□ 魯月棉

黨代會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其作用主要是決定重大方針政策、進(jìn)行重要決策和實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督。黨代會(huì)常任制起到了制度平臺(tái)的作用，通過常任制將黨員（代表）的意志和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的意圖有機(jī)結(jié)合起來，使黨內(nèi)權(quán)力授予有一個(gè)合法、連續(xù)和有效的過程，從而使黨的政治運(yùn)行透明、常態(tài)和可預(yù)見。常任制反映了政黨政策從輸入到輸出的基本規(guī)律，也是政治精英甄別和錄用的可靠的路徑依賴，還是權(quán)力得以有效控制的根本途徑。因此，實(shí)行黨代會(huì)常任制不僅是一種民主理念，也是現(xiàn)代政黨精英尋求政黨發(fā)展壯大的制度渠道和有效的制度形式。

在各地黨代會(huì)常任制試行中，黨代會(huì)的監(jiān)督功能的發(fā)揮仍有很大的空間。非常任制下的各級(jí)黨代會(huì)主要履行黨委會(huì)換屆功能，從而大大削弱了黨代表的選舉、履行職責(zé)和黨代會(huì)的議程所應(yīng)該產(chǎn)生的效益。如果作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的黨代會(huì)與黨組織的執(zhí)政地位之間缺乏匹配的權(quán)力配置機(jī)制，缺少應(yīng)有的價(jià)值支撐和政治邏輯支持力量，其結(jié)果就會(huì)使政治過程缺少約束和規(guī)范，制度不能有效執(zhí)行。而常任制的實(shí)行尤其是其監(jiān)督功能的發(fā)揮，就可以銜接政治過程中缺失的環(huán)節(jié)，彌補(bǔ)組織、制度和體制諸多方面的不足。

一、黨代會(huì)常任制履行監(jiān)督功能的意義

（一）提升黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)政治地位的需要

在我國(guó)的傳統(tǒng)政治中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)自古就有設(shè)置，對(duì)它需要發(fā)揮作用的期待也一直很高，但其在體制內(nèi)的政治地位卻與期待不相稱，因而監(jiān)督功能的實(shí)際發(fā)揮非常有限。受傳統(tǒng)政治的影響和戰(zhàn)爭(zhēng)年代的復(fù)雜因素的影響，在建國(guó)之前中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。建國(guó)之初，黨成立了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，并在各級(jí)黨組織內(nèi)設(shè)立了職能明確、機(jī)構(gòu)完整的紀(jì)律檢查委員會(huì)。但由于紀(jì)委在整個(gè)政治組織序列里的特殊政治地位，影響了監(jiān)督職能的履行。如組織領(lǐng)導(dǎo)體制是由中央決定產(chǎn)生中央紀(jì)委，中央紀(jì)委在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)之下工作。地方各級(jí)紀(jì)委由該級(jí)黨委提出名單，經(jīng)上兩級(jí)黨委批準(zhǔn)后，在各級(jí)黨委會(huì)指導(dǎo)之下進(jìn)行工作，“各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是各級(jí)黨委的一個(gè)工作部門，猶如各級(jí)黨的宣傳部和組織部一樣?！雹仝w萍麗：《從紀(jì)委到監(jiān)委——五六十年代黨內(nèi)紀(jì)檢體制的演變》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第 4期。如果作較為深入的分析，可以看出，從當(dāng)時(shí)的理念來說，比較多的側(cè)重于對(duì)下級(jí)的政治監(jiān)督，較少考慮對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者掌握權(quán)力的監(jiān)督，所以，紀(jì)委職責(zé)所需要的獨(dú)立性因素從這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置起就缺乏考量。

在黨的十二大上，黨對(duì)這一問題有了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)，并試圖通過黨代會(huì)的制度平臺(tái)和制度力量，提高各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督能量和能力。黨的十二大提出，“從中央到地方各級(jí)紀(jì)委由全國(guó)和地方的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并在黨的代表大會(huì)上報(bào)告工作”。然而，在非常任制下，黨代會(huì)的制度平臺(tái)和制度力量還是被大大抑制了，提升紀(jì)委的監(jiān)督能量的制度預(yù)設(shè)在某種程度上可能落空。于是，經(jīng)由個(gè)人化途徑帶動(dòng)組織發(fā)揮功能成為了一種必要的政治選擇。黨的十四大通過的中紀(jì)委工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“必須按中央有關(guān)文件精神規(guī)定，把各級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)班子配好。地方各級(jí)紀(jì)委書記應(yīng)由同級(jí)黨委副書記一級(jí)的干部擔(dān)任，并參加同級(jí)黨委常委?！?/p>

個(gè)人化途徑帶動(dòng)組織發(fā)揮功能會(huì)起到某些積極的作用，個(gè)人地位的提升也有利于組織地位的間接性提升，這對(duì)作為具有獨(dú)立性要求的紀(jì)委是有益的。但是個(gè)人地位的提升難以逾越體制性障礙。非常任制下，黨委會(huì)是實(shí)際上的權(quán)力機(jī)關(guān)，紀(jì)委是向黨委負(fù)責(zé)，當(dāng)權(quán)力監(jiān)督組織向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的時(shí)候，那么它的監(jiān)督功效也就無法得到真正實(shí)施，最起碼對(duì)這一級(jí)權(quán)力最高端的相關(guān)人員的監(jiān)督是缺失的。所以，歸根結(jié)底還是要用科學(xué)制度化方式來解決這一難題，比較可行的是實(shí)行黨代會(huì)常任制。

按照黨章的規(guī)定，紀(jì)委是由黨代會(huì)產(chǎn)生，對(duì)黨代會(huì)負(fù)責(zé)，這也就預(yù)示著紀(jì)委組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性具有正當(dāng)性、合法性和權(quán)威性。黨的十六大以后，各地在縣（市）一級(jí)擴(kuò)大了黨代會(huì)常任制試行的范圍，在常任制試行過程中，紀(jì)委由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生并每年向黨代會(huì)作報(bào)告成為制度規(guī)范。一方面，按照政治學(xué)的“誰產(chǎn)生向誰負(fù)責(zé)”的基本原理，結(jié)構(gòu)性作用可以提高紀(jì)委的監(jiān)督能力；另一方面，黨代會(huì)常任制的制度平臺(tái)所具有的監(jiān)督功能也衍生出來，這兩方面的交互作用可以改進(jìn)目前的組織與領(lǐng)導(dǎo)體制的局限性。

從更深一層意義來看，對(duì)紀(jì)委本身的監(jiān)督也是必須的，即對(duì)監(jiān)督者要進(jìn)行監(jiān)督。所以需要一個(gè)機(jī)制，每隔一段時(shí)期對(duì)紀(jì)委的履職情況進(jìn)行監(jiān)督，讓組織內(nèi)的成員知情并且評(píng)估。而這個(gè)有效的機(jī)制在筆者看來就是啟動(dòng)黨代會(huì)的常任制，以更好克服黨內(nèi)監(jiān)督本身的局限性。黨代會(huì)常任制的實(shí)行至少強(qiáng)化了三個(gè)方面的機(jī)制：其一，黨代表履職的責(zé)任機(jī)制。常任制要求黨代表每年向代表大會(huì)提交提案，其中包括反映黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)行情況及問題，這實(shí)事上是對(duì)紀(jì)委監(jiān)督情況的一種回應(yīng)。其二，黨代會(huì)對(duì)紀(jì)委工作的考核機(jī)制。按照黨代會(huì)常任制的制度規(guī)定，紀(jì)委要向黨代表報(bào)告工作，接受黨代表的審議。這就使得紀(jì)委部門不僅要考慮領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本部門工作的滿意度，而且還必須要考慮黨員和代表的滿意度。其三，各級(jí)黨委的責(zé)任機(jī)制。常任制的實(shí)行，激發(fā)了黨員和黨代表的黨內(nèi)監(jiān)督的動(dòng)力，尤其是對(duì)黨內(nèi)腐敗問題的監(jiān)督，從而推動(dòng)各級(jí)黨委積極支持監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使職權(quán)，把反腐敗工作和黨紀(jì)黨風(fēng)放在重要的地位。

（二）增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)履職能力的需要

組織結(jié)構(gòu)地位的不足決定了履行職能的不足，自然也就影響履職的質(zhì)量。黨的十六大通過的《黨章》把“協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”作為紀(jì)委的職責(zé)。盡管《黨章》明確了紀(jì)委協(xié)調(diào)的地位和權(quán)威，但從實(shí)際情況看，“協(xié)助”和“協(xié)調(diào)”都僅是“協(xié)”而已，到底“助”了多少，“調(diào)”得如何，是要受紀(jì)委自身資源調(diào)配權(quán)力制約的。從現(xiàn)實(shí)看，紀(jì)委存在職責(zé)與履職的困境：一方面，各級(jí)紀(jì)委是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，是黨委整體工作的一部分，這就意味著紀(jì)委是非獨(dú)立性的監(jiān)督組織；另一方面，紀(jì)委作為黨內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，要達(dá)到科學(xué)有效的監(jiān)督，必須具有獨(dú)立性要求。這種內(nèi)在的邏輯矛盾，就會(huì)在實(shí)踐中影響其履職能力。具體表現(xiàn)為：

各級(jí)紀(jì)委要完成協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)的使命十分艱巨。從管人用人方面看，目前紀(jì)委在管人用人方面所起的監(jiān)督作用有限，不能提出有說服力的意見供黨委及組織部門參考，即使在接到群眾舉報(bào)時(shí)也受到各種客觀條件的限制而無法展開快速而切實(shí)有效的調(diào)查。從監(jiān)督上看，在約束領(lǐng)導(dǎo)干部公權(quán)力方面，紀(jì)委主要是對(duì)位高權(quán)重者進(jìn)行監(jiān)督。由于紀(jì)委是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，監(jiān)督之難顯而易見，現(xiàn)實(shí)中監(jiān)督缺失的情況屢見不鮮。除了特殊的人之外，紀(jì)委對(duì)那些特殊組織的監(jiān)督更是蒼白。所謂特殊的組織是指在地方政治資源配置過程中擁有處置人事權(quán)、物權(quán)和財(cái)權(quán)且權(quán)力十分集中的組織?？梢哉f，特殊組織和特殊個(gè)人一樣，是監(jiān)督的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。如果說對(duì)待特殊的人，紀(jì)委可以動(dòng)用上級(jí)的力量，而對(duì)待特殊組織，紀(jì)檢監(jiān)督部門更多的時(shí)候是無處下手，這些領(lǐng)域從某種意義上就成為了紀(jì)檢監(jiān)督部門的監(jiān)督空白點(diǎn)。

紀(jì)委要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用十分困難。在反腐敗工作中，各級(jí)黨委確立了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾的支持和參與”反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。這里將紀(jì)委的工作定位于組織協(xié)調(diào)，“組織”側(cè)重于量的聯(lián)合，是使分散的人或事物具有一定的程序，符合特定的工作流程?！皡f(xié)調(diào)”側(cè)重于質(zhì)的提高，是整合相對(duì)獨(dú)立的個(gè)體，使之配合得當(dāng)?？梢哉f組織是前提，協(xié)調(diào)是保證，二者相輔相成。上述規(guī)定中按照黨委、政府、紀(jì)委進(jìn)行排序，而在制度設(shè)計(jì)中紀(jì)委是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下從事黨內(nèi)監(jiān)督，要做好上述組織協(xié)調(diào)工作談何容易?從組織學(xué)和管理學(xué)的角度看，在這種組織層級(jí)排序法中，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)同級(jí)黨委困難重重，組織協(xié)調(diào)同級(jí)黨委成員更是難上加難。一句話，紀(jì)委對(duì)黨委和政府都不能做到有效的監(jiān)督。

應(yīng)該說，在這樣的環(huán)境條件下，各級(jí)組織還是勇于探索，縣級(jí)以上紀(jì)委層層建立反腐敗協(xié)調(diào)例會(huì)制度，加強(qiáng)本地區(qū)的反腐倡廉組織協(xié)調(diào)工作。各級(jí)紀(jì)委都制定了一些工作制度，如：組織協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度、重要工作事項(xiàng)向黨委政府匯報(bào)制度、宣傳教育協(xié)調(diào)制度、重大復(fù)雜案情會(huì)查會(huì)審制度、責(zé)任分解制度、目標(biāo)考核制度、監(jiān)督檢查制度、責(zé)任追究制度、獎(jiǎng)懲制度等，已屬難能可貴了。

而黨代會(huì)常任制可以改變紀(jì)委在端正黨風(fēng)和進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督方面的不足，因?yàn)槎苏h風(fēng)不是一個(gè)職能部門的責(zé)任，而是全體黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。通過黨代會(huì)常任制制定具體的制度可以更加有利于規(guī)范特殊人和特殊組織的行為。通過黨代會(huì)常任制的一些專設(shè)性機(jī)構(gòu)可以在不改變目前體制的情況下，使得反腐敗的組織協(xié)調(diào)工作更為便捷和更具權(quán)威性。

二、黨代會(huì)常任制監(jiān)督功能的特點(diǎn)和有效性

（一）黨代會(huì)常任制監(jiān)督功能的特點(diǎn)

利用黨代會(huì)常任制發(fā)揮監(jiān)督功能的特點(diǎn)大致表現(xiàn)在三個(gè)方面，即監(jiān)督體制的正當(dāng)性、監(jiān)督制度的集約性以及監(jiān)督過程的透明性。

1.監(jiān)督體制的正當(dāng)性

正當(dāng)性即是合理性、合法性或應(yīng)該性。監(jiān)督體制正當(dāng)性是指該體制獲得其成員承認(rèn)的價(jià)值根本和價(jià)值理由。黨代會(huì)是黨章規(guī)定的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，黨代會(huì)常任制履行監(jiān)督功能完全具有體制上的正當(dāng)性。從法理上講，這個(gè)正當(dāng)性來自于權(quán)力的授予，權(quán)力授予之后并不是放任不管，隨即啟動(dòng)的是一種監(jiān)督機(jī)制，一旦權(quán)力運(yùn)行離開了委托人的意愿和意志，就會(huì)發(fā)出警告甚至收回委托，這就是“由誰產(chǎn)生、向誰負(fù)責(zé)”的基本法理理念。所以，發(fā)揮黨代會(huì)常任制的作用是“天經(jīng)地義”的，黨的各級(jí)組織都應(yīng)該逐漸習(xí)慣運(yùn)用這個(gè)制度自覺地進(jìn)行決策，自覺地運(yùn)用好權(quán)力和自覺地接受監(jiān)督。這個(gè)正當(dāng)性體現(xiàn)了黨員的主體地位，維護(hù)的是黨員的權(quán)利，自然深得廣大黨員的認(rèn)同。隨著黨內(nèi)民主進(jìn)程的推進(jìn)，大多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部越來越了解其中的原理，發(fā)揮黨代會(huì)常任制的監(jiān)督功能時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

依托體制的正當(dāng)性可以在黨代會(huì)常任制平臺(tái)中展現(xiàn)非常任制下難以做到的活動(dòng)空間。比如黨內(nèi)重大決策在常委會(huì)上討論的局限性要比在黨代會(huì)上討論大得多，通過黨代會(huì)制定的黨內(nèi)法規(guī)法紀(jì)其制度約束力和自覺遵守意識(shí)大大高于僅由黨的某一部門制定而通過黨委發(fā)布的規(guī)章條文。也即是黨代會(huì)的制度平臺(tái)所蘊(yùn)含的正當(dāng)性和合理性要高于黨委會(huì)，經(jīng)由多數(shù)人討論決定的事項(xiàng)其制度約束力更高于少數(shù)人內(nèi)部小范圍決定的事項(xiàng)，這是由于人們對(duì)自己所認(rèn)可和承諾事項(xiàng)具有更強(qiáng)烈的義務(wù)感和責(zé)任感。

2.監(jiān)督制度的集約性

改革開放以來，各級(jí)黨委和黨委工作部門在端正黨風(fēng)和反腐敗的過程中頒布了大量的制度措施，比如民主生活會(huì)制度、重大事項(xiàng)的程序規(guī)范制度、重大情況通報(bào)制度、廉政建設(shè)責(zé)任制度、監(jiān)督檢查制度等等數(shù)不勝數(shù)。這些制度措施雖然取得一定的成效，但是，一方面由于發(fā)布的層級(jí)和角度不同而非常分散；另一方面不同的制度措施內(nèi)容有交叉，表述的方法、用詞也不盡相同，這就給監(jiān)督過程帶來諸多麻煩和不便。各地在試行黨代會(huì)常任制過程中，根據(jù)中央和有關(guān)部門文件精神制定了一些具體的制度和措施，整合了相關(guān)的法規(guī)性文件條文，將其統(tǒng)合到黨代會(huì)的制度平臺(tái)，具有很好的集約性，成為廣大黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)常強(qiáng)化黨性意識(shí)、權(quán)力規(guī)范意識(shí)和道德意識(shí)的有力武器。各級(jí)組織也可以依靠黨代會(huì)文件有針對(duì)性地通過一定程序進(jìn)行監(jiān)督和處理。

非常任制下對(duì)監(jiān)督制度方面的執(zhí)行往往效率和效能很低，處理一件事、一個(gè)人都十分困難，這與組織體制有極大的關(guān)系，“管人的管不到事，管事的管不到人”，多頭管理、互相推諉，其結(jié)果是大事化小、小事化了，放任放縱，端正黨風(fēng)達(dá)不到預(yù)期目的，反腐敗的成效也不能令黨員和群眾滿意。黨代會(huì)常任制監(jiān)督制度的集約性不僅體現(xiàn)在整合黨內(nèi)法紀(jì)法規(guī)上，而且通過黨代會(huì)常任制內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)達(dá)到非常任制下難以達(dá)到的成果。在試行黨代會(huì)常任制的一些地方設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)，監(jiān)督委員會(huì)的成員由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，主要受代表大會(huì)委托行使日常監(jiān)督職能，應(yīng)該來說是非常有效的。值得注意的是，在一些地方的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員產(chǎn)生上有諸多限制，如，要求在非同級(jí)黨委委員、紀(jì)委委員中通過無記名方式選舉產(chǎn)生。①許繼青、吳愛軍：《當(dāng)前黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的困境及其完善對(duì)策》，《求實(shí)》2009年第 4期。這難免會(huì)給現(xiàn)在的體制帶來一些張力。有效的辦法是監(jiān)督委員會(huì)成員的產(chǎn)生要將黨代表選舉和紀(jì)委現(xiàn)行體制結(jié)合起來，避免與黨內(nèi)的有關(guān)法規(guī)相抵觸。

3.監(jiān)督過程的透明性

非常任制下的監(jiān)督體制具有內(nèi)部性、單向性、封閉性的特點(diǎn)，監(jiān)督過程的非透明性和監(jiān)督斷裂現(xiàn)象并不鮮見。黨代會(huì)常任制鮮明的制度特征賦予了監(jiān)督過程的公開和公正特性。任何重大事項(xiàng)要向黨內(nèi)公布，這是透明的要義，保證黨員對(duì)黨內(nèi)行使職權(quán)的知情權(quán)，把黨委會(huì)、全委會(huì)、紀(jì)委會(huì)置于黨代會(huì)的監(jiān)督之下。如果不實(shí)行常任制，就不能借助于常任制的制度平臺(tái)，僅靠組織內(nèi)部和組織之間的運(yùn)作，透明的監(jiān)督過程猶如一節(jié)節(jié)斷開的鏈條不能互相鏈接。

毋庸置疑，在目前的政治實(shí)踐中尚未完全按照應(yīng)然的方式充分運(yùn)用黨代會(huì)常任制的內(nèi)存容量，關(guān)鍵是要在實(shí)踐中努力探索依托、借力于黨代會(huì)常任制平臺(tái)加強(qiáng)黨內(nèi)民主和監(jiān)督的新途徑。如，有的地方推行違紀(jì)案件公開審理方式，并對(duì)本地區(qū)有影響的大案、要案開展公開審理。這種公開審理方式無疑是極有意義的，如果依托和借助黨代會(huì)常任制的制度平臺(tái)會(huì)更有益。公開審理違紀(jì)案件由常任制內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與紀(jì)委共同主持，參加人員包括紀(jì)委分管領(lǐng)導(dǎo)、案件審理承辦人員、涉案單位領(lǐng)導(dǎo)及被調(diào)查人所在單位黨組織，也可以請(qǐng)黨代會(huì)和紀(jì)委會(huì)的有關(guān)代表參加，被調(diào)查者的家屬也可以參加。違紀(jì)案件的公開審理還應(yīng)制定一定程序使被調(diào)查者有申訴的權(quán)利。又如，近來推出的黨委新聞發(fā)言人制度，在試行黨代會(huì)常任制的地方也可以將這一制度轉(zhuǎn)移到由常任制機(jī)構(gòu)舉行，這對(duì)提高黨委新聞發(fā)布的公信力和群眾的認(rèn)可度，從而使這一制度更受黨員和群眾歡迎是有益的。這不僅推進(jìn)了黨內(nèi)民主和法治的進(jìn)程，也增強(qiáng)了黨代會(huì)的影響力和權(quán)威性。

（二）黨代會(huì)常任制監(jiān)督功能的有效性

從目前黨代會(huì)常任制發(fā)揮其監(jiān)督功能的實(shí)踐看，取得了不少的成績(jī)，值得肯定。但要進(jìn)一步增強(qiáng)其監(jiān)督功能的有效性，應(yīng)繼續(xù)突破制度的瓶頸和障礙。

1.調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)監(jiān)督的主體是黨員，監(jiān)督對(duì)象主要是掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是黨委會(huì)的成員。按照慣例，書記和黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)必然是黨委委員，而一些試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定，黨委委員、候補(bǔ)委員和紀(jì)委委員一般應(yīng)是黨代表。職務(wù)與代表掛鉤的現(xiàn)象反映了代表產(chǎn)生的不平等，反映了黨內(nèi)職務(wù)的任免不是由本級(jí)黨代會(huì)說了算，這種沖突使常任制改革遇到了難題，也是監(jiān)督功能發(fā)生障礙的主要因素。如，黨代表中黨員干部數(shù)量過多，黨代會(huì)成為黨的干部會(huì)議，在一些試行常任制的地區(qū)由黨委主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)黨代會(huì)常任制年會(huì)等。表面看來，這似乎無可厚非，事實(shí)上此問題直接影響黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的擴(kuò)大和制度有效性的發(fā)揮。黨代會(huì)常任制作為權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)不存在要不要黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題，或者說，“黨委領(lǐng)導(dǎo)有利于把握方向”的論調(diào)實(shí)際上是個(gè)偽命題。領(lǐng)導(dǎo)黨代會(huì)常任制的權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是體現(xiàn)黨員意愿和意志的，主要由代表公認(rèn)并選舉產(chǎn)生，與黨委會(huì)成員構(gòu)成必然有所區(qū)別。唯有在這一理念上實(shí)現(xiàn)突破，黨代會(huì)才能真正發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，較為完整地履行監(jiān)督功能。

2.突出監(jiān)督主體。在實(shí)踐中，要將以紀(jì)委會(huì)為主的常任制內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督主體。紀(jì)委會(huì)本是由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，開展工作依托常任制是理所當(dāng)然的。發(fā)揮紀(jì)委全委會(huì)的職能不失為一種既合理合法又有效的制度創(chuàng)新。一些地方在這方面作了很好的探索，如，將紀(jì)委全委會(huì)召開次數(shù)由一年一次改為一季一次，當(dāng)紀(jì)委常委會(huì)認(rèn)為有必要，或者有一定比例的紀(jì)委委員提議時(shí)，可以隨時(shí)召開；健全全委會(huì)職責(zé)，擴(kuò)大了全委會(huì)議事決策范圍，把紀(jì)委重大問題決定、重要制度制定、重大案件裁定的權(quán)力交給全委會(huì)來行使，使其向監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位回歸；完善議事決策程序，在更多事項(xiàng)上引入票決形式等等。①劉劍英：《紀(jì)委全委會(huì)制度創(chuàng)新的探討》，《中國(guó)黨政干部論壇》2007年第 11期。

3.提高常任制試行層級(jí)、擴(kuò)大試行范圍?，F(xiàn)在各地試行黨代會(huì)常任制的層級(jí)在縣 （市）一級(jí)?？h（市）一級(jí)黨代會(huì)常任制履行監(jiān)督功能的主要優(yōu)點(diǎn)是層級(jí)單一，監(jiān)督對(duì)象人數(shù)相對(duì)較少便于監(jiān)督。但是，縣（市）一級(jí)處于尚未解體的“熟人社會(huì)”政治生態(tài)環(huán)境，即使依靠相關(guān)的制度也難以砥礪“熟人社會(huì)”非制度因素的浸淫。更為重要的是，黨代會(huì)的整個(gè)議程由基層領(lǐng)導(dǎo)決定、基層黨委書記并非由黨代會(huì)直接選舉產(chǎn)生、基層黨代表中干部比例過高等體制性的原因，極大地阻礙了黨代會(huì)常任制在基層的推進(jìn)。體制性的因素與非制度性因素的疊加，形成了對(duì)黨代會(huì)常任制制度力量的沖擊與消解。所以，應(yīng)該將地市一級(jí)作為黨代會(huì)常任制試行的重點(diǎn)，將縣市級(jí)黨代表的直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委書記的直選作為黨內(nèi)改革攻堅(jiān)的方向，在戰(zhàn)略上形成地市一級(jí)主攻、縣市一級(jí)副攻兼?zhèn)渑c相得益彰的格局。

三、黨代會(huì)常任制發(fā)揮監(jiān)督功能的組織和制度形式

黨代會(huì)常任制的監(jiān)督是對(duì)同級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于決策過程的監(jiān)督，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與行為規(guī)范的監(jiān)督。因此，黨代會(huì)常任制發(fā)揮監(jiān)督功能可以借鑒人民代表大會(huì)制度的經(jīng)驗(yàn)，利用組織和制度兩種形式進(jìn)行監(jiān)督。

（一）組織形式的監(jiān)督

1.設(shè)立常任制的常設(shè)性組織

黨代會(huì)常任制試行中，目前常設(shè)性機(jī)構(gòu)僅是聯(lián)系黨代表的聯(lián)絡(luò)辦公室，它掛靠在地方黨委的組織部門之內(nèi)。在基層還設(shè)立一個(gè)“黨代會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組”的機(jī)構(gòu)，但是，黨代會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組并不是監(jiān)督性組織，是在開年會(huì)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)性機(jī)構(gòu)。常設(shè)的聯(lián)絡(luò)辦公室在傳遞代表訴求和意愿方面可能起到部分監(jiān)督作用，但其主要功能是聯(lián)系和溝通。換言之，黨代會(huì)常任制在利用組織形式監(jiān)督方面幾乎還是空白。

當(dāng)前，可以在一些地方試行建立類似于人大常委會(huì)的“黨代會(huì)常任制委員會(huì)”組織機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，這有別于黨委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，它是全體黨代表選舉產(chǎn)生的駐會(huì)性機(jī)構(gòu)，由 3～5人組成，實(shí)行嚴(yán)格的委員會(huì)制。委員會(huì)主席每年輪值，主要職責(zé)是根據(jù)需要定期和不定期的召集會(huì)議，處理黨代會(huì)事務(wù)，不得干預(yù)黨委會(huì)的工作。黨委會(huì)不應(yīng)對(duì)其提出要求。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，就目前而言，常任制委員會(huì)和黨委會(huì)之間沒有隸屬關(guān)系，屬于性質(zhì)不同的機(jī)構(gòu)。常任制委員會(huì)不是決策機(jī)構(gòu)，也沒有監(jiān)督黨委會(huì)的職能。

在黨代會(huì)常任制委員會(huì)之下可以設(shè)立兩個(gè)辦公室，即聯(lián)絡(luò)辦公室和監(jiān)督辦公室。應(yīng)該將組織部門的代表聯(lián)絡(luò)辦公室在體制上劃分出來，成為屬于常任制委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)之下的辦公機(jī)構(gòu)。監(jiān)督辦公室既要讓黨代表通過黨代會(huì)制度渠道對(duì)黨內(nèi)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督，也要對(duì)紀(jì)委工作實(shí)施監(jiān)督。目前，黨代會(huì)常任制試行中對(duì)紀(jì)委會(huì)工作的審議尤其薄弱，很大程度上是因?yàn)榭己思o(jì)委會(huì)的權(quán)威性組織缺失所致。監(jiān)督辦公室對(duì)紀(jì)委工作的監(jiān)督主要是制定和完善紀(jì)檢工作人員的行為規(guī)范，并對(duì)他們遵守規(guī)定的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)，還受理群眾對(duì)紀(jì)檢人員的違紀(jì)違法問題的檢舉和控告。

2.完善代表聯(lián)系性組織

在各地的實(shí)踐中，兩種代表聯(lián)系性組織形式被普遍采用，第一種是按照界別或職業(yè)劃分代表小組，代表集體履行職責(zé)；第二種是委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾，即被稱為“黨代表三聯(lián)制”。第一種以提案、座談、視察等方式開展活動(dòng)，部分涉及監(jiān)督，但不以監(jiān)督為主。第二種做法體現(xiàn)的組織意圖更為明顯，是將可控、有序、有效發(fā)揮代表履職功能與上下級(jí)之間的組織化有機(jī)結(jié)合的形式。由于是自上而下的聯(lián)系機(jī)制，其對(duì)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督、尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的不足也是不言而喻的。在實(shí)踐中，應(yīng)改進(jìn)第一種組織形式，將黨代表的職業(yè)、黨代表的工作部門有機(jī)結(jié)合起來，專門設(shè)置從事監(jiān)督工作的代表組，便于他們合法、有權(quán)威地履行監(jiān)督職能。

（二）制度形式的監(jiān)督

黨代會(huì)常任制以制度形式的監(jiān)督主要包括兩個(gè)方面，即質(zhì)詢制度和報(bào)告審議制度。

1.質(zhì)詢制度

黨代會(huì)的質(zhì)詢制度體現(xiàn)了黨代會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)在特征。質(zhì)詢制度是指黨代表就同級(jí)黨代會(huì)和黨委會(huì)的決定在執(zhí)行過程中存在的問題、黨員和群眾關(guān)注或反映強(qiáng)烈的問題，向同級(jí)黨代會(huì)和黨委會(huì)提出質(zhì)詢，質(zhì)詢的對(duì)象為黨委會(huì)成員或者擔(dān)任重要職務(wù)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。質(zhì)詢對(duì)象的特殊性，注定了提高質(zhì)詢制度的有效性是一項(xiàng)難度很高的工作。在實(shí)踐中，要提高質(zhì)詢制度的有效性，必須要改進(jìn)相關(guān)問題。首先，要重點(diǎn)關(guān)注參與質(zhì)詢代表的數(shù)量以及質(zhì)詢過程、結(jié)果的公開等問題。既要保證一定數(shù)量的黨代表正式參與質(zhì)詢，還要安排上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的代表，邀請(qǐng)相關(guān)的專家學(xué)者、業(yè)務(wù)部門的人員，他們之間又要形成適當(dāng)?shù)谋壤Y(jié)構(gòu)。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，要將質(zhì)詢的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、質(zhì)詢的結(jié)果在黨組織中公示，讓意愿參加的黨員進(jìn)行旁聽，樹立黨代會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性，形成一定的政治壓力。在這方面廣西武鳴縣的質(zhì)詢制度值得借鑒，他們對(duì)參加質(zhì)詢的黨代表名額、接受質(zhì)詢的對(duì)象、旁聽名額以及人選產(chǎn)生方式、質(zhì)詢的具體程序和要求等均有明確而合理的規(guī)定，以確保質(zhì)詢的權(quán)威有效。①韋英思、吳明：《廣西武鳴縣實(shí)行黨代表質(zhì)詢制度》，南寧市黨建信息網(wǎng)。其次，要改進(jìn)質(zhì)詢立案的決定權(quán)、被質(zhì)詢對(duì)象的法律后果等方面的制度設(shè)計(jì)。在質(zhì)詢立案的決定權(quán)方面，要改進(jìn)黨代會(huì)閉會(huì)期間黨代表質(zhì)詢的立案規(guī)定，目前提出的由黨代表聯(lián)絡(luò)工作辦公室組織質(zhì)詢會(huì)進(jìn)行答復(fù)，語焉不詳。在黨代會(huì)期間，關(guān)于主席團(tuán)對(duì)質(zhì)詢程序和內(nèi)容方面的規(guī)定也需要進(jìn)一步清晰。如，被質(zhì)詢對(duì)象是在主席團(tuán)會(huì)議還是大會(huì)全體會(huì)議或者在提出質(zhì)詢案的代表團(tuán)會(huì)議上答復(fù)；代表對(duì)質(zhì)詢答復(fù)不滿意的，被質(zhì)詢機(jī)關(guān)是否應(yīng)再次答復(fù)等。在被質(zhì)詢對(duì)象應(yīng)承擔(dān)的后果方面，應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)定。質(zhì)詢案具有強(qiáng)制性的特征，被質(zhì)詢對(duì)象對(duì)代表的質(zhì)詢必須答復(fù)，半數(shù)以上代表對(duì)質(zhì)詢答復(fù)不滿意，主席團(tuán)應(yīng)提請(qǐng)大會(huì)表決，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的主要責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)被罷免、撤職等后果，甚至決定移交司法機(jī)關(guān)處理。

質(zhì)詢制度的目的不是有意造成代表與質(zhì)詢對(duì)象之間的對(duì)立，而是根據(jù)執(zhí)政黨的宗旨和要求，根據(jù)多數(shù)黨員的意志，對(duì)地方黨委組成人員有無違反黨的方針、政策和嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的法律和法規(guī)行為進(jìn)行甄別；對(duì)地方重大決策是否遵循科學(xué)性、民主性、規(guī)范性的原則以及決策本身的可行性進(jìn)行詢察；對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在決策執(zhí)行過程中是否存在偏差、有無損害公共利益，以及是否運(yùn)用公權(quán)謀取私利的行為進(jìn)行質(zhì)詢。值得指出的是，質(zhì)詢的過程也是進(jìn)行溝通、贏得共識(shí)、消除誤解的過程，這也是代議制中質(zhì)詢作為經(jīng)常性制度的重要因素。

概而言之，一方面要將質(zhì)詢制度作為黨代會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)制度建設(shè)的重要突破，樹立質(zhì)詢制度的權(quán)威性，使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在面對(duì)質(zhì)詢制度有所畏懼，玩忽職守的人員由此被罷免和問責(zé)。另一方面作為質(zhì)詢對(duì)象的各級(jí)黨委和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，要高度重視和關(guān)注黨內(nèi)外的民意，樹立問題意識(shí)，積極回應(yīng)黨代表、黨員和社會(huì)公眾的意見和疑惑。如果將質(zhì)詢視為為難自己、不信任領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的制度，采取了拖延、應(yīng)付、避實(shí)就虛的不合作態(tài)度，甚至將黨代表視為“下級(jí)”，習(xí)慣于接受“下級(jí)”的批評(píng)意見和建議，這一制度很難起到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用。

2.報(bào)告審議制度

報(bào)告審議是黨代會(huì)“代議”制度的重要環(huán)節(jié)。報(bào)告審議制度從方式上可以分為兩種，即以審議單位為標(biāo)準(zhǔn)和以議題審議為標(biāo)準(zhǔn)。代表團(tuán)審議、小組審議和大會(huì)發(fā)言屬于前者，而綜合審議、專題審議屬于后者。

黨代會(huì)常任制的試行為審議報(bào)告制度的健全和完善提供了很好的制度條件，從全國(guó)性黨代會(huì)以及人大制度的實(shí)踐看，這一制度還有很大的改進(jìn)和完善空間。其主要問題是將黨委、政府的工作回顧和設(shè)想作為重要文件藍(lán)本進(jìn)行學(xué)習(xí)，而不是發(fā)揮集體智慧，調(diào)動(dòng)黨代表的積極性對(duì)黨委和政府工作提出建議和意見。目前，在我國(guó)的人大和黨代會(huì)的報(bào)告審議方面說好話的比較多，談學(xué)習(xí)體會(huì)的多，提意見建議的少。審議過程中主題分散，沒有交鋒與辯論。早在 1956年，周恩來總理就指出：“明年還準(zhǔn)備進(jìn)一步允許辯論，當(dāng)然現(xiàn)在也允許辯論，小組會(huì)上就辯論得很熱烈，將來在大會(huì)上也可以辯論，就是說，人民代表提出的意見，政府要出來回答，回答對(duì)了，人民滿意；不對(duì)，就可以起來爭(zhēng)論。……我們共產(chǎn)黨人要有勇氣面對(duì)現(xiàn)實(shí)，面對(duì)錯(cuò)誤，有錯(cuò)誤就不怕揭露，就勇于承認(rèn)和改正。”①《周恩來選集》（下卷），人民出版社 1984年版，第 208頁。著名學(xué)者高放先生也指出，要讓領(lǐng)導(dǎo)人參加會(huì)議審議的時(shí)候，不是“只會(huì)興高采烈，談笑風(fēng)生”，而是“神色緊張，心情沉重，甚至出一身冷汗”，②高放：《黨代表大會(huì)年會(huì)制、常任制的由來和意義》（下），《中國(guó)黨政干部論壇》2004年第 3期。這是值得深思的。

應(yīng)該看到黨代會(huì)和人代會(huì)報(bào)告的起草經(jīng)過了廣泛的調(diào)研，征求了廣大黨員干部群眾的意見，體現(xiàn)了中央和各級(jí)黨委的政治意圖和工作原則。各級(jí)代表抱著學(xué)習(xí)的態(tài)度是應(yīng)該的，也是必須的，但除了學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)之外，更需要提出建議和意見，尤其是作為高層領(lǐng)導(dǎo)更應(yīng)該有廣闊的胸襟與情操在報(bào)告中坦承不足，將代表們的意見通過組織渠道進(jìn)行傳達(dá)，甚至公開報(bào)道。這樣，可以全面帶動(dòng)各級(jí)黨委和政府更好地樹立代表的主體意識(shí)、權(quán)力的授予意識(shí)，并在黨代會(huì)、人代會(huì)具體政治實(shí)踐中貫徹落實(shí)好報(bào)告審議制度。

測(cè)量報(bào)告審議方式績(jī)效的標(biāo)尺，大致有三個(gè)方面：其一，黨代表行使審議權(quán)的充分性。而審議權(quán)的行使又取決于兩個(gè)因素，即發(fā)言機(jī)會(huì)和聽眾的人數(shù)?；鶎狱h代會(huì)還是有充分的發(fā)言機(jī)會(huì)和足夠的聽眾人數(shù)，但如果存在著代表的不平等性，代表的報(bào)告審議質(zhì)量就會(huì)大大削弱。如，不少地方存在著領(lǐng)導(dǎo)代表率先發(fā)言，并且作為定調(diào)的姿態(tài)，這就大大影響了一般代表發(fā)言的內(nèi)容取向，這樣的報(bào)告審議只能是附和式的。其二，黨代表發(fā)言的集中度。黨代表發(fā)言越是集中于某一議題或領(lǐng)域，越有利于凝聚和達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而有效地發(fā)揮“黨的國(guó)會(huì)”的作用。然而就現(xiàn)實(shí)來看，報(bào)告審議缺乏議題的規(guī)范性，較多的開無軌電車，造成泛泛而“議”，其“審”的效果不盡如人意。表面上看黨代表的議政動(dòng)力不足、議政能力不夠，深層次的原因則是兼職化、干部比例過高、確認(rèn)性選舉而非競(jìng)爭(zhēng)性選舉等因素。其三，黨代表發(fā)言的廣泛性。黨代表發(fā)言的廣泛性取決于報(bào)告審議形式的多樣性與代表公開自己對(duì)報(bào)告和工作見解的透明度。各地黨代會(huì)實(shí)踐中，報(bào)告審議的形式比較多采用代表團(tuán)審議、小組審議，較少采用大會(huì)發(fā)言，幾乎沒有代表論壇與代表為主體的新聞發(fā)布會(huì)等形式。

健全和完善報(bào)告審議制度對(duì)推動(dòng)黨代會(huì)常任制發(fā)展是十分重要而迫切的工作，要推進(jìn)對(duì)報(bào)告審議的表決與問責(zé)。目前，一般的做法只是黨代表聽取黨委會(huì)和紀(jì)委會(huì)的兩委會(huì)報(bào)告，經(jīng)過代表審議后，會(huì)議可以作出相應(yīng)的決議，這顯然是不夠的。也不能僅用簡(jiǎn)報(bào)的形式傳遞黨代表對(duì)報(bào)告的意見和建議，這種做法一方面可能導(dǎo)致代表對(duì)報(bào)告的重要意見被忽略，另一方面也會(huì)導(dǎo)致對(duì)報(bào)告審議后作出的決議不足以反映代表的真實(shí)意愿。隨著電子化時(shí)代的到來，報(bào)告審議程序上也應(yīng)開始使用表決器的方式取代舉手表決方式。對(duì)表決沒有通過法定要求的報(bào)告，應(yīng)采取問責(zé)制，切實(shí)提高報(bào)告審議制度的有效性，從而推動(dòng)黨代會(huì)常任制的發(fā)展進(jìn)程?！?/p>