□ 俞燕鋒 彭世杰

建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，關(guān)系到城鄉(xiāng)居民的基本生活保障和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。作為經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，自十六大以來(lái)嘉興市一直致力于建立起了保障水平顯著提高、逐步走向城鄉(xiāng)一體化的新型城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

一、建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的背景

（一）人口老齡化對(duì)原有養(yǎng)老保險(xiǎn)供給的挑戰(zhàn)

嘉興市是全國(guó)較早進(jìn)入老齡化社會(huì)且老齡化程度較高的城市之一。按照把 60歲及以上人口占總?cè)丝?10％作為進(jìn)入老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，嘉興市在1987年就已進(jìn)入老齡化社會(huì)。20多年來(lái)，嘉興市人口老齡化發(fā)展速度非?？?。根據(jù)《嘉興市 2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示：截止到2010年 11月 1日，嘉興市 450.17萬(wàn)常住人口中，60歲及以上人口為67.52萬(wàn)人，占15.00％，其中65歲及以上人口為44.98萬(wàn)人，占9.99％。與 2000年第五次全國(guó)人口普查相比，60歲及其以上人口的比重上升 1.65％，65歲及以上人口的比重上升 0.40％。與浙江省和全國(guó)相比，從下表可以看出，60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤闻d市比浙江省高1.11％，比全國(guó)高 1.74％；65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤?，嘉興市比浙江省高 0.65％，比全國(guó)高1.12％。在人口老齡化不斷深化的同時(shí)，傳統(tǒng)居家養(yǎng)老模式的功能日趨減弱，因此社會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求量不斷增加。

表 3 嘉興市城鄉(xiāng)居民收入變化表

表 1 老齡人口占總?cè)丝诒壤容^① 數(shù)據(jù)來(lái)源：《嘉興市 2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》（嘉興市統(tǒng)計(jì)局，2011年 5月11日），《浙江省2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)》（浙江省統(tǒng)計(jì)局，2011年5月6日），《2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號(hào)）》（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2011年 4月28日）。

與人口老齡化對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需求增加不相符合的是，嘉興市原有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系特別是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的供給和保障能力非常有限。嘉興市原有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始于 1991年 6月，是根據(jù)民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案 （試行）》并結(jié)合自身情況建立的以群眾自愿為原則的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由于制度方案本身存在的制度缺陷和實(shí)際執(zhí)行過(guò)程的偏差產(chǎn)生的一系列問(wèn)題：一是在資金籌措方面過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)人自助性，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的社會(huì)性和福利性。二是對(duì)國(guó)家的責(zé)任沒(méi)有通過(guò)約束性規(guī)范加以具體規(guī)定，導(dǎo)致政府在老農(nóng)保中的具體職責(zé)不明確。三是保障覆蓋面小，保障水平低。如 2007年嘉興市本級(jí)已享受老農(nóng)保養(yǎng)老金待遇的人員中，月領(lǐng)養(yǎng)老金最低的只有 0.34元，人均領(lǐng)取額 26.19元。②應(yīng)麗齋吳軼群：《市民問(wèn)〈嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法〉》，浙江在線(xiàn)嘉興頻道 jx.zjol.com.cn，2007年9月 30日。四是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值保值難。五是抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力差。1998年，國(guó)家決定對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行整頓規(guī)范。由于受?chē)?guó)家管理體制改革、利息持續(xù)下調(diào)和中央對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變動(dòng)的影響，2002年后老農(nóng)保實(shí)際上處于停頓、半停頓狀態(tài)。

一方面，人口老齡化對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提出了巨大需求，另一方面老農(nóng)保的供給和保障能力有限，這一供求之間的矛盾成為嘉興探索新型城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）嘉興建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，嘉興經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，人民生活水平持續(xù)提升，這就從物質(zhì)上為嘉興建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了基礎(chǔ)。

一方面，嘉興市財(cái)政具備了為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供資金支持的能力。近年來(lái)嘉興市財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了強(qiáng)有力的資金后盾。從下表可知，嘉興市 2010年的財(cái)政收入是 1978年的 140多倍，財(cái)政實(shí)力迅猛增長(zhǎng)，為完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了強(qiáng)有力的財(cái)政保障。

表 2 嘉興市財(cái)政收入變化表 ③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：《嘉興年鑒 2010》，方志出版社。表3同。

另一方面，城鄉(xiāng)居民基本具備了繳費(fèi)參保能力。隨著城市改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入水平不斷增加，城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民基本具備了繳費(fèi)參保能力。從下表可以看出，從 1978年到2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增加了 30倍，農(nóng)村居民的人均純收入增加了近 20倍，這充分表明城鄉(xiāng)居民的參保繳費(fèi)能力在不斷增強(qiáng)。

（三）嘉興市建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策背景

黨的十六屆六中全會(huì)從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度，明確提出 2020年要建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。2006年中央一號(hào)文件和“十一五”規(guī)劃都明確指出：“要探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。2007年中央將探索新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，有條件的地區(qū)開(kāi)展個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)作為工作的重點(diǎn)。2009年，國(guó)務(wù)院頒布了關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，要求在全國(guó)縣 （市、區(qū)、鎮(zhèn)）展開(kāi)試點(diǎn)。浙江省結(jié)合省情相繼下發(fā)了《關(guān)于建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的通知》、《浙江省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》、《浙江省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》等文件，為建立新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度明確了方向。嘉興市把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要突破口，自 2003年開(kāi)始就在醞釀建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并反復(fù)調(diào)研、測(cè)算、修改和評(píng)審。這充分表明嘉興探索建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政治環(huán)境己經(jīng)具備。

二、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演進(jìn)

（一）在全國(guó)率先推行“全民社保”模式

在老農(nóng)保進(jìn)入停滯整頓之后，中央政府并沒(méi)有進(jìn)一步的改革措施出臺(tái)，這就為我國(guó)一些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府自主探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了空間。①何子英郁建興：《城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)中的政府責(zé)任——基于浙江省德清縣的研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2010年第 3期。地處東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的嘉興市，自十六大以來(lái)就致力于探索城鄉(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。通過(guò)對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)分析、實(shí)地調(diào)研、推出方案、邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)精確測(cè)算、修改、采納相關(guān)調(diào)整意見(jiàn)，最終形成了具有可行性的《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》。

2007年 10月 1日，《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）正式開(kāi)始實(shí)施，城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入實(shí)踐層面?！稌盒修k法》把城鄉(xiāng)各類(lèi)勞動(dòng)者都納入到養(yǎng)老保障體系中，嘉興市成為全國(guó)第一個(gè)在制度層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的城市。嘉興市“全民社?！蹦Ｊ降闹饕龇ㄓ校海?）全民覆蓋。嘉興市行政區(qū)域內(nèi)，年滿(mǎn) 16周歲至 60周歲，參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或現(xiàn)有各類(lèi)社會(huì)養(yǎng)老保障對(duì)象之外的所有城鄉(xiāng)居民（不含在校學(xué)生），均可參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這就在制度設(shè)計(jì)層面上將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍擴(kuò)大到區(qū)域內(nèi)的全部居民。（2）政府在資金籌集方面發(fā)揮了更加重要的作用。繳納保費(fèi)的基數(shù)分3種，即上上年度農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、兩者之和的平均數(shù)。個(gè)人繳費(fèi)比例為8％，公共財(cái)政補(bǔ)貼 5％，其中 3％直接用于建立參保人員補(bǔ)貼賬戶(hù)，2％用于建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金。（3）待遇計(jì)算借鑒職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的計(jì)算辦法，并有相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)按養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)賬戶(hù)與補(bǔ)貼賬戶(hù)儲(chǔ)存額本息之和的 1/156計(jì)發(fā)。（4）新老制度平穩(wěn)銜接。已享受老農(nóng)保的，仍可按原規(guī)定執(zhí)行。參加老農(nóng)保人員參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，可選擇將參加農(nóng)保的個(gè)人帳戶(hù)儲(chǔ)存額按一定標(biāo)準(zhǔn)予以折算銜接或一次性退還參加農(nóng)保的個(gè)人帳戶(hù)儲(chǔ)存額；不參加新農(nóng)保的，到享受待遇年齡仍可享受老農(nóng)保。（5）對(duì)高齡農(nóng)民實(shí)行養(yǎng)老基本生活補(bǔ)助。對(duì)本市戶(hù)籍并生活滿(mǎn) 30年，未享受任何養(yǎng)老保障待遇的農(nóng)民，70-89周歲每月補(bǔ)助 50元；90周歲以上每月補(bǔ)貼 90元；100歲以上每月補(bǔ)貼 350元。②參見(jiàn)嘉政發(fā)[2007]71號(hào)：《關(guān)于印發(fā)嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法的通知》，2007年 9月 3日。

嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是對(duì)原有的農(nóng)保制度的突破和創(chuàng)新，由于進(jìn)一步明確了政府責(zé)任，突出了養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利性和公平性，因而受到城鄉(xiāng)居民的歡迎。歸結(jié)起來(lái)，這一制度的主要優(yōu)點(diǎn)和創(chuàng)新之處在于：

1、保障人群實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)社會(huì)公共政策，應(yīng)以體現(xiàn)社會(huì)公平為其價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的普遍參與?！稌盒修k法》使嘉興市 16周歲至 60周歲，沒(méi)有參加原有各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策范圍中的人，都有機(jī)會(huì)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)了。實(shí)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度使嘉興近 100萬(wàn)城鄉(xiāng)居民受益。

2、資金籌集凸顯政府責(zé)任

老農(nóng)保采用“完全積累模式”，近似于完全由農(nóng)民自己繳費(fèi)，缺乏社會(huì)保障應(yīng)有的社會(huì)性和福利性。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者均可享受 5％的財(cái)政補(bǔ)貼，計(jì)生用戶(hù)還能享受 3％的參保特殊補(bǔ)貼，老年居民直接享受養(yǎng)老補(bǔ)貼。據(jù)測(cè)算，嘉興市政府為此將每年財(cái)政補(bǔ)貼 3.6億元③黃平：《浙江嘉興：實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“全覆蓋”》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2007年10月 13日。。顯然，政府在資金籌集方面比以前承擔(dān)著更加重要的角色。

3、保障水平有了顯著提高

嘉興市在建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，確定了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相適應(yīng)的養(yǎng)老待遇。如果一個(gè)人按 2005年度農(nóng)民年人均純收入的基數(shù)繳費(fèi)，每年遞增 5％，個(gè)人賬戶(hù)計(jì)賬利率是 3.5％，那么，繳滿(mǎn) 15年，到 60周歲后，每月可拿到 150多元養(yǎng)老金。④應(yīng)麗齋吳軼群：《市民問(wèn)〈嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法〉》，浙江在線(xiàn)嘉興頻道 jx.zjol.com.cn，2007年9月 30日。顯然，與傳統(tǒng)制度相比，養(yǎng)老待遇水平有了明顯提高。

4、城市鄉(xiāng)村逐步走向并軌

新的制度設(shè)計(jì)突破了城鄉(xiāng)二元分割的思維定勢(shì)，為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相互銜接預(yù)留了通道?！稌盒修k法》對(duì)參加老農(nóng)保、參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇享受、賬戶(hù)轉(zhuǎn)換等作了明確、合理的規(guī)定。這種預(yù)留通道、城鄉(xiāng)對(duì)接的做法，顯然有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）嘉興市“全民社?！蹦Ｊ降恼{(diào)整

2009年 9月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：新農(nóng)保試點(diǎn)的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，并就新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的任務(wù)目標(biāo)、參保范圍、基金籌集、建立個(gè)人賬戶(hù)、養(yǎng)老金待遇、養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取條件、待遇調(diào)整、基金管理、基金監(jiān)督、經(jīng)辦管理服務(wù)、相關(guān)制度銜接、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、制定具體辦法和試點(diǎn)實(shí)施方案、做好輿論宣傳工作等方面提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院“指導(dǎo)意見(jiàn)”，浙江省出臺(tái)了《浙江省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的指導(dǎo)思想和總體要求、目標(biāo)任務(wù)、主要政策、制度銜接、管理服務(wù)和組織領(lǐng)導(dǎo)。

國(guó)務(wù)院“指導(dǎo)意見(jiàn)”和浙江省“實(shí)施意見(jiàn)”在很多方面與嘉興市“全民社?！蹦Ｊ蕉际俏呛系模窃谀承┓矫嬉泊嬖谝恍_突的地方，因此，有必要對(duì)原有的《暫行辦法》進(jìn)行必要的調(diào)整。因此，嘉興市根據(jù)國(guó)務(wù)院“指導(dǎo)意見(jiàn)”和浙江省“實(shí)施意見(jiàn)”的精神和相關(guān)要求，于 2009年 12月審議通過(guò)了《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，從 2010年 1月 1日起執(zhí)行。

與《暫行辦法》相比，《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）主要在以下幾個(gè)方面作了調(diào)整和改進(jìn)：

一是參保對(duì)象?！掇k法》規(guī)定具有本市戶(hù)籍、年滿(mǎn) 16周歲（不含全日制學(xué)校在校學(xué)生）的非國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體工作人員，均可參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這就意味著《暫行辦法》排除之外的已參加被征地農(nóng)民基本生活保障、企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的居民都可參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

二是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)選擇。參保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然是三檔，即上上年度農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、兩者之和的平均數(shù)。按照《暫行辦法》，農(nóng)村居民可任選其中一個(gè)基數(shù)繳費(fèi)，城鎮(zhèn)居民可選后兩個(gè)中的一個(gè)基數(shù)繳費(fèi)。根據(jù)《辦法》，參保人員均可選擇三個(gè)基數(shù)中的一個(gè)繳費(fèi)。

三是賬戶(hù)建立。按照《辦法》，養(yǎng)老待遇調(diào)整為主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人繳費(fèi)賬戶(hù)與繳費(fèi)補(bǔ)貼賬戶(hù)養(yǎng)老金、繳費(fèi)年限養(yǎng)老金三部分組成，這類(lèi)似于在職員工的收入由基本工資、獎(jiǎng)金和工齡工資三個(gè)部分組成。

四是養(yǎng)老待遇提高?！稌盒修k法》養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算公式是：養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)賬戶(hù)與補(bǔ)貼賬戶(hù)儲(chǔ)存額本息之和再除以 156。而《辦法》里的養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算公式是：養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)賬戶(hù)與補(bǔ)貼賬戶(hù)儲(chǔ)存額本息之和再除以 139，分母的縮小代表著城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老待遇有所提高。

五是高齡補(bǔ)貼?！稌盒修k法》規(guī)定 70歲以上無(wú)各類(lèi)社會(huì)養(yǎng)老保障的高齡老人，可享受 50元至 150元不等的養(yǎng)老生活補(bǔ)助?！掇k法》規(guī)定，凡未享受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體工作人員退 （離）休（職）待遇或職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、2010年 1月 1日前已滿(mǎn) 60周歲的本市戶(hù)籍城鄉(xiāng)居民，均可按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。這種做法實(shí)際上進(jìn)一步擴(kuò)大了養(yǎng)老保障的范疇，同時(shí)對(duì)年輕居民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)形成一種良好的導(dǎo)向作用。

六是疊加享受?！稌盒修k法》規(guī)定參保人員不能同時(shí)享受兩種及以上社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) （障）待遇。符合享受城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇條件的人員，如同時(shí)符合享受被征地居民養(yǎng)老基本生活保障、農(nóng)婚知青養(yǎng)老生活補(bǔ)助、水庫(kù)移民后期扶持政策、最低生活保障、計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助、社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村“五?！焙统擎?zhèn)“三無(wú)”人員供養(yǎng)、精減職工和遺屬生活補(bǔ)助等待遇條件，可同時(shí)疊加享受待遇。

七是喪葬補(bǔ)貼?！稌盒修k法》規(guī)定的喪葬補(bǔ)貼1500元、骨灰盒存放補(bǔ)貼 360元。《辦法》規(guī)定喪葬補(bǔ)貼為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的 20個(gè)月金額。

三、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題

1、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)依然潛在

加大財(cái)政補(bǔ)貼力度是現(xiàn)行辦法的一個(gè)突出特點(diǎn)。2007年 11月，嘉興市勞動(dòng)和社會(huì)保障局副局長(zhǎng)潘嘉榮在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)算過(guò)一筆賬：到 2010年，市本級(jí)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人員達(dá)到 60％，如果不計(jì)算變化，嘉興全市將每年從財(cái)政中多支出 3.6億元用于社保，這在嘉興市 110億元的年財(cái)政收入中將占到 3.27％。①參見(jiàn)陳曉舒：《嘉興全民社保的農(nóng)保后遺癥》，《中國(guó)新聞周刊》2007年第 41期。由此可見(jiàn)潛在的財(cái)政壓力是比較大的。

2、制度互濟(jì)功能不強(qiáng)

互濟(jì)功能是社會(huì)制度賴(lài)以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，基于制度的互濟(jì)特性，“劫富濟(jì)貧”是社會(huì)保障資金籌集與使用過(guò)程中通行的原則。然而嘉興市現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒(méi)有充分體現(xiàn)其互濟(jì)功能。由于采用“大帳戶(hù) +小統(tǒng)籌”的模式，且統(tǒng)籌基金主要用于待遇水平的調(diào)整，農(nóng)民到期領(lǐng)取的養(yǎng)老金主要來(lái)源于個(gè)人繳納的個(gè)人帳戶(hù)積累，互濟(jì)功能無(wú)從體現(xiàn)。從城鄉(xiāng)社保接軌和增強(qiáng)互濟(jì)功能來(lái)看，未來(lái)應(yīng)逐步調(diào)大統(tǒng)籌比例。

3、統(tǒng)籌層次有待提高

城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采用“個(gè)人賬戶(hù)十社會(huì)統(tǒng)籌”的模式，但是其統(tǒng)籌水平基本上都定位在縣級(jí)市的層次上。根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)理論中的“大數(shù)法則”，參保的危險(xiǎn)單位（而不是參保個(gè)人）愈多，其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力才會(huì)愈強(qiáng)。事實(shí)上，地理位置相近性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同性決定了一個(gè)市縣所遇到的風(fēng)險(xiǎn)往往具有同質(zhì)性，這樣，一個(gè)市縣事實(shí)上只能視為一個(gè)危險(xiǎn)單位。因此，在遭遇風(fēng)險(xiǎn)因素時(shí)，縣級(jí)市的統(tǒng)籌基金便可能出現(xiàn)支付危機(jī)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，顯然應(yīng)將統(tǒng)籌層次提高到地級(jí)市水平甚至更高。

4、基層社保工作人員的素質(zhì)難以適應(yīng)時(shí)代要求

一方面，基層社保服務(wù)機(jī)構(gòu)的延伸缺失，部分街道（鎮(zhèn)）、社區(qū) （村）的社保工作機(jī)構(gòu)建設(shè)相對(duì)滯后，混崗兼職從事社保工作的現(xiàn)象較為普遍，基層社保工作人員缺乏。另一方面，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、政策性很強(qiáng)同時(shí)又事關(guān)群眾切身利益的工作，它對(duì)社保工作人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和個(gè)人能力都有很高的要求，當(dāng)前基層社保干部職工還難以適應(yīng)這一需要。

5、社會(huì)保障信息化滯后

社會(huì)保障信息化建設(shè)進(jìn)程緩慢，經(jīng)辦業(yè)務(wù)的技術(shù)支撐不強(qiáng)，人工任務(wù)和壓力相當(dāng)大。突出表現(xiàn)是各縣（市、區(qū)）的社會(huì)保障信息管理軟件各自為政，市本級(jí)、各縣市區(qū)的管理軟件互不兼容、互不共享。同時(shí)，社會(huì)保障軟件尚未與其他公共部門(mén)的業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)進(jìn)行有效聯(lián)通，不能分享其他部門(mén)的公共資源，整體為民服務(wù)的效率和水平有待提高。

四、進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的對(duì)策思考

（一）明確農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位

要做好城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，就要有完善的法規(guī)制度作保障。縱觀世界各國(guó)開(kāi)展社會(huì)保險(xiǎn)工作的歷程，通過(guò)立法的形式來(lái)建立和健全社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保障制度是一條普遍經(jīng)驗(yàn)。2009年 9月 1日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門(mén)要切實(shí)履行新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管職責(zé)，制定完善新農(nóng)保各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務(wù)程序，建立健全內(nèi)控制度和基金稽核制度；各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門(mén)要切實(shí)履行新農(nóng)保工作行政主管部門(mén)的職責(zé)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)做好新農(nóng)保的政策制定工作。浙江省 2009年出臺(tái)的《浙江省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》和嘉興市2009年出臺(tái)的《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，對(duì)統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)工作等都作了比較明確的規(guī)定。但是以上這些屬于行政法規(guī)和地方性法規(guī)范疇，所屬法律層次較低。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急就是要出臺(tái)《社會(huì)保障法》，明確養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位，利用法律和法規(guī)來(lái)保證社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合理、有效、持續(xù)性地運(yùn)行。

（二）加大輿論宣傳和組織引導(dǎo)力度

要進(jìn)一步推進(jìn)嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中重要的一點(diǎn)就是必須使廣大城鄉(xiāng)居民從傳統(tǒng)的家庭保障意識(shí)向現(xiàn)代保障意識(shí)轉(zhuǎn)變。首先，在宣傳媒介方面，要廣泛運(yùn)用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等各種現(xiàn)代傳播工具，大力宣傳城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意義和目標(biāo)，進(jìn)一步提高社保工作者和廣大城鄉(xiāng)居民對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)重要性和優(yōu)越性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。其次，在宣傳內(nèi)容方面，要耐心細(xì)致地向城鄉(xiāng)居民宣傳社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的方針、政策、目標(biāo)、模式等。最后，在宣傳方式上，要本著先干部后群眾的原則，讓基層干部先吃透政策，對(duì)基層干部進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)以提升政策宣傳能力，從而分層次提高各級(jí)干部的認(rèn)識(shí)和群眾的自覺(jué)性。

（三）加強(qiáng)社會(huì)保障服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

建立完善的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)是開(kāi)展好這一工作的基礎(chǔ)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)和大局考慮，應(yīng)該建立涵蓋社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)包括醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等在內(nèi)的統(tǒng)一、規(guī)范、高效的社會(huì)保障服務(wù)體系。要盡快建立并完善信息化管理系統(tǒng)，盡快構(gòu)建上下聯(lián)網(wǎng)、動(dòng)態(tài)管理的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，形成市、縣 （市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、農(nóng)村 （社區(qū)）四級(jí)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)平臺(tái)，從總體上推進(jìn)社會(huì)保障工作，充分調(diào)動(dòng)基層平臺(tái)管理服務(wù)的積極性，努力形成任務(wù)在基層落實(shí)、情況在基層了解、工作在基層創(chuàng)新、力量在基層凝聚的工作機(jī)制，最大限度地方便城鄉(xiāng)群眾。就地做好基層參保人員各類(lèi)費(fèi)用的征繳和支付工作，健全城鄉(xiāng)居民社保調(diào)整機(jī)制，逐步提高保障水平，實(shí)現(xiàn)參保全覆蓋。

（四）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理

嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金雖然由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，但在現(xiàn)實(shí)中依然需要?jiǎng)?chuàng)新基金管理的體制機(jī)制。一是要建立科學(xué)有效的管理體制。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)管理應(yīng)該實(shí)行橫縱結(jié)合。橫向上的管理體制就是按照權(quán)責(zé)一致、政事分開(kāi)、監(jiān)經(jīng)分設(shè)的管理體制，分別設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)、基金管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)；縱向上就是要兼顧市、縣、鎮(zhèn)的利益，實(shí)行基金分級(jí)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，變以縣級(jí)為基本核算單位的一元化基金運(yùn)營(yíng)管理模式為多元化管理運(yùn)行模式。二是要完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督機(jī)制。建立開(kāi)放式的監(jiān)督機(jī)制，完善審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等有關(guān)部門(mén)聯(lián)合組成的外部監(jiān)督制度，以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的絕對(duì)安全；確立多層法人分級(jí)運(yùn)行格局，每級(jí)之間采用責(zé)任準(zhǔn)備和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備金制度，以進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，確?；鸢踩?。三是要確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。盡快出臺(tái)基金運(yùn)營(yíng)的優(yōu)惠政策，拓寬基金運(yùn)營(yíng)渠道，允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行適當(dāng)投資組合，放寬投資渠道，對(duì)不能保證適當(dāng)增值的投資主體，要規(guī)定一定期限內(nèi)放棄投資權(quán)，將其養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部上繳，并由上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)保值增值并承擔(dān)全部責(zé)任。

（五）建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

實(shí)施新的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，城鄉(xiāng)居民領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額有大幅上漲，但是與現(xiàn)實(shí)需要仍然有差距，無(wú)法滿(mǎn)足老年人晚年生活的需要。從世界范圍來(lái)看，多層次的養(yǎng)老金是改革的趨勢(shì)。針對(duì)養(yǎng)老金水平仍然偏低的狀況，建議嘉興市建立以下三個(gè)層次的養(yǎng)老金：第一層次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其功能在于保障居民基本的養(yǎng)老水平。該項(xiàng)基金由市政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算籌集，采取現(xiàn)收現(xiàn)付式和普遍保障式，每個(gè)參保居民退休金都保持一致。第二層次，強(qiáng)制性的個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金，其功能在于分散風(fēng)險(xiǎn)和收入的縱向分配。該項(xiàng)基金通過(guò)實(shí)行完全積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)解決，資金由個(gè)人、集體共同籌集。第三層次，補(bǔ)充性的養(yǎng)老金，其功能在于進(jìn)一步提高保障能力，包括計(jì)劃生育養(yǎng)老金和見(jiàn)義勇為養(yǎng)老金或者自愿性的商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老金。目前嘉興市對(duì)符合計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)條件的參保居民給予 3％的參保特殊補(bǔ)貼即可視為對(duì)補(bǔ)充性養(yǎng)老金的一種有益探索。

[1]羅淳：《從老齡化到高齡化》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社 2001年版。

[2]李珍主編：《社會(huì)保障理論》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2001年版。

[3]袁志剛主編：《人口轉(zhuǎn)變、社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，上海人民出版社 2005年版。

[4]陳功：《我國(guó)養(yǎng)老方式研究》，北京大學(xué)出版社 2003年版。

[5]楊翠迎：《農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論與政策研究》，浙江大學(xué)出版社 2007年版。

[6]鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估》，中國(guó)人民大學(xué)出版杜 2002年版。

[7]何子英郁建興：《城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)中的政府責(zé)任——基于浙江省德清縣的研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2010年第 3期。

[8]張鳳儀：《論城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的逐步統(tǒng)籌實(shí)施——以安徽省蕪湖市為例》，《研究與探索》2010年第 7期。