□ 陳 娟

一、復(fù)合治理：城市治理新模式

（一）更好的治理與服務(wù)：城市公共事務(wù)治理的價(jià)值追求

“治理”（governance）是 20世紀(jì) 80年代以來管理方式的變革與創(chuàng)新，這是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。在社會(huì)公共需求擴(kuò)大化、公共服務(wù)需求多樣化和供給主體多元化的今天，所有的組織、機(jī)構(gòu)和社會(huì)成員，都有享受公共服務(wù)的權(quán)利，同時(shí)也有提供服務(wù)、參與公共事務(wù)治理的義務(wù)。因此，“如果說 19——20世紀(jì)之交的改革家們倡導(dǎo)建立最大限度的中央控制和高效率的組織結(jié)構(gòu)的話，那么 21世紀(jì)的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為是一個(gè)創(chuàng)建以公民為中心的治理結(jié)構(gòu) （citizen-cen tered governance structure）的復(fù)興實(shí)驗(yàn)過程”。①（美）博克斯：《公民治理：引領(lǐng) 21世紀(jì)的美國社區(qū)》，孫柏英等譯，中國人民大學(xué)出版社 2005年版，第10頁。為實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門 （私營部門、第三部門或公民個(gè)人）等公共行動(dòng)主體需要彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)。②俞可平主編：《治理與善治》，科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2000年版，第 6頁。

城市是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的中心。隨著市民物質(zhì)文化生活水平的顯著提高和信息技術(shù)的快速更新，城市治理成為公共事務(wù)治理的重要內(nèi)容。伴隨著城市化進(jìn)程的加速，既有的城市問題諸如公共設(shè)施建設(shè)、老城區(qū)拆遷與改造、環(huán)境改善、重大項(xiàng)目改進(jìn)、生活品質(zhì)提升等與階層分化加速、社會(huì)貧富差距拉大、土地規(guī)劃與使用糾紛、外來務(wù)工人員維權(quán)等城市化問題交織在一起，使得城市治理變得愈發(fā)復(fù)雜和多元，需要投入更多的智慧與精力。

在這種大背景下，“更好的治理與服務(wù)”成為當(dāng)前城市公共事務(wù)治理的價(jià)值追求。在市場經(jīng)濟(jì)體制較為成熟、市民社會(huì)較為發(fā)達(dá)的西方國家，政府也通過合同出租、公私合作、用者付費(fèi)制、政府補(bǔ)貼制等多種途徑實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的共同治理。①（美）薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國人民大學(xué)出版社 2002年版，第 11頁。在中國，隨著社會(huì)主義市場體制的逐步完善和民眾參與水平的提高，一些公民個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織已經(jīng)積極投入到公共事務(wù)治理中來，這為中國城市政府與社會(huì)力量共同治理提供了可能性和可操作性。

（二）復(fù)合治理的內(nèi)涵與特點(diǎn)

治理機(jī)制的形成以及它們組合而成的治理形態(tài)的擴(kuò)展是一個(gè)歷史過程，②楊雪冬：《全球化、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與復(fù)合治理》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2004年第4期。復(fù)合治理就是從政府單一主體的治理結(jié)構(gòu)向多種社會(huì)主體治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中的一種治理形態(tài)?！岸嘀行闹卫怼崩碚撜J(rèn)為，在私有化和國有化兩個(gè)極端之間，存在著其他多種可能的治理方式，這些治理方式允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，以減少“搭便車”行為，避免“公地的悲劇”和“集體行動(dòng)的困境”，擴(kuò)展治理的公共性。③（美）奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第 12-18頁。復(fù)合治理就是在政府作為主導(dǎo)力量治理公共事務(wù)的過程中，強(qiáng)調(diào)政府與市場主體、民間社會(huì)組織形成多元復(fù)合主體，通過合作、協(xié)商等多種手段共同治理公共事務(wù)的一種新型治理模式。這是“多中心治理”理論在中國城市治理實(shí)踐中的運(yùn)用，它強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)與市場、民間社會(huì)組織的積極參與，主張政府與各社會(huì)主體的合作和多種治理手段的應(yīng)用。作為一種新型治理模式，“復(fù)合治理”有以下四個(gè)突出特點(diǎn)：

其一，復(fù)合治理的主體是政府主導(dǎo)的多元復(fù)合主體。與政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展相一致，城市治理同樣需要有一個(gè)偏強(qiáng)一些的政府，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用是現(xiàn)實(shí)需要；但隨著市場主體和民間社會(huì)組織的不斷增多，它們的參與需求和參與能力不能忽視。因此，政府主導(dǎo)，與企業(yè)和民間社會(huì)力量組成多元復(fù)合主體成為中國城市治理的客觀需求。雖然政府與其他主體在治理中的身份和職責(zé)不同，但就整個(gè)治理機(jī)制而言，各主體的地位是平等的。其二，復(fù)合治理的機(jī)制是“雙向互動(dòng)”。治理的過程，就是政府與市場、民間社會(huì)力量“多元主體”、“雙向互動(dòng)”的過程?！半p向互動(dòng)”是指政府為一方，市場主體和民間社會(huì)力量為另一方 （簡稱“各社會(huì)主體”）的“雙向互動(dòng)”，這主要有兩層含義：一是通過政府自上而下的主動(dòng)作為和與社會(huì)各主體自下而上的全面參與，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。二是通過政府與各社會(huì)主體間的協(xié)商與合作，建立良好的伙伴與互動(dòng)關(guān)系。其三，復(fù)合治理的組織形式靈活。根據(jù)不同的目標(biāo)和任務(wù)，政府與企業(yè)、民間社會(huì)組織、個(gè)人可以組成不同類型的復(fù)合主體，在不同領(lǐng)域發(fā)揮不同作用。其四，復(fù)合治理的結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)型。政府與其他社會(huì)主體在同一平臺(tái)上雙向互動(dòng)，形成網(wǎng)格狀關(guān)系，每個(gè)主體都是網(wǎng)上的一個(gè)結(jié)點(diǎn)，避免垂直管理和縱向多層次信息傳遞，能夠更有效地激發(fā)各主體的積極性。

二、復(fù)合治理的實(shí)踐類型與成效：杭州市“社會(huì)復(fù)合主體創(chuàng)業(yè)”個(gè)案分析

（一）社會(huì)復(fù)合主體創(chuàng)業(yè)：杭州市復(fù)合治理模式的探索與實(shí)踐

作為一種新型治理模式，復(fù)合治理機(jī)制的形成有賴于市場體制的成熟、市民社會(huì)的壯大和政府職能的轉(zhuǎn)變。杭州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場化程度較高，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為突出；與此相一致，杭州行業(yè)協(xié)會(huì) （商會(huì)）和社團(tuán)組織起步早，數(shù)量多，積極活躍；此外，身處“人間天堂”的杭州市民高度重視生活質(zhì)量，有著積極的參與熱情和較高的參與能力，這都為“復(fù)合治理”打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2004年，杭州市提出“和諧創(chuàng)業(yè)”發(fā)展模式，并將之作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的載體；政府在共建共享“生活品質(zhì)之城”實(shí)踐中，尋求人的自由全面發(fā)展和城市品質(zhì)提升有機(jī)契合的發(fā)展理念。因應(yīng)這一理念，杭州“社會(huì)復(fù)合主體”創(chuàng)業(yè)實(shí)踐產(chǎn)生，為不同社會(huì)主體提供參與空間和途徑，確保各主體各盡所能，各得其所。

圖 1：杭州社會(huì)復(fù)合主體圖示④ 該圖來源于《杭州市培育社會(huì)復(fù)合主體的實(shí)踐與思考》，“中國·杭州生活品質(zhì)網(wǎng)”，http：//www.cityhz.com/a/2010/10/30/content_ 54866.htm l，2010年 10月 30日。

“社會(huì)復(fù)合主體”是杭州市以推進(jìn)社會(huì)性建設(shè)項(xiàng)目、知識(shí)創(chuàng)新、事業(yè)發(fā)展為目的，由政府 （黨政界）與企業(yè)界、知識(shí)界和媒體界等不同社會(huì)主體公共參與、主動(dòng)關(guān)聯(lián)而形成的多層架構(gòu)、功能融合、優(yōu)勢互補(bǔ)的新型社會(huì)治理組織系統(tǒng)。①王國平：《社會(huì)復(fù)合主體培育和運(yùn)作機(jī)制研究——關(guān)于杭州培育新型創(chuàng)業(yè)主體的探索與思考》，“中國·杭州生活品質(zhì)網(wǎng)”，http：// www.cityhz.com/a/2009/7/22/conten t_37789.h tm l，2009年 7月 22日。如圖 1所示，在該系統(tǒng)中，政府主導(dǎo)力、企業(yè)主體力、社會(huì)運(yùn)作和市場配置資源能力“三力合一”，黨政界、知識(shí)界、企業(yè)界、媒體界四屆聯(lián)動(dòng)。各復(fù)合主體的職責(zé)分工明確，黨政界為主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組、委員會(huì)，主要發(fā)揮引導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)等功能；知識(shí)界為主體的專家委員會(huì)、專家小組，主要發(fā)揮研究、咨詢、策劃、創(chuàng)意等功能；行業(yè)界為主體的中心、協(xié)會(huì)、經(jīng)營組織，主要發(fā)揮實(shí)施、建設(shè)、展覽、制作等功能；媒體界為主導(dǎo)的宣傳機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)宣傳、推廣、溝通、動(dòng)員、監(jiān)督等功能。②《合作式成長：黨政系統(tǒng)與社會(huì)組織之關(guān)系建構(gòu)》，“中國·杭州生活品質(zhì)網(wǎng)”，http：//www.cityhz.com/a/2010/12/3/content_56586.htm l，2010年 12月 3日。

（二）杭州復(fù)合治理實(shí)踐的個(gè)案分析

杭州復(fù)合治理實(shí)踐形成了不同類型的復(fù)合主體。本研究挑選已經(jīng)取得顯著成效的三大社會(huì)復(fù)合主體為個(gè)案，分析復(fù)合治理不同實(shí)踐形態(tài)的適用范圍以及在城市公共事務(wù)治理中所發(fā)揮的作用。

1.項(xiàng)目型復(fù)合主體實(shí)踐

項(xiàng)目型復(fù)合治理是杭州市政府為改善基礎(chǔ)公共設(shè)施、提高公共服務(wù)質(zhì)量，由政府主導(dǎo)，以重大項(xiàng)目的形式對公共事務(wù)進(jìn)行的治理。項(xiàng)目型復(fù)合治理得以產(chǎn)生的原因主要有：首先，這些公共設(shè)施一般來說對城市的整體發(fā)展具有重大意義，其社會(huì)效益、文化屬性顯著，能夠集中反映城市形象，對這些項(xiàng)目的治理不僅能夠改善城市形象，更能提高市民的生活品質(zhì)，治理結(jié)果也尤為重要。其次，基礎(chǔ)公共設(shè)施一般來說規(guī)模都比較龐大，對其治理也是一個(gè)持續(xù)、長期的過程，需要足夠的財(cái)力和有效的管理。在這種情況下，政府采取項(xiàng)目建設(shè)的形式，政府、企業(yè)和民間組織形成多元復(fù)合主體，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為整個(gè)城市的議題，共同治理。

在項(xiàng)目型復(fù)合治理中，政府是主導(dǎo)者，起著整體統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理、積極引導(dǎo)和規(guī)制的作用，在復(fù)合主體中的地位相對比較突出；企業(yè)和民間社會(huì)組織也結(jié)合各自的特點(diǎn)發(fā)揮不同作用，如企業(yè)提供市場化的個(gè)性服務(wù)與經(jīng)營；社會(huì)民間組織籌措資金，積極參與、評議項(xiàng)目的建設(shè)與改造，等等。目前杭州市已經(jīng)成立了多個(gè)項(xiàng)目型復(fù)合主體，如京杭運(yùn)河綜合保護(hù)主體、西湖綜合保護(hù)項(xiàng)目型復(fù)合主體、西溪濕地綜合保護(hù)復(fù)合主體、錢江新城建設(shè)復(fù)合主體，等等。以京杭運(yùn)河綜合保護(hù)工程為例，2002年杭州市政府按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、市區(qū)聯(lián)動(dòng)、政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”原則對京杭大運(yùn)河進(jìn)行復(fù)合治理，到 2006年，運(yùn)河水質(zhì)得到明顯改善，運(yùn)河兩岸成為杭州居民最愜意的休閑、健身場所；沿岸的歷史街區(qū)、古建筑遺存等人文景觀已經(jīng)成為運(yùn)河申報(bào)世界文化遺產(chǎn)的重要資本。更重要的是，到目前為止，除市財(cái)政提供少量啟動(dòng)資金外，運(yùn)河綜合保護(hù)投入的近百億元資金均由市場化手段自行籌措。

2.行業(yè)型復(fù)合主體實(shí)踐

行業(yè)型復(fù)合治理是應(yīng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級而產(chǎn)生。眾所周知，浙江民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，中小企業(yè)群是浙江經(jīng)濟(jì)的典型特征，并以“浙江模式”而聞名全國。經(jīng)歷了 30多年的飛速發(fā)展之后，浙江面臨著一個(gè)突出的發(fā)展瓶頸，即中小企業(yè)群國際競爭力日益低下。杭州中小企業(yè)雖然實(shí)現(xiàn)了區(qū)域上的聚集，但各企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營，產(chǎn)品生產(chǎn)也多以原料加工和貼牌出口為主，沒有形成真正意義上的產(chǎn)業(yè)集群，整個(gè)產(chǎn)業(yè)處于國際產(chǎn)業(yè)鏈的中下游，缺乏核心競爭力，2008年全球金融危機(jī)使得這一瓶頸更加突出。因此，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級是浙江經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。行業(yè)型復(fù)合主體正是因應(yīng)這一困境而生。這是以某一行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展為目的，企業(yè)（行業(yè)）、政府、知識(shí)、技術(shù)、文化等各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的不同社會(huì)主體進(jìn)行聯(lián)合，通過身份互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)管理、經(jīng)營與轉(zhuǎn)型等多項(xiàng)職能互相關(guān)聯(lián)、互相融合的組織。

行業(yè)型復(fù)合主體以市場為資源配置基礎(chǔ)，以企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)等民間社會(huì)團(tuán)體 （組織）為主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場和社會(huì)組織的作用，政府主要通過購買服務(wù)、項(xiàng)目資助等途徑發(fā)揮推動(dòng)和輔助作用。絲綢與女裝戰(zhàn)略聯(lián)盟是杭州市行業(yè)型復(fù)合主體創(chuàng)業(yè)的典型成功案例。2005年，杭州市政府成立了“四界聯(lián)動(dòng)”的杭州市絲綢與女裝戰(zhàn)略聯(lián)盟。該聯(lián)盟把結(jié)構(gòu)上的“務(wù)虛”與功能上的“務(wù)實(shí)”相結(jié)合，一方面將生產(chǎn)絲綢（企業(yè)）與高?？蒲校ㄖR(shí)界）相結(jié)合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；另一方面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)與文化相互滲透；通過政府與媒體的組織和宣傳，推動(dòng)對杭州絲綢文化的傳播。到 2007年，杭州絲綢與女裝產(chǎn)業(yè)獲得2項(xiàng)絲綢紡織類的國家“科技進(jìn)步獎(jiǎng)”；擁有 10個(gè)中國名牌和 4個(gè)馳名商標(biāo)。2008年獲得北京奧運(yùn)會(huì) 4個(gè)絲綢禮品特許經(jīng)營權(quán)中的 3個(gè)。①張兆署：《城市議題與社會(huì)復(fù)合主體的聯(lián)合治理》，《管理世界》，2010年第 2期。杭州絲綢與女裝戰(zhàn)略聯(lián)盟的實(shí)踐表明，行業(yè)型復(fù)合主體能夠把經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和政府治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合，達(dá)到政府、企業(yè)和社會(huì)互利共贏。根據(jù)不同行業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)，杭州已經(jīng)組建了多個(gè)行業(yè)型復(fù)合主體，比較著名的還有杭州美食行業(yè)聯(lián)盟、茶行業(yè)聯(lián)盟、數(shù)字電視行業(yè)聯(lián)盟、嬰童行業(yè)聯(lián)盟，等等。

（三）社會(huì)型復(fù)合主體實(shí)踐

社會(huì)型復(fù)合主體主要是為社會(huì)事業(yè)發(fā)展而設(shè)，確切地說是為發(fā)展民間社會(huì)力量而構(gòu)建。中國長期的“強(qiáng)政府——弱社會(huì)”關(guān)系模式使得市民社會(huì)發(fā)展比較遲緩，民間社會(huì)力量弱小，這不僅掣肘市場經(jīng)濟(jì)的完善，還影響政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)的有效供給。杭州社團(tuán)組織發(fā)展位于全國前列，但因多種原因，發(fā)展仍存在嚴(yán)重問題。以西泠印社為例，有著“天下第一名社”美譽(yù)的西泠印社在上世紀(jì)末因管理不善，社團(tuán)的公益性文化事業(yè)與經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)混在一起，財(cái)政混亂；社團(tuán)活動(dòng)因組織松散、資金缺乏和高級人才流失而處于停止?fàn)顟B(tài)，社址也常年失修，破敗不堪。針對這種情況，組建社會(huì)型復(fù)合主體的主要目的就是在企事分開的基礎(chǔ)上，通過政府的介入與“搭橋”，采用市場化和社會(huì)化的經(jīng)營方式，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位與企業(yè)主體之間的間接復(fù)合，彌補(bǔ)民間社團(tuán)和企業(yè)的各自“短板”，實(shí)現(xiàn)二者的“自我造血”功能。

在社會(huì)型復(fù)合主體中，企業(yè)和民間社會(huì)組織是主體，發(fā)揮主要作用，政府在多數(shù)情況下只是利用自身的影響力為企業(yè)和民間組織的發(fā)展壯大提供制度平臺(tái)和發(fā)展空間，主要起著協(xié)調(diào)、溝通的作用。因此，政府只是扮演著“參與者”、“協(xié)調(diào)者”的角色而不是依靠權(quán)力或行政審批權(quán)延伸運(yùn)作。西泠印社復(fù)合主體構(gòu)建以來，西泠集團(tuán)的文化產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營性國有凈資產(chǎn)年均增長都在 45％以上；西泠印社還在國家工商總局注冊了 20多個(gè)類別的 200多個(gè)商標(biāo)，文化事業(yè)的盛景又開始重現(xiàn)。②見“中國·杭州生活品質(zhì)網(wǎng)”，http：//www.cityhz.com/a/2010/10/27/content_54721.htm l。這表明，社會(huì)型復(fù)合組織確實(shí)在促進(jìn)民間社會(huì)力量發(fā)展壯大方面有著特殊的功效，可以說是政府對市場和民間社會(huì)力量發(fā)展的大力支持和積極回應(yīng)，這不僅有效地整合了社會(huì)資源，對推動(dòng)公共服務(wù)社會(huì)化也有著長遠(yuǎn)的意義。

綜合以上案例可以發(fā)現(xiàn)，復(fù)合主體能夠把企業(yè)、民間社會(huì)力量吸納到城市公共事務(wù)治理中來，把他們的被動(dòng)參與轉(zhuǎn)化為內(nèi)在參與，激活各主體的參與激情和能力發(fā)揮，擴(kuò)大了社會(huì)公共責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的社會(huì)覆蓋范圍，增加了解決公共事務(wù)治理難題的渠道。這表明，“復(fù)合治理”在整合多種資源，促進(jìn)特色行業(yè)發(fā)展，推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)展文化社會(huì)事業(yè)，提升城市發(fā)展層次和生活品質(zhì)等方面發(fā)揮了突出的作用，能夠有效完成城市公共事務(wù)治理的任務(wù)和目標(biāo)。

三、復(fù)合治理的理論創(chuàng)新與實(shí)踐價(jià)值

（一）理論創(chuàng)新：走出傳統(tǒng)困境，拓展研究領(lǐng)域

從本質(zhì)上講，不論何種治理模式，都是政府為滿足特定社會(huì)發(fā)展階段社會(huì)公共需要而選擇的治理工具，都是為實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治的需要。因?yàn)椋罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的社會(huì)職能時(shí)才能維持下去”。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)需求的增多，對“一切由社會(huì)性質(zhì)產(chǎn)生的各種公共事務(wù)”的治理越發(fā)困難，傳統(tǒng)自上而下的單向治理模式日漸陷入困境。復(fù)合治理最突出的理論創(chuàng)新就在于，其打破了單一主體的政府治理模式，嘗試建構(gòu)政府、市場和公民社會(huì)三維結(jié)構(gòu)下的多元主體治理模式。這是在公共服務(wù)市場化、政府決策民主化與科學(xué)化背景下，不同治理主體根據(jù)公共事務(wù)的性質(zhì)建構(gòu)的一種新的公共利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。正如亞里士多德所言，“人們關(guān)懷著自己的所有，但卻忽視公共的事物。對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物”，③亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1983年版，第 74頁。對公共事務(wù)的治理是十分困難的。復(fù)合治理則是基于一定的集體行為規(guī)則，將政府、社會(huì)組織和市場主體置于同一平臺(tái)上相互調(diào)試，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度和組織模式。這就意味著，復(fù)合治理是公共行動(dòng)者共同行為的產(chǎn)物，而不是政府自上而下的安排；各種治理主體通過對話、協(xié)商和談判，共享資源，減少分歧，并努力增加合作。①陳振明：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社 2005年版，第.85頁。從這一點(diǎn)上說，復(fù)合治理是對傳統(tǒng)管理模式的變革和創(chuàng)新。

圖 2：傳統(tǒng)治理模式與復(fù)合治理模式

復(fù)合治理拓展了“多中心”治理理論的適用范圍。“多中心”治理理論強(qiáng)調(diào)多個(gè)權(quán)力中心和各社會(huì)主體公共參與、競爭與制衡，這需要有發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)和成熟的市民社會(huì)與之相對應(yīng)。中國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制剛剛確立，市民社會(huì)力量不夠強(qiáng)大，社會(huì)資本也不充足，完全意義上的“多中心”治理模式在中國不具有很強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值。復(fù)合治理則是通過政府主動(dòng)作為，引導(dǎo)、吸納社會(huì)民間組織積極參與，其核心也是強(qiáng)調(diào)治理的多元主體以及各主體間的互動(dòng)與合作，其實(shí)質(zhì)就是“多中心治理”理論在當(dāng)前中國的具體實(shí)踐。杭州社會(huì)復(fù)合主體實(shí)踐也表明，在公共責(zé)任和公共利益的實(shí)現(xiàn)方式上，復(fù)合治理突破了政府的一元強(qiáng)制和壟斷，實(shí)現(xiàn)了政府與市場、社會(huì)“多贏”的局面。這不僅是對治理理論研究領(lǐng)域的拓展，更是與當(dāng)前中國城市發(fā)展相適應(yīng)的新型治理模式。

（二）實(shí)踐價(jià)值：轉(zhuǎn)移部分政府職能，開辟發(fā)揚(yáng)民主新途徑

“復(fù)合治理”為轉(zhuǎn)移部分政府職能提供了可行途徑。公共事務(wù)的治理過程也是公共服務(wù)的供給過程。隨著中國各城市人均 GDP的大幅提升，城市公共事務(wù)的有效治理迫在眉睫，但還缺乏較為有效的手段和做法。隨著社會(huì)力量的增強(qiáng)，政府正逐漸把一些治理權(quán)歸還給社會(huì)，多元化治理模式已成為現(xiàn)代公共管理的重要特征。由于公共事務(wù)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大和社會(huì)需求的多樣化，不同性質(zhì)的公共服務(wù)和公共物品可以通過多種制度選擇來提供。那些因政府財(cái)力或其他原因無力承擔(dān)的公共責(zé)任或政府能夠承擔(dān)但效率低下的服務(wù)，完全可以通過拓展供給主體，優(yōu)化供給方式來實(shí)現(xiàn)，即公共服務(wù)市場化和社會(huì)化。杭州社會(huì)復(fù)合主體實(shí)踐的過程，更多地是政府從市場和社會(huì)中退出并轉(zhuǎn)移部分社會(huì)職能的過程：企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人積極參與到公共事務(wù)治理中去，政府更多地扮演了中介者的角色，即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政策等多種手段為公共事務(wù)治理提供依據(jù)和便利。因此，復(fù)合治理不僅可以將部分政府職能合理轉(zhuǎn)移出去，而且能夠成為部分政府職能社會(huì)化的基本載體。這對建立政府與社會(huì)的良好的伙伴與互動(dòng)關(guān)系、共同治理有著重要的意義?？梢灶A(yù)見，在今后一段時(shí)間內(nèi)，“復(fù)合治理”必將成為城市公共事務(wù)治理的重要組成部分。

“復(fù)合治理”為發(fā)揚(yáng)民主提供了新途徑。民主是人類社會(huì)長期追求的價(jià)值目標(biāo)，然而民主制度卻不是思想家設(shè)計(jì)出來的，而是在漫長的歷史發(fā)展進(jìn)程中為解決現(xiàn)實(shí)問題尤其是利益分配問題而自發(fā)生長出來的，“民主化與其說是設(shè)計(jì)出來的，毋寧說是應(yīng)對出來的。換句話說，‘民主模式’的不同版本，不過是不同國家針對民眾的參與要求一步一步應(yīng)對的結(jié)果?！雹谘嗬^榮：《用什么來豐富民主意涵》，《人民論壇》，2010年 9月上?，F(xiàn)代社會(huì)的民主已經(jīng)由政治領(lǐng)域擴(kuò)大到所有公共事務(wù)領(lǐng)域；與此相一致，民主結(jié)果也由以國家權(quán)力為單一中心的“統(tǒng)治”模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢覚?quán)力和社會(huì)力量共同參與和決定的“治理”模式。杭州復(fù)合治理正是在實(shí)踐中發(fā)揚(yáng)民主、實(shí)現(xiàn)民主的創(chuàng)新。首先，多元社會(huì)主體參與到公共事務(wù)的治理中來，本身就是擴(kuò)大民主參與的具體實(shí)踐。廣泛參與擴(kuò)展了信息來源，增加了解決公共事務(wù)問題的路徑。其次，多元主體在治理過程中實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)業(yè)與民主協(xié)商的有機(jī)統(tǒng)一。政府雖然是城市治理的主導(dǎo)力量，但在社會(huì)復(fù)合主體中，各主體的地位是平等的；各方基于公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，將個(gè)體創(chuàng)業(yè)追求與城市整體發(fā)展統(tǒng)一起來，使各方在治理中發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主，在各自領(lǐng)域中發(fā)揮作用并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以協(xié)商推進(jìn)公共事務(wù)治理。最后，杭州社會(huì)復(fù)合主體實(shí)踐為社會(huì)不同群體、不同層次積極參與、共同協(xié)商搭建平臺(tái)，不僅是一種更為直接、更為普遍的民主方式，而且能夠使各參與主體彼此互相引導(dǎo)和監(jiān)督，并將之有效地轉(zhuǎn)化為內(nèi)部引導(dǎo)和監(jiān)督，成為一種新型的民主監(jiān)督方式。伴隨社會(huì)復(fù)合主體創(chuàng)業(yè)的發(fā)展，這種新型的民主方式將同步擴(kuò)大其作用范圍，有效推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程。

四、對完善復(fù)合治理機(jī)制的進(jìn)一步思考

目前，杭州已建成了 20多個(gè)代表性的社會(huì)復(fù)合主體，“杭州模式”也不同程度地被其他城市效仿與借鑒。由于“復(fù)合治理”模式目前還處在探索階段，社會(huì)復(fù)合主體實(shí)踐也面臨一些問題。如何結(jié)合中國城市實(shí)際，完善復(fù)合治理機(jī)制，需要繼續(xù)探索和研究。

（一）突出治理的“公共性”，擴(kuò)大參與的領(lǐng)域和范圍

“將公共范疇僅僅理解為公共行動(dòng)者的行動(dòng)，會(huì)使社會(huì)變得貧乏，使之喪失為達(dá)到目標(biāo)而可以采取的許多有效的手段”。①（法）卡藍(lán)默：《破碎的民主》，高凌翰譯，三聯(lián)書店 2005年版，第 153頁。在治理關(guān)系中，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人既是治理者，也都是治理活動(dòng)的積極參與者。政府雖在治理中起主導(dǎo)作用，但也要注意看到非政府主體在公共事務(wù)治理中的作用并引導(dǎo)它們積極參與。杭州復(fù)合治理是政府積極引導(dǎo)社會(huì)力量有效參與公共事務(wù)治理的成功案例。政府將自上而下的主導(dǎo)與社會(huì)自下而上的積極參與有機(jī)結(jié)合起來，這是值得肯定的，但就作為一種長效治理機(jī)制而言，仍很有必要從以下三個(gè)方面強(qiáng)化：

第一，突出公共理念。公共事務(wù)治理不是單一主體對社會(huì)的活動(dòng)，而是治理主體多元化的社會(huì)治理模式；在治理過程中，政府應(yīng)允許和鼓勵(lì)企業(yè)和非正式組織參與公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，應(yīng)大力發(fā)展商會(huì)、協(xié)會(huì)、中介組織和其他民間組織等非政府組織，發(fā)揮他們在公共服務(wù)中的作用。②李軍鵬：《公共服務(wù)型政府》，北京大學(xué)出版社 2004年版，第 212頁。即政府要用合作而不是支配或者領(lǐng)導(dǎo)的理念來透視公共事務(wù)與公共服務(wù)，在主動(dòng)作為的同時(shí)，還應(yīng)該注意到公民個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等組織在公共服務(wù)供給中所能發(fā)揮的作用；同時(shí)提供制度化的參與渠道。第二，信息公開，擴(kuò)大參與。要通過開放式?jīng)Q策等途徑，鼓勵(lì)公民積極參與到政府決策，并為公民參與決策提供便利條件，同時(shí)，尊重、保護(hù)他們的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立起良性互動(dòng)的利益表達(dá)機(jī)制和公共需求回應(yīng)機(jī)制，擴(kuò)大參與面，暢通參與途徑。第三，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，增強(qiáng)公民監(jiān)督力度?，F(xiàn)代政府必須樹立“顧客至上”的服務(wù)理念，主動(dòng)接受公民監(jiān)督，積極為公民監(jiān)督創(chuàng)造條件。杭州市在這方面探索了多種辦法，包括媒體和專家的積極參與、杭網(wǎng)議事廳、湖濱晴雨、草根質(zhì)監(jiān)站等。雖然有些措施出發(fā)點(diǎn)并不是社會(huì)監(jiān)督，但卻在公共事務(wù)治理的監(jiān)督方面產(chǎn)生了顯著效果，值得借鑒。

（二）規(guī)范運(yùn)行機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化治理成效

如前所述，在復(fù)合治理模式中，政府、市場主體和民間社會(huì)組織是以柔性的、網(wǎng)絡(luò)化狀態(tài)連接，便于各主體靈活運(yùn)作。但是，機(jī)制靈活也容易造成運(yùn)行不規(guī)范。目前，杭州社會(huì)復(fù)合主體實(shí)踐這方面的問題主要體現(xiàn)在某些社會(huì)主體的性質(zhì)不易確定和職能定位不清；此外，社會(huì)復(fù)合主體工作人員專兼職交錯(cuò)的現(xiàn)象也不利于人才資源的整合利用。當(dāng)前，規(guī)范復(fù)合治理的運(yùn)行機(jī)制需要從這兩方面著手：一是規(guī)范復(fù)合主體的人員結(jié)構(gòu)。在主體結(jié)構(gòu)設(shè)置上，對于由政府設(shè)立的組織，除相關(guān)黨政部門參加外，還要吸收行業(yè)界代表和專家參加，并與相關(guān)行業(yè)組織、經(jīng)營組織接軌，但由黨政界主導(dǎo)社會(huì)效益；對于各類行業(yè)組織、商會(huì)、協(xié)會(huì)等，應(yīng)形成多層架構(gòu)，吸收相關(guān)專家、媒體人士、黨政人士參加。同時(shí)，要形成多方溝通、協(xié)同、合作與監(jiān)督機(jī)制。二是規(guī)范運(yùn)作程序，形成層次分明的專業(yè)化運(yùn)作機(jī)制，使主體架構(gòu)中不同界別發(fā)揮不同作用，在職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，將不同層次的功能進(jìn)行有效串聯(lián)整合，形成統(tǒng)分結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)、互為支撐的功能鏈、項(xiàng)目鏈，有力推進(jìn)社會(huì)性重大項(xiàng)目建設(shè)和知識(shí)創(chuàng)業(yè)、事業(yè)發(fā)展。③王國平：《社會(huì)復(fù)合主體培育和運(yùn)作機(jī)制研究——關(guān)于杭州培育新型創(chuàng)業(yè)主體的探索與思考》，“中國·杭州生活品質(zhì)網(wǎng)”，h ttp：// www.cityhz.com/a/2009/7/22/content_37789.htm l，2009年 7月 22日。

如何協(xié)調(diào)好各主體間的利益關(guān)系是城市公共事務(wù)復(fù)合治理的關(guān)鍵。利益關(guān)系是不同集團(tuán)在同一組織系統(tǒng)中得以共存并合作的前提，不論什么樣的共同體，都有其特定的利益要求，而且都具有某種程度的自利動(dòng)機(jī)和相互博弈傾向。否則，可能導(dǎo)致集體行動(dòng)的失敗。④（美）奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社 1995年版，第 31-34頁。在復(fù)合治理機(jī)制中，各參與主體的動(dòng)機(jī)和訴求除了政治取向外，還存在市場取向和民間公益性取向。①張兆署：《城市議題與社會(huì)復(fù)合主體的聯(lián)合治理》，《管理世界》，2010年第 2期。這就要求“公共權(quán)威”（政府主體）對社會(huì)價(jià)值進(jìn)行合理分配。其一，要借助政治系統(tǒng)及其資源優(yōu)勢進(jìn)行有效的社會(huì)動(dòng)員和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，解決民間社會(huì)與市場主體的“進(jìn)入”問題，使多元社會(huì)主體為增進(jìn)共同利益而投入復(fù)合性事業(yè)的“整體性建設(shè)”。其二，政府要通過注入啟動(dòng)資金、資助民間社會(huì)組織或購買服務(wù)等辦法增加其他社會(huì)主體的利益。其三，作為主導(dǎo)者與核心參與者，政府還需要從財(cái)政、稅收等方面對各復(fù)合主體予以政策支持，如給予稅收減免政策、健全社會(huì)捐助扶持政策等，協(xié)調(diào)復(fù)合主體間的利益分配關(guān)系，最大限度地實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益。

（三）積極培育民間社會(huì)力量，推動(dòng)社會(huì)全面參與

政府、市場和市民社會(huì)是復(fù)合治理的三大基本機(jī)制，這就決定了建構(gòu)復(fù)合治理模式需要有兩大基本前提。一是市場與市民社會(huì)的發(fā)育程度，這在客觀上決定了復(fù)合治理模式能否建構(gòu)以及運(yùn)行效果。杭州之所以能夠創(chuàng)建社會(huì)復(fù)合主體，得益于其較為成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制和已初具雛形的民間社會(huì)力量。二是政府的主動(dòng)作為，這是復(fù)合治理模式建構(gòu)的主觀要件。杭州市政府主動(dòng)作為和積極主動(dòng)引導(dǎo)、培育各種社會(huì)復(fù)合主體創(chuàng)業(yè)的做法，正是對正在成長的公民社會(huì)的積極回應(yīng)，這為城市復(fù)合治理提供了保障。從當(dāng)前整體情況來看，雖然社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)逐步確立，但民間社會(huì)力量相對弱小，這是構(gòu)建城市公共事務(wù)復(fù)合治理模式的一個(gè)“短板”，需要政府的培育與支持。

現(xiàn)實(shí)生活中，民間社會(huì)組織因承擔(dān)了大量的社會(huì)職能而成為政府理想的合作伙伴。民間力量幾乎涉及了人口、衛(wèi)生、教育、科研、社區(qū)服務(wù)、慈善事業(yè)、扶貧與賑災(zāi)、社會(huì)保障、宗教等廣闊領(lǐng)域，②唐興霖等：《論民間組織在公共服務(wù)中的作用領(lǐng)域及權(quán)利保障》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2007年第 6期。能夠從各方面提供多樣化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足不同領(lǐng)域、不同層次的需求。國外很多公共服務(wù)也是由社會(huì)組織完成的。在荷蘭、比利時(shí)、奧地利、西班牙等國，非營利組織被作為處理社會(huì)福利問題的第一條防護(hù)線，而政府在可能的范圍內(nèi)與這些組織合作或通過這些組織發(fā)揮作用。③（美）薩拉蒙：《全球公民社會(huì)——非營利部門視界》，賈西津等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2002年版，第21頁。

20世紀(jì) 80年代起，社會(huì)組織在中國也有了較快發(fā)展，十六大以后，政府開始積極鼓勵(lì)民間社會(huì)組織參與公益性活動(dòng)。但總的來說，民間社會(huì)組織尤其是非官方組織的發(fā)展，還是困難重重，除了受業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，民間社會(huì)組織還受資金困擾。因此，政府應(yīng)在轉(zhuǎn)變職能過程中，積極培育民間社會(huì)力量的成長，以推動(dòng)社會(huì)全面參與。首先，應(yīng)該制定和完善相關(guān)法律，調(diào)整相關(guān)政策，為民間社會(huì)營造相對寬松的發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)在公共領(lǐng)域產(chǎn)生更多的社會(huì)組織；其次，應(yīng)該改革有關(guān)法律和政策規(guī)定，取消雙重管制，降低注冊門檻，擴(kuò)大民間組織的籌資渠道，推動(dòng)民間社會(huì)力量壯大。最后，要在放松對民間社會(huì)組織雙重管制的同時(shí)，加大對它們的財(cái)政支持。薩拉蒙對歐美 22國非營利組織發(fā)展的研究發(fā)現(xiàn)，來自政府的財(cái)政支持占非營利組織經(jīng)費(fèi)來源的四成之多，④（美）薩拉蒙：《全球公民社會(huì)——非營利部門視界》，賈西津等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2002年版，第28頁。在這方面，中國政府應(yīng)該借鑒，使民間社會(huì)力量真正壯大起來，更好地在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面支持和參與公共事務(wù)治理，共建和諧社會(huì)?！?/p>