美國(guó)已建立海上溢油事故應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)(oil spill response system s),通過(guò)各級(jí)政府部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào),集中處理海上溢油事故。應(yīng)急計(jì)劃(contingency plans)貫穿應(yīng)急行動(dòng)的始終,成為溢油應(yīng)急工作的執(zhí)行藍(lán)本。美國(guó)政府通過(guò)溢油信托基金(the oil spill liability trust fund)及發(fā)放補(bǔ)貼的形式,為海上溢油事故應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)提供資金保障。

一、美國(guó)的溢油應(yīng)急系統(tǒng)

美國(guó)根據(jù)《1990年石油污染法案》(O il Pollution A ct of1990,OPA 1990)的規(guī)定,對(duì)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》(Code of Federal R egulations,CFR)第300節(jié)的“國(guó)家石油和有毒有害物質(zhì)污染應(yīng)急計(jì)劃”進(jìn)行修正,修正后增加了E附錄,系統(tǒng)地介紹了美國(guó)石油泄漏應(yīng)急系統(tǒng)。美國(guó)溢油應(yīng)急機(jī)制由國(guó)家應(yīng)急體系、區(qū)域應(yīng)急體系、地方應(yīng)急體系三級(jí)應(yīng)急體系組成。在各級(jí)應(yīng)急系統(tǒng)內(nèi),首先由各級(jí)應(yīng)急委員會(huì)制定應(yīng)急計(jì)劃,其次由各自的應(yīng)急計(jì)劃統(tǒng)籌應(yīng)急措施的實(shí)施,最后由相應(yīng)的應(yīng)急小組執(zhí)行計(jì)劃內(nèi)容。由此可見(jiàn),美國(guó)在經(jīng)歷了數(shù)次重大溢油事故之后,逐漸意識(shí)到對(duì)溢油應(yīng)對(duì)的整體管理的重要性。美國(guó)有完善的環(huán)境管理法律體系和健全的執(zhí)法機(jī)構(gòu),但是如果沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)制,環(huán)境保護(hù)的效果就會(huì)事倍功半。美國(guó)的應(yīng)對(duì)溢油事故機(jī)構(gòu)不是局限于一個(gè)或者幾個(gè)相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)或者政府部門(mén),而是經(jīng)過(guò)立法確認(rèn),單獨(dú)設(shè)立的一個(gè)統(tǒng)一聯(lián)系的應(yīng)急系統(tǒng),應(yīng)對(duì)石油泄漏等重大海上石油污染事件。三級(jí)主管機(jī)構(gòu)層層遞進(jìn),綜合管理,不僅使美國(guó)應(yīng)對(duì)海上石油污染事故的救援資源可以得到有效利用,更使針對(duì)溢油的處理方式和應(yīng)急主體具有針對(duì)性,從而節(jié)約了行政資源。

二、美國(guó)的溢油應(yīng)急計(jì)劃

海上溢油事故發(fā)生之后,各級(jí)應(yīng)急委員會(huì)制定應(yīng)急計(jì)劃,即州應(yīng)急委員會(huì)、區(qū)域應(yīng)急委員會(huì)、地方性的計(jì)劃委員會(huì),負(fù)責(zé)各級(jí)應(yīng)急計(jì)劃的制定、討論和分配。各級(jí)應(yīng)急計(jì)劃在被制定實(shí)施后,需要各級(jí)應(yīng)急小組在實(shí)施過(guò)程中不斷審查、完善。根據(jù)《美國(guó)法典》(U SC)第42篇116節(jié)的第11005條(b)款的規(guī)定,各級(jí)溢油應(yīng)急系統(tǒng)建立審查體系,即通過(guò)報(bào)告、提出建議的方式來(lái)審查應(yīng)急系統(tǒng)。這里主要是指對(duì)應(yīng)急計(jì)劃的內(nèi)容、程序的審查。

美國(guó)的溢油應(yīng)急計(jì)劃作為政府指揮應(yīng)急行動(dòng)的藍(lán)本,為各級(jí)應(yīng)急系統(tǒng)提供行動(dòng)指南,不僅使美國(guó)政府應(yīng)對(duì)溢油事故的效率大大提高,更有利于全局統(tǒng)籌并合理有效地利用應(yīng)急資源。而且,縱觀(guān)美國(guó)溢油計(jì)劃內(nèi)容的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn),美國(guó)已經(jīng)意識(shí)到海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。

三、美國(guó)溢油應(yīng)急資金保障

美國(guó)應(yīng)對(duì)海上溢油事故的資金即美國(guó)處理石油泄漏所造成的污染所需費(fèi)用,這部分費(fèi)用主要由國(guó)家的專(zhuān)項(xiàng)救助基金以及聯(lián)邦和地方政府的補(bǔ)償提供。

美國(guó)1986年國(guó)內(nèi)稅收法規(guī)(the Internal Revenue Code of 1986)第9509條規(guī)定成立石油泄漏責(zé)任信托基金(the O il SpillL iability T rust Fund),并通過(guò)美國(guó)政府的財(cái)政支持維持基金的運(yùn)營(yíng)。該法條規(guī)定:美國(guó)在每個(gè)財(cái)政年度,政府撥出不超過(guò)2500萬(wàn)美元給海岸警衛(wèi)隊(duì)的有關(guān)部門(mén)作為實(shí)施經(jīng)費(fèi);美國(guó)在每個(gè)財(cái)政年度,政府撥出不超過(guò)1500萬(wàn)美元給商務(wù)部關(guān)于海洋和大氣的附屬部門(mén)作為經(jīng)費(fèi),支持其進(jìn)行提高國(guó)家海洋和大氣管理局的應(yīng)急和損害評(píng)估能力;美國(guó)在每個(gè)財(cái)政年度,政府撥出不超過(guò)300萬(wàn)美元用于建立國(guó)家應(yīng)急系統(tǒng),包括購(gòu)買(mǎi)和提前部署石油泄漏消除污染的設(shè)備;美國(guó)在每個(gè)財(cái)政年度,政府撥出不超過(guò)2725萬(wàn)美元用于執(zhí)行石油污染研究和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。所以,美國(guó)的基金不僅僅在石油泄漏事故發(fā)生后作為處理溢油的資金支持,在前期預(yù)防石油泄漏事故過(guò)程中也發(fā)揮重要作用。另外,該法條還對(duì)基金的使用方面做了以下限制規(guī)定:州政府官員有權(quán)使用基金,即一個(gè)州的主管部門(mén)有權(quán)依照本章的規(guī)定使用基金用于支付其按照國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃消除油污及油污威脅的費(fèi)用,但是總金額不得超過(guò)2.5萬(wàn)美元;可以向受到油污影響的個(gè)人提供優(yōu)先幫助,包括分發(fā)救災(zāi)物資、重建以及其他合理的行動(dòng),來(lái)保障受溢油事故影響的當(dāng)?shù)厝嗣竦木幼』蛘呓?jīng)營(yíng)活動(dòng);還包括貸款項(xiàng)目(Loan program)即主管部門(mén)要在聯(lián)邦信托基金之下建立一個(gè)貸款項(xiàng)目,作為在政府索賠程序過(guò)程中對(duì)漁民的一個(gè)臨時(shí)性資助。

CFR第40篇310節(jié)明確規(guī)定當(dāng)?shù)卣胸?zé)任向石油或者有毒有害物質(zhì)泄漏地的應(yīng)急計(jì)劃小組發(fā)放補(bǔ)償,但并不能代替當(dāng)?shù)卣蚴托孤┴?zé)任信托基金的貢獻(xiàn)。此外,美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局向應(yīng)急小組發(fā)放補(bǔ)助,用于其實(shí)施應(yīng)對(duì)石油和有毒有害物質(zhì)泄漏行動(dòng)以及自然資源損害評(píng)估及恢復(fù)和重建工作。雖然政府補(bǔ)償資金來(lái)源于石油信托基金,但不可無(wú)故挪用資金。這里的基金是損害評(píng)估和修復(fù)的周轉(zhuǎn)資金。

時(shí)至今日,我國(guó)渤海溢油問(wèn)題之所以未順利解決的一個(gè)重要原因就是沒(méi)有充足的應(yīng)急資金。我國(guó)針對(duì)這一原因的解決方法是向事故方追究民事賠償責(zé)任,要求其賠償沿岸居民/公民及環(huán)境的經(jīng)濟(jì)損失,但至今未果。美國(guó)墨西哥灣溢油也遇到同樣的問(wèn)題,但美國(guó)政府并未把應(yīng)急資金一味地指望事故責(zé)任方的賠償,而是在事故發(fā)生前,一直經(jīng)營(yíng)著一個(gè)應(yīng)對(duì)這種突發(fā)事故的應(yīng)急基金,美國(guó)政府可以利用這個(gè)基金在事故發(fā)生后最短的時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)全部應(yīng)急資源,及時(shí)處理事故。另外,美國(guó)還可以依法要求事故責(zé)任方設(shè)立基金來(lái)支付賠償。所以,美國(guó)的溢油基金的設(shè)立,有利于其及時(shí)處理溢油,更有利于及時(shí)挽救受損的海洋生態(tài)環(huán)境。更重要的是,溢油信托責(zé)任基金內(nèi)為船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)建立了應(yīng)急基金的資金保障制度,保證了應(yīng)急反應(yīng)的迅速行動(dòng),有利于控制或減少污染損害。