)》[簡稱《刑法修正案(八)》]對《中華人民共和國刑法》(簡稱《刑法》)第338條所作的修正等規(guī)定。

《海洋環(huán)境保護法》第9章“法律責任”是第九屆全國人大常委會第十三次會議修訂《海洋環(huán)境保護法》的重點內(nèi)容之一,由該法修訂前的4條增加為修訂后的22條,主要對違反《海洋環(huán)境保護法》的行為應追究的法律責任做出規(guī)定,分別規(guī)定了行政責任、民事責任和刑事責任。究竟采取哪些法律責任形式,應根據(jù)法律調(diào)整違法行為人所侵害的社會關(guān)系的性質(zhì)、特點以及侵害的程度等多種因素來確定。

《海洋環(huán)境保護法》第85條是關(guān)于違反海洋石油勘探開發(fā)規(guī)定應當承擔行政責任的規(guī)定。1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》,加大了行政處罰力度,其第85條規(guī)定,違反《海洋環(huán)境保護法》第50條至第53條的行為,應受到警告、“并處2萬元以上20萬元以下的罰款”。這一罰款數(shù)額遠高于1983年發(fā)布的《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》規(guī)定的罰款數(shù)額(最高為10萬元)。但是,今天在應對渤海溢油事故時,“20萬元罰單”不僅令輿論嘩然,也讓問題凸顯。通過修改立法加大污染處罰力度,是應對溢油事故的上策嗎?

依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第91條規(guī)定,對單位予以行政處罰的條件是其違反行政法規(guī)定,造成海洋環(huán)境污染事故,但情節(jié)輕微,造成的損失不大,依照《刑法》的規(guī)定尚不構(gòu)成犯罪。如果造成重大海洋環(huán)境污染事故,致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者發(fā)生人身傷亡嚴重后果的,將被依法追究刑事責任。如何認定“公私財產(chǎn)遭受重大損失”?2006年7月28日公布并施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第1條對《刑法》第338條、第339條和第408條規(guī)定的“公私財產(chǎn)遭受重大損失”予以認定,第(一)項規(guī)定即為“致使公私財產(chǎn)損失30萬元以上的”情形。2011年5月1日起施行的《刑法修正案(八)》刪去“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的”這一構(gòu)成條件,降低了重大環(huán)境污染事故罪的入罪門檻,將《刑法》第338條修改為:“違反國家規(guī)定,排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì),嚴重污染環(huán)境的,處3年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴重的,處3年以上7年以下有期徒刑,并處罰金?！备鶕?jù)特別法與基本法的關(guān)系,對造成重大海洋環(huán)境污染事故的行為定罪量刑,亦應根據(jù)《刑法修正案(八)》調(diào)整。康菲中國有限責任公司(簡稱康菲中國)接連造成兩起特大溢油事故,嚴重污染環(huán)境,涉嫌重大環(huán)境污染事故罪。即使修法加大行政處罰力度,也不足以震懾違法者,且無力挽救受損的海洋生態(tài)系統(tǒng)。

備受關(guān)注的《海洋環(huán)境保護法》第90條,是關(guān)于違反海洋環(huán)境保護法規(guī)定造成污染損害應當承擔民事責任的規(guī)定。該條第2款規(guī)定,對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》規(guī)定由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(海洋行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門等)代表國家向責任者提出生態(tài)損害索賠,并非意味著此類環(huán)境公益訴訟的原告主體限于上述部門。根據(jù)《環(huán)境保護法》第6條的規(guī)定,一切單位和個人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。該條為“一切單位和個人”(包括個人、環(huán)保組織、社會團體、行政機關(guān)、司法機關(guān)等各類主體)賦予環(huán)境管理參與權(quán),為進一步規(guī)定公眾提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)提供了現(xiàn)行法的支持。最高人民法院于2010年6月29日出臺了《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務的若干意見》,其中第13條規(guī)定正式確認環(huán)境保護行政部門提起環(huán)境污染損害賠償之訴的原告主體資格。

《侵權(quán)責任法》第4條規(guī)定,侵權(quán)人因同一行為應當承擔行政責任或者刑事責任的,不影響依法承擔侵權(quán)責任。因同一行為應當承擔侵權(quán)責任和行政責任、刑事責任,侵權(quán)人的財產(chǎn)不足以支付的,先承擔侵權(quán)責任。根據(jù)這一條確定的“先民后刑(行)”的原則和《侵權(quán)責任法》第65條的規(guī)定,在依法追究康菲中國的行政責任或刑事責任時,可以追究其因渤海溢油事故而產(chǎn)生的侵權(quán)責任,責成其為生態(tài)損害填補承擔高額賠付,對因溢油事故引起的財產(chǎn)損害、純經(jīng)濟損失予以賠償。也可以依據(jù)《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》第28條的規(guī)定,要求康菲中國承擔賠償責任。

2010年6月12日,山東省財政廳、海洋與漁業(yè)廳聯(lián)合制定、印發(fā)了《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》,在國內(nèi)首次明確了對海洋溢油等8種海洋污染事故和違法開發(fā)行為的損害評估標準,并嚴令照價賠償、補償,最高索賠額度達2億元。不過,國家層面的海洋溢油生態(tài)損害賠償依據(jù)目前只有2007年由國家海洋局發(fā)布的《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導則》。該技術(shù)規(guī)范在提起訴訟時僅能作為法院判決的參考,而非依據(jù)。自2011年7月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》,僅在人民法院審理相關(guān)船舶油污損害賠償糾紛案件時適用。在鉆井平臺溢油方面,截至2011年年末,中國尚無法可依。依據(jù)中國現(xiàn)行法應對渤海溢油事故,行政懲罰力度有限,生態(tài)損害索賠的現(xiàn)行法依據(jù)不足,《刑法修正案(八)》予以修正的重大環(huán)境污染事故罪尚無配套司法解釋,實踐中較難認定。例如,何謂“重大環(huán)境污染”,現(xiàn)行法律法規(guī),包括環(huán)保部門的規(guī)章,都沒有明確的定義?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》對如何界定“公私財產(chǎn)遭受重大損失”、“人身傷亡的嚴重后果”以及“后果特別嚴重”做了具體規(guī)定?！缎谭ㄐ拚?八)》出臺后,這一司法解釋也有必要做出相應調(diào)整,最高人民法院應盡早出臺新的定罪標準。修改后的第338條將排放、傾倒或者處置的物質(zhì)最終限定在“有害物質(zhì)”上。關(guān)于有害物質(zhì)的界定,實踐中應當如何操作,是否需要一個名錄,或者出臺更具體的解釋,有待相關(guān)部門進一步明確。由此可見,盡管還有觀念、體制、技術(shù)支持等諸方面因素影響著渤海溢油事故處理的進程,但是,立法不足顯然是一個無法忽視的客觀事實。綜上所述,依據(jù)中國現(xiàn)行法難以處理好渤海溢油事故。面對渤海溢油事故,一時間,中國的海洋執(zhí)法與海事司法進退兩難。

二、美國何以要求英國石油公司設(shè)立200億美元溢油響應基金?

歷史是民族和人類的集體記憶。有關(guān)海上溢油引起生態(tài)損害的法律記憶不長,卻足以給我們啟發(fā)。2010年墨西哥灣溢油事故發(fā)生后,英國石油公司設(shè)立初始資金數(shù)額為200億美元的溢油響應基金,專門用于賠償溢油事件的受害者,并建立“海灣海岸索賠工具”(GCCF)運作該項基金。這一為溢油損害賠償提供的財務擔保,既非政府的罰款,亦非法院的判決,而是英國石油公司與美國政府談判協(xié)商的結(jié)果。溢油事故的受害者備齊各種資料,可直接向GCCF申請賠償,避免了上法庭的麻煩。蜚聲全球的英國石油公司為何不選擇“法庭上見”,而是表態(tài)賠付呢?

美國《1990年油污法》對海上設(shè)施造成溢油事故責任的承擔及清污等有明確規(guī)定。根據(jù)該法第1004條的規(guī)定,海上設(shè)施溢油賠償數(shù)額的上限是7500萬美元及清污產(chǎn)生的費用。同時,第1004條規(guī)定不影響國家依據(jù)第1006條提出自然資源損害索賠。英國石油公司自愿設(shè)立200億美元的溢油響應基金,可以免除其陷入索賠訴訟的漩渦。如果纏訟,不僅問題遷延,各方面需要付出的成本及遭受的壓力會更大,而且根據(jù)美國法律進行審理,英國石油公司沒有便宜可占。這是因為,第一,依據(jù)美國《1990年油污法》,責任方重大過失行為、故意行為、耽誤報告和不合作都將使其喪失責任限額;第二,美國的州立法沒有規(guī)定責任限額,損失多少就得賠多少,而《1990年油污法》并不排除適用州立法。試想,一旦失去責任限額制度所提供的“超額不賠”保護,一旦適用“全部賠償原則”,在美國法院開庭審理其溢油損害賠償案時,英國石油公司將承擔巨額賠償。與其被動承受判決結(jié)果,不如主動設(shè)立200億美元溢油響應基金。雖然200億美元并非美國政府對英國石油公司索賠的上限,但是,當這筆數(shù)額不夠時繼續(xù)與美國政府協(xié)商,總比等待美國法院獨立判決多一些有利的可能。另外,依據(jù)雙方的協(xié)議,200億美元的基金初始總額可以按季度分多次支付,這樣也不至于破壞企業(yè)的“造血功能”。

英國石油公司自愿設(shè)立200億美元溢油響應基金,與美國司法部曾啟動刑事調(diào)查程序?qū)ζ湓斐蓧毫Σ粺o關(guān)系。在美國,石油污染刑事責任追究機制及立法已趨成熟。美國的刑事訴訟對環(huán)境違法者有很強的威懾力,違法者往往被處有期徒刑和大量罰金。美國環(huán)保局現(xiàn)有35名分布在全國的刑事犯罪調(diào)查員,協(xié)助處理具有嚴重社會危害性的行為和應對違法者科處刑法的行為。[1]美國的環(huán)境保護法律規(guī)定了相關(guān)的刑事責任,如《瀕危物種保護法》規(guī)定:“故意違反本法禁止性規(guī)定的,每人每次處以25000美元罰款……構(gòu)成犯罪的,處以5萬美元以下罰金或者1年以下監(jiān)禁或者并罰?！薄肚鍧嵥ā贰栋踩嬘盟ā贰稙l危物種保護法》《候鳥保護法》等法律都以自然資源為保護對象,海上溢油事故侵害其保護的對象,一旦構(gòu)成犯罪,事故責任方將被責成承擔相應的刑事責任?？梢?在墨西哥灣溢油事故中,美國政府的高額獲賠很大程度上歸功于其國內(nèi)較為完善的立法。

其實,美國《1990年油污法》也是一場特大溢油事故促生的結(jié)果。1989年3月24日,美國?？松凸镜某売洼啞癊xxon V aldez”號在阿拉斯加威廉王子灣觸礁,引發(fā)當時美國最嚴重的溢油事故,震驚朝野。事發(fā)后,?？松緹o動于衷,既不徹底調(diào)查事故原因,也不及時采取有效措施清理泄漏的原油,更不向阿拉斯加州政府道歉,致使事態(tài)進一步惡化,污染區(qū)域愈來愈大。阿拉斯加州政府、環(huán)保組織、新聞界對?？松具@種置公眾利益于不顧的惡劣態(tài)度十分氣憤,群起而攻之,發(fā)起一場“反?？松\動”。事件驚動了總統(tǒng),總統(tǒng)于當日派出運輸部長、環(huán)保局局長等高級官員組織特別工作組,前往阿拉斯加調(diào)查。

“Exxon V aldez”號輪溢油事故暴露出美國當時在處理溢油事故時缺乏有效的應急反應計劃和相關(guān)的清污設(shè)施,并缺少相應的資金保障。這起事故引起的清污費和各種污染損失達80億美元,遠遠超出《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》所確定的限額。如果適用當時的油污公約,賠償額將不超過6000萬美元。美國認為,國際油污公約無法有力應對嚴重的溢油事故,遂放棄加入《國際油污損害民事責任公約》和《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》,著意在國內(nèi)法上建立本國的油污責任信托基金制度。經(jīng)過美國參、眾兩院對立法草案的反復討論,《1990年油污法》于1990年8月18日頒布。該法建立了快速、高效的船舶溢油應急反應機制和10億美元的溢油責任信托基金,形成具有美國特色的油污損害賠償機制。與國際油污損害賠償基金制度相比,美國的溢油責任信托基金制度的責任限制更高、賠償范圍更寬、賠償更為充分。[2]

《1990年油污法》既適用于船舶溢油損害,也適用于海上石油平臺溢油損害?？紤]價格上漲因素,《1990年油污法》要求總統(tǒng)至少每3年調(diào)整一次責任限額。總統(tǒng)將海上石油鉆井平臺溢油損害賠償責任限額的調(diào)整權(quán)指派給內(nèi)政部部長行使。迄今為止,鉆井平臺溢油損害賠償責任限額尚未得到調(diào)整,仍適用《1990年油污法》規(guī)定的限額。即便如此,當墨西哥灣溢油事故發(fā)生后,由于《1990年油污法》有相關(guān)規(guī)定,英國石油公司與美國政府談判設(shè)立200億美元溢油響應基金時,這部法律的影響不容忽視。雖然雙方談判中不乏政治因素影響,但是,若無法律做后盾,若《1990年油污法》對海上石油平臺溢油損害賠償未予規(guī)定,談判的進程將更難判斷。

三、中國應對海上溢油生態(tài)損害的當務之舉

由20萬元罰款與200億美元溢油響應基金的對比,顯見中國現(xiàn)行法的不足。近半個世紀以來,每一起重大的溢油事故都在考驗事發(fā)海域所屬國的法律,并不斷催生國內(nèi)立法、國際立法。近年來,中國海域已遭遇數(shù)起溢油事故,但是,因為立法不足,行政職能失靈、刑事責任落空、民事追究受阻,諸多事故不了了之。完善本國立法、執(zhí)法與司法,任重道遠。毫無疑問,建立中國的海上溢油損害賠償機制、確立海洋溢油生態(tài)損害防治法的各項制度,是中國應對海上溢油生態(tài)損害的當務之舉。

(一)建立中國海上溢油損害賠償機制

中國是世界上唯一既未加入《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》,又沒建立國內(nèi)油污基金的石油進出口大國。[3]在中國加入《設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》時機尚不成熟,又無國內(nèi)油污損害賠償制度的背景下,創(chuàng)建本國的油污損害賠償機制,可以學習、借鑒美國《1990年油污法》創(chuàng)立的油污損害賠償機制,如確立海上石油鉆井平臺溢油損害賠償責任限額,并根據(jù)情況變化定期調(diào)整這一責任限額;清污費用不享受溢油損害賠償責任限制;明確規(guī)定自然資源損害索賠;國內(nèi)設(shè)立應急基金并賦予其先行支付溢油應急反應費用的功能;設(shè)定溢油應急反應費用的使用限額;建立財務保證制度和市場化運作的清污專業(yè)力量[2],等等。

創(chuàng)建本國的油污損害賠償機制,在中國討論已久。早在2003年1月,交通運輸部會同財政部就向國務院請示設(shè)立國內(nèi)的船舶油污損害賠償基金。至2010年2月2日,在交通運輸部上海海事局主辦的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》宣傳貫徹會議上,相關(guān)負責人透露中國將設(shè)立全國的“船舶油污損害賠償基金”。[4]據(jù)2011年9月16日新聞報道,受交通運輸部委托,上海海事局正在牽頭建立中國船舶油污損害賠償基金。目前,這個基金的征收和使用規(guī)定已經(jīng)報國務院法制辦審批。

船舶油污損害賠償基金如果不擴大適用范圍,則無法適用于海洋石油平臺,海上輸油管道,海上油田,海洋石油勘探開發(fā)作業(yè),港口、碼頭作業(yè)及利用海上設(shè)施、海岸設(shè)施作業(yè)過程中發(fā)生的溢油事故。鑒于渤海溢油事故向中國法律和管理提出的問題,建議抓住中國建立船舶油污損害賠償體系的歷史機遇,及時考慮擴大“船舶油污損害賠償基金”的適用范圍,或全面創(chuàng)設(shè)“海上溢油損害賠償基金”。

(二)確立海洋溢油生態(tài)損害防治法的各項制度

鑒于現(xiàn)行法無法有效規(guī)制造成海洋溢油生態(tài)損害的行為,中國有必要通過分散立法,確立海洋溢油生態(tài)損害防治法的各項制度。

所謂“防”,是指應對海上溢油引起的生態(tài)損害,重在加強“上游”預防措施,改變傳統(tǒng)救濟方式重于事后懲罰和補救的立法思路,加強預防性法律制度的建設(shè),重視對生態(tài)利益的法律保護,積極改變生態(tài)利益在多元利益沖突中處于弱勢地位以至于易受損害的局面,從根本上預防海洋溢油生態(tài)損害的發(fā)生。通過立法,規(guī)定有效的預防海洋溢油生態(tài)損害的途徑和方式,規(guī)制可能造成生態(tài)損害后果的海上運油、用油或開采石油等行為,建立海域監(jiān)視監(jiān)測體系,對事故多發(fā)海域進行全面、全時監(jiān)管。

所謂“控”,既指全程控制海上溢油事故對海洋生態(tài)的不良影響,也可以側(cè)重于海上溢油事故不慎發(fā)生后迅速啟動溢油應急反應機制,控制或減緩海洋生態(tài)損害的發(fā)生。這是應對海洋溢油生態(tài)損害的“中游”措施。海洋溢油生態(tài)損害事故應急處理制度,是對海上溢油事故發(fā)生后應急救援工作所做的規(guī)范性要求。應當規(guī)定,事故發(fā)生后,海上作業(yè)部門與職能部門負有詳細記錄與證據(jù)保全的義務,保證為溢油的清理提供原始數(shù)據(jù),亦為事后索賠提供第一手的數(shù)據(jù)證據(jù)。

所謂“治”,即運用生態(tài)損害填補責任保險、生態(tài)損害填補基金及生態(tài)損害社會化填補的其他方式,盡可能補償生態(tài)損失,這是應對海洋溢油生態(tài)損害的“下游”措施。創(chuàng)設(shè)中國的生態(tài)損害填補責任制度,應主要考慮:明確負有賠償責任的主體;擴大生態(tài)損害索賠的起訴主體;界定生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?建立海洋溢油生態(tài)損害評估制度,完善海洋溢油生態(tài)損害索賠的技術(shù)標準,并使技術(shù)規(guī)范上升為法律法規(guī);建立海洋溢油生態(tài)損害填補的社會化分擔制度。海洋生態(tài)遭受損害,不僅應得到救濟與補償,還需要得到及時恢復。中國應盡快建立生態(tài)恢復與重建的生態(tài)效益評估指標體系,為決策者判斷海洋生態(tài)恢復的程度提供依據(jù),以利于合理、有效地安排各階段的海洋生態(tài)恢復與重建工作。

四、中國應對海上溢油生態(tài)損害的立法進路

(一)生態(tài)損害索賠并非應對海上溢油生態(tài)損害的唯一問題

無論是美國的《綜合環(huán)境反應、補償和責任法》,還是《國際油污損害民事責任公約》及其議定書,這些以“損害賠償”為法理的法律、條約,既不追求對受損害的生態(tài)系統(tǒng)的完全保護,也不追求讓破壞者承擔完全的賠償責任。究其原因,“生態(tài)損害已非以環(huán)境為媒介的人身或財產(chǎn)損害所能涵蓋,這種損害的賠償已超出了作為傳統(tǒng)民事侵權(quán)法特別法的環(huán)境侵權(quán)法目前所能解決的范圍”。人類尚未全面掌握生態(tài)規(guī)律,對生態(tài)系統(tǒng)服務功能退化的認識不盡全面,生態(tài)損害評估方法尚在研討中,以至于一些蓄積型生態(tài)損害的后果歷經(jīng)數(shù)十年顯現(xiàn)時,有關(guān)索賠主體因訴訟時效期間經(jīng)過,無法主張賠償請求。即使可以責成有關(guān)責任人履行某一生態(tài)損害的賠償責任,也無法避免這樣的情況:為生態(tài)損害賠償而支付的象征性費用無法全面恢復受損害的生態(tài)系統(tǒng)。再者,海上溢油引起的生態(tài)損害并非都能納入事后索賠的法律框架中。這是因為,交通運輸、經(jīng)濟發(fā)展對石油的巨大需求,無法避免海上運油、用油等活動對海洋生態(tài)的影響;這些活動大都是人類社會發(fā)展所必需的,無法一律禁止,而且,能夠得到賠償?shù)纳鷳B(tài)損害應具有可操作性(達到一定的評估標準)、嚴重性(損害程度較大)與可能性(能夠?qū)で筚r償救濟),能夠滿足這一條件的生態(tài)損害并不多。

生態(tài)損害不時發(fā)生的“癥結(jié)”在于生態(tài)利益的法律保護不利。傳統(tǒng)民法所確立的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等私權(quán)是針對能為個人掌握、控制的物或私益而設(shè)立的,業(yè)已存在的權(quán)利保障體系無法對所有人共享的生態(tài)利益提供有效的保護與救濟。生態(tài)損害問題日益突出,暴露了傳統(tǒng)民法在生態(tài)利益保護方面的嚴重不足。恪守“損害賠償”的法理難以解決日益突出的生態(tài)損害法律問題。生態(tài)損害事后賠償雖然可以在一定程度上填補生態(tài)損害,維護社會正義,促進生態(tài)保護,但是,生態(tài)損害賠償?shù)木窒扌噪y以克服。鑒于生態(tài)損害的難以預見、難以計算、難以恢復,立法應著眼于生態(tài)系統(tǒng)的保護,而生態(tài)系統(tǒng)保護有其自在的生態(tài)規(guī)律,這種科學性的規(guī)律要為法律所表述。如果生態(tài)損害預防性立法保障不夠充分,冀望通過生態(tài)損害賠償制度救濟生態(tài)利益,難以實現(xiàn)預期目標。

包括2010年春夏墨西哥灣溢油事故給美國海域造成的生態(tài)損害,并非通過生態(tài)損害索賠訴訟獲得司法救濟,而是由美國政府與英國石油公司談判,敦促對方設(shè)立200億美元溢油響應基金從而獲得補償基金保障的(當然,應當肯定美國《1990年油污法》對這場談判的影響)。如前所述,英國石油公司自愿設(shè)立200億美元溢油響應基金,與美國司法部曾經(jīng)啟動刑事調(diào)查程序?qū)ζ湓斐蓧毫Σ粺o關(guān)系。再有,在美國的《清潔水法》(Clean W ater A ct)中,也可以找到英國石油公司設(shè)立200億美元溢油響應基金的原因。根據(jù)美國《清潔水法》的規(guī)定,英國石油公司或?qū)樾孤┑拿恳煌笆椭Ц?100至4300美元的罰金。根據(jù)已測溢油量以及《清潔水法》的有關(guān)條款,英國石油公司可能面臨54億至210億美元的罰款。面對美國立法已規(guī)定的巨額罰款,英國石油公司考慮設(shè)立溢油響應基金可謂權(quán)宜之計。以《1990年油污法》作為應對海上溢油損害賠償?shù)暮诵姆?但不限于這一部法律,而以《清潔水法》《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》等多部法律全面應對海上溢油事故,實為美國法的特點。這為中國應對海上溢油事故的立法提供了更多可資借鑒的內(nèi)容。

隨著海上溢油事故的危害加劇,美國加快了應對海上溢油的立法步伐,通過聯(lián)邦、州及各地區(qū)的層層立法,采取預防、應急處理、責任追究、項目研究等措施,建立起全方位的應對海上溢油生態(tài)損害的法律制度。

預防制度是美國應對海上溢油的前提和基礎(chǔ)。通過技術(shù)和政策兩個方面雙管齊下,防范海上溢油事故。技術(shù)上,《美國法規(guī)匯編》第112.3條規(guī)定,所有石油作業(yè)者須擬定并經(jīng)有關(guān)主管批準和專業(yè)人員認定后執(zhí)行一個適當?shù)念A防計劃。該計劃涉及準備并實施有關(guān)溢油的預防、控制和應對行動。政策上,《美國法典》第33篇第40節(jié)要求相應機構(gòu)制定預防性應對計劃,并安排相應培訓課程對石油作業(yè)者進行培訓和指導。應急處理制度是美國應對海上溢油事故的核心與關(guān)鍵。美國建立了溢油應急系統(tǒng),通過各級政府部門統(tǒng)一協(xié)調(diào),綜合應對,分級管理,并在應對海上溢油事故時啟用相應級別的應急系統(tǒng),集中處理海上溢油事故。應急資金制度是美國處理海上溢油的保障。美國處理石油泄漏污染所需費用主要來源于石油作業(yè)者或第三方責任人的罰金、國家的專項救助基金以及來自美國聯(lián)邦政府、地方政府的補償?！睹绹ǖ洹返?702條規(guī)定,在適航水域或者臨近海岸線及專屬經(jīng)濟區(qū)造成溢油事故或重大溢油威脅的油輪(或者設(shè)施的主體)承擔由事故引起的處理費用。海上溢油得到控制后,應急小組會同相關(guān)主管協(xié)會或者機構(gòu)及時恢復或者挽救遭受損害的海洋生態(tài)。此外,其他任何人造成溢油事故都要為其造成的損失以及處理所產(chǎn)生的費用負責。美國《1986年國內(nèi)稅收法規(guī)》第9509條規(guī)定,建立石油泄漏責任信托基金,美國政府通過財政來支持基金。

《美國法規(guī)匯編》第40篇第300節(jié)“國家石油與有毒有害物質(zhì)污染應急計劃”在附錄E中設(shè)定“魚類和野生動物以及易受污染環(huán)境計劃”,其目的在于及時有效地保護、挽救和復原魚類、野生動物資源、棲息地,并使溢油事故對魚類、野生動物資源、棲息地的損害最小化。綜觀美國立法,可以看出,以海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護為著眼點,建立全方位應對海上溢油生態(tài)損害的法律制度,已經(jīng)成為美國應對海上溢油生態(tài)損害的立法趨勢。

(二)確立海洋生態(tài)系統(tǒng)管理的立法模式

由于中國現(xiàn)行法無法有效規(guī)制造成海上溢油生態(tài)損害的行為,考慮到最徹底的賠償也不足以挽救生態(tài)損失,故應當探尋更全面、更徹底的路徑,以期為應對海上溢油引起的生態(tài)損害、保護海洋生態(tài)找到立法進路。為應對海上溢油引起的生態(tài)損害,中國立法應跳出傳統(tǒng)海商法的風險分散與負擔的事后救濟路徑,考慮風險現(xiàn)實化之前的控制與規(guī)制,通過風險評估制度、風險預防制度、風險決策制度和風險規(guī)制制度,全面預防、控制海上溢油事故造成的生態(tài)損害。為應對海上溢油引起的生態(tài)損害,中國立法應重視以生態(tài)系統(tǒng)管理理念為指導思想,以遵循生態(tài)規(guī)律、維護環(huán)境承載力和生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復能力為立法的認識基礎(chǔ),以增進生態(tài)利益的保護、預防和控制生態(tài)損害發(fā)生為立法目標,以謹慎防范原則、積極防止原則為立法原則,確立海洋生態(tài)系統(tǒng)管理的立法模式。這一立法模式以生態(tài)利益的法律保護為基點,將海上運油、用油等活動對海洋生態(tài)的影響納入海洋生態(tài)系統(tǒng)的運行過程中考慮,綜合考慮法律、經(jīng)濟、社會等多方面因素,對海洋生態(tài)系統(tǒng)予以綜合管理、全面保護。通過實施生態(tài)風險評價、生態(tài)系統(tǒng)健康診斷、生態(tài)核算,注重產(chǎn)業(yè)布局生態(tài)規(guī)劃、促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、鼓勵公眾參與環(huán)境訴訟等手段,在強調(diào)生態(tài)保護的同時追求生態(tài)保護與經(jīng)濟增長、社會發(fā)展的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語

為應對海上溢油引起的生態(tài)損害,中國應綜合運用部門法調(diào)整手段,通過海洋生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度的建設(shè),發(fā)揮法的利益調(diào)整、指引和保障功能,創(chuàng)設(shè)全過程戰(zhàn)略與法律規(guī)則,引入生態(tài)利益促進規(guī)則,從源頭解決不同利益取舍之間的矛盾,力求實現(xiàn)“利益沖突→利益衡平→利益和諧共生”的法治狀態(tài),實現(xiàn)從“被動善后”向“綜合治理與建設(shè)”的轉(zhuǎn)變。

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