陳莉莉，王勇

（1.浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院，浙江 舟山 316000；2.溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035）

近年來，長三角區(qū)域地方政府已充分意識到合作治海的必要性。自2002年以來，蘇浙滬三方多次就長三角海洋生態(tài)環(huán)境治理與保護合作事宜進行協(xié)商，并出臺了一系列合作協(xié)議，但合作治海卻收效甚微，主要原因在于其所依賴的政府間橫向協(xié)調(diào)機制存在著欠缺或亟待完善的方面。因此，本文圍繞長三角海域生態(tài)環(huán)境治理政府間橫向協(xié)調(diào)機制的實現(xiàn)形式與治理績效展開分析，并提出了進一步完善協(xié)調(diào)機制的對策建議。

1 實現(xiàn)形式

新制度經(jīng)濟學(xué)者基于交易成本的視角，通常對制度類型作出以下幾種方式的界分，可以為長三角海域生態(tài)環(huán)境治理政府間橫向協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)形式的確定提供基本參照。

1.1 科層協(xié)調(diào)機制

科層協(xié)調(diào)機制表現(xiàn)為，中央政府通過建立并授權(quán)長三角海域海洋管理機構(gòu)、構(gòu)建區(qū)域法規(guī)體系、實行一體化區(qū)域海洋管理、采用綠色GDP政府績效考核制度以及加強執(zhí)政資源整合等方式，在長三角海域進行自上而下的政府間橫向協(xié)調(diào)?？茖訁f(xié)調(diào)機制主要依靠中央政府來促進長三角海域政府間橫向協(xié)調(diào)，其優(yōu)勢在于，可以憑借中央政府的權(quán)威實現(xiàn)以長三角海域為單元的統(tǒng)一海洋管理，從而規(guī)范同一海域權(quán)力、產(chǎn)權(quán)邊界，避免相互間出現(xiàn)正交易成本，造成同一海域經(jīng)濟活動外部性而引起同一海域資源配置使用的負外部性。

1.2 市場協(xié)調(diào)機制

市場協(xié)調(diào)機制通過市場力量的引入，發(fā)揮其基于海洋生態(tài)環(huán)境保護的資源配置作用，從而規(guī)范區(qū)域政府對長三角海域的職能行使，減少其對轄區(qū)資源配置使用的負外部性實施地方保護的機會，進而促進長三角海域生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域政府間合作。市場協(xié)調(diào)機制注重的是，采用針對同一海域的政府間生態(tài)補償、排污收費和排污權(quán)交易、污水處理設(shè)施民營化等方法，抑制長三角海域資源配置使用的負外部性的發(fā)生，進而有效減少長三角海域海洋生態(tài)破壞、環(huán)境污染現(xiàn)象，維護和增進長三角海域政府間橫向協(xié)調(diào)關(guān)系。

1.3 府際治理協(xié)調(diào)機制

長三角海域同樣可以被視作一個社群，橫向并存的各個沿海政府是該社群的基本成員，它們之間有可能以類似“自主治理”的互惠協(xié)商方式來解決同一海域的環(huán)境和生態(tài)問題、糾紛，從而形成一種有別于科層和市場協(xié)調(diào)機制的府際治理協(xié)調(diào)機制。該機制可以采取這樣一些實現(xiàn)形式：構(gòu)建“公共能量場”、推進政府間電子治理、締結(jié)政府間聯(lián)盟以及制定和實施長三角海域開發(fā)整體規(guī)劃，從而抑制長三角海域經(jīng)濟活動外部性乃至海洋生態(tài)環(huán)境治理失靈的出現(xiàn)。

2 治理績效現(xiàn)狀分析

2.1 科層協(xié)調(diào)機制面臨重重困境

2.1.1 區(qū)域海洋管理機構(gòu)權(quán)力資源難以集中使用

國家海洋局東海分局是經(jīng)國務(wù)院批準成立，由國家海洋局派駐東海區(qū)的海洋行政管理機構(gòu)，履行對東海海域（包括長三角海域）的有關(guān)海洋監(jiān)督管理職責(zé)，然而目前在實踐中，其面臨著與其他涉海部門之間不能進行有效協(xié)調(diào)的問題，從而難以履行對同一海域進行統(tǒng)一管理的職能和使命。據(jù)海洋部門近幾年的監(jiān)測數(shù)據(jù)，造成長三角海域污染的污染源八成來自陸地，加強陸源污染治理力度是提升海洋環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵所在。海域生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一治理既強調(diào)對海洋污染源的治理，亦要求對陸源污染實施治理，兩者應(yīng)該相互結(jié)合。但是依據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，我國從中央到地方，海洋行政管理機構(gòu)主要管理海洋，環(huán)境保護機構(gòu)主要管理陸地，這樣的職能分工使同一海域內(nèi)出現(xiàn)了兩套區(qū)域環(huán)境治理管理機構(gòu)，這不僅使得有限的區(qū)域管理權(quán)力資源難以集中支配使用，也容易引發(fā)兩個部門之間的爭議，從而耗散了區(qū)域統(tǒng)一管理的權(quán)力。

2.1.2 區(qū)域海洋環(huán)境保護法治不夠完善

國家立法是推進區(qū)域政府間聯(lián)合治污的重要手段。1999年修訂后的《海洋環(huán)境保護法》第七條第二款規(guī)定,“毗鄰重點海域的有關(guān)沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，可以建立海洋環(huán)境保護區(qū)域合作組織，負責(zé)實施重點海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護規(guī)劃、海洋環(huán)境污染的防治和海洋生態(tài)保護工作?！边@款規(guī)定為長三角兩省一市建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制提供了法律依據(jù)。然而該規(guī)定過于原則，對合作組織的性質(zhì)、合作組織與海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門和地方政府之間的權(quán)屬關(guān)系都沒有規(guī)定，這個問題也成為區(qū)域立法的難點。同樣，該法第八條規(guī)定,“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決。跨部門的重大海洋環(huán)境保護工作，由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)未能解決的，由國務(wù)院作出決定?！币驗闆]有相應(yīng)的跨區(qū)域事務(wù)處理與監(jiān)督機制，此規(guī)定缺乏可操作性，致使一遇跨界糾紛，區(qū)域地方政府主要不是去積極展開橫向話語談判與合作，加強相互間溝通，而是依賴共同的上級——中央政府來解決[1]，即區(qū)域政府普遍表現(xiàn)出對縱向關(guān)系的過度依賴。

海洋環(huán)境保護法治不僅體現(xiàn)在相關(guān)海洋環(huán)境保護的立法，更重要的還在于執(zhí)法。目前，執(zhí)法主體多元化導(dǎo)致執(zhí)法力度分散。由于海監(jiān)、漁政漁監(jiān)和港監(jiān)都有海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)，三家執(zhí)法部門缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)行動，對突發(fā)海洋污染事件的執(zhí)法監(jiān)督反應(yīng)能力十分有限。一支執(zhí)法力量只有權(quán)負責(zé)一個方面的執(zhí)法，而不能承擔(dān)海域所有的環(huán)境行政執(zhí)法任務(wù)；部門之間缺少聯(lián)系溝通機制，上面的部門搶職責(zé)，下面的部門推工作，形不成合力；特別是多家執(zhí)法力量的存在需要國家對多家力量進行投入，在目前的國力條件下，多支隊伍的建設(shè)都難以滿足執(zhí)法任務(wù)的需要，對一些違法行為做不到即時有效的執(zhí)法[2]。

2.1.3 政府績效考核制度落后

目前，對于絕大多數(shù)地方政府來說，發(fā)展經(jīng)濟還是第一要務(wù)，是衡量政府官員政績最重要的指標(biāo)，這使得地方政府熱衷于轄區(qū)內(nèi)任何能夠增加GDP的投資和生產(chǎn)項目，即便項目造成嚴重污染，也對其“睜一只眼，閉一只眼”。當(dāng)前長三角海域嚴重的污染形勢，很大程度上是由于執(zhí)行落后的GDP導(dǎo)向的政府績效考核機制所致。

2.2 市場協(xié)調(diào)機制與府際治理協(xié)調(diào)機制亟需完善

2.2.1 海洋生態(tài)補償機制被忽視

海洋生態(tài)補償?shù)哪康氖峭ㄟ^經(jīng)濟手段來激勵海洋生態(tài)保護與建設(shè)行為，抑制生態(tài)破壞和過度利用行為。近年來，長三角海域海洋經(jīng)濟活動日益增加，由此引起的海洋污染事故、生態(tài)損害事件增多，導(dǎo)致近岸海域污染嚴重、海洋及海岸帶棲息地損失、海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)失衡、生物多樣性降低、珍稀瀕危物種減少，因此，長三角海域海洋生態(tài)治理亟需建立海洋生態(tài)補償機制來調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系。但由于缺少協(xié)調(diào)區(qū)域間生態(tài)補償行為的機構(gòu)和相關(guān)法律法規(guī)，海洋生態(tài)補償協(xié)調(diào)方式在長三角海域生態(tài)環(huán)境管理中的應(yīng)用非常有限。

2.2.2 府際治理：“一個畫餅”

長三角海域海洋生態(tài)環(huán)境治理中，不僅市場機制受到科層機制的擠壓，府際治理機制亦然。實際上，府際治理機制所采取的種種實現(xiàn)形式可以為長三角海域海洋環(huán)境生態(tài)合作治理提供很有意義的解決思路，以彌補單純依靠科層機制協(xié)調(diào)的不足。然而，盡管長三角區(qū)域地方政府從2002年起就開始合作治海，近幾年也出臺了《長三角海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)合作協(xié)議》等一系列合作協(xié)議，同時建立了蘇浙滬兩省一市海洋生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)共享和協(xié)調(diào)機制，但由于習(xí)慣了科層機制的擠壓，海域生態(tài)合作治理的政府間橫向協(xié)作關(guān)系發(fā)育不良，合作的主觀能動性和積極性不高，不愿進行換位思考，忽略或放棄了相互間進行利益交換、協(xié)商的機會，使得府際治理機制難以有效運行，合作治海也因此被當(dāng)?shù)乩习傩諔蚍Q為一個誘人的“畫餅”[3]。

3 對策建議

綜合上述分析，長三角海域生態(tài)環(huán)境治理所依賴的政府間橫向協(xié)調(diào)機制，包括科層機制、市場機制以及府際治理機制，均存在著欠缺或亟待完善的方面，因此，分別建構(gòu)和完善科層型、市場型以及府際治理型三種政府間協(xié)調(diào)機制已成為下一步長三角海域生態(tài)環(huán)境治理的必要選擇，具體對策建議如下：

3.1 完善科層協(xié)調(diào)機制

3.1.1 建立統(tǒng)一、權(quán)威的長三角區(qū)域海洋環(huán)境管理機構(gòu)

盡快修訂《海洋環(huán)境保護法》相關(guān)條款，明確區(qū)域海洋環(huán)境管理機構(gòu)的主體地位，并整合國家海洋局海洋分局、農(nóng)業(yè)部、水利部、交通部、海事局、環(huán)保部門等與海洋環(huán)境管理有利害關(guān)系的部門建立一個海洋污染源與陸地污染源管理職能相結(jié)合、權(quán)威適度、協(xié)調(diào)有力的長三角區(qū)域海洋環(huán)境管理委員會，法律授權(quán)其實施統(tǒng)一的區(qū)域海洋管理職能。該委員會的組成可以包括各相關(guān)部門駐區(qū)域內(nèi)機構(gòu)的負責(zé)人、各沿海政府?。ㄖ陛犑校╅L，以國務(wù)委員或副總理為委員會主席[4]，委員會可以就長三角區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境合作治理展開充分協(xié)商，制定區(qū)域環(huán)境共同政策規(guī)章，協(xié)調(diào)糾紛解決機制。

3.1.2 健全長三角區(qū)域海洋環(huán)境治理法律法規(guī)體系

長三角區(qū)域法規(guī)的統(tǒng)一，是區(qū)域橫向協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)條件，有利于防止沿海政府合作治理中的機會主義行為，保障區(qū)域合作關(guān)系健康發(fā)展。一是從國家層面上，應(yīng)打破行政區(qū)劃的束縛，對已經(jīng)成型或基本成型的長三角區(qū)域給予法律上的確認；盡快制定《長三角區(qū)域海洋環(huán)境管理法》，并依法明確海洋環(huán)境區(qū)域組織的法律地位；對長三角區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境管理事務(wù)的范圍、職責(zé)、運作機制等予以規(guī)范。二是要促進各沿海政府間的海洋生態(tài)環(huán)境橫向協(xié)調(diào)治理，消除地區(qū)性壁壘，為長三角區(qū)域各沿海政府間跨地區(qū)的合作行為提供法律依據(jù)。長三角區(qū)域沿海政府可根據(jù)實際情況，采取“省際協(xié)定”、“省際協(xié)議”、“省際協(xié)作章程”、“政府間服務(wù)合同”等具體的協(xié)調(diào)方式[5]，這些協(xié)議、章程通過各地人大的一致確認上升到地方法高度，賦予其法律強制力和約束力。通過地方法的形式明確區(qū)域政府合作的事項，規(guī)范合作各方的行為，強化合作組織法律責(zé)任，落實對地方政府采取非規(guī)范行為所造成的經(jīng)濟和其他方面損失進行經(jīng)濟賠償?shù)囊?guī)定，同時確立糾紛解決機制[6]。

3.1.3 建立和完善綠色GDP績效考核制度

要改變落后的GDP導(dǎo)向的政府績效考核制度，注重經(jīng)濟績效與政治績效的結(jié)合；真正實現(xiàn)由地方權(quán)力機關(guān)和公眾掌握對地方政府官員的考核、任免權(quán)，完善地方權(quán)力機關(guān)和公眾參與并主導(dǎo)地方重大決策的機制[7]；確立對政府官員的科學(xué)評價體系，在任期考核指標(biāo)中除經(jīng)濟GDP要求之外，還應(yīng)引入綠色GDP的生態(tài)指標(biāo)，凸顯經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境成本，并將控制長三角海域污染工作情況和海洋生態(tài)變化情況納入官員年度考核。

3.2 完善市場協(xié)調(diào)機制

長三角區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理，需要全面構(gòu)建區(qū)域之間的海洋生態(tài)補償機制。海洋生態(tài)補償機制是一種為了維護和改善海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的制度安排[8]，具體地說，就是通過市場協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)海洋生態(tài)資源開發(fā)利用，根據(jù)等利 (害)交換關(guān)系原則，讓海洋生態(tài)保護的受益者或者生態(tài)環(huán)境破壞者支付相應(yīng)的費用，讓提高海洋生態(tài)服務(wù)功能的貢獻者和投資者或因生態(tài)環(huán)境破壞遭受損失的受損者能夠得到合理的補償。

區(qū)域之間的生態(tài)補償不同于生態(tài)賠償，可以是等價的，也可以是不等價的，構(gòu)建長三角區(qū)域海洋生態(tài)補償機制需要解決三個基本問題：（1）根據(jù)長三角區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、資源稟賦的功能變化，明確區(qū)域海洋生態(tài)補償?shù)难a償主體和受償主體；（2）明確補償方式，可以通過資金補償、實物補償、政策補償、智力補償?shù)榷喾N方式實現(xiàn)補償；（3）制定補償標(biāo)準。

資金補償?shù)馁Y金來源方式可以有兩種，一種是生態(tài)補償稅，如一個沿海區(qū)域有幾百個排污企業(yè)，整體性地降低了海域的品質(zhì)，影響了相鄰的沿海區(qū)域，但這幾百個企業(yè)沒有都造成個體性的污染事件，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，在責(zé)任主體不太明確的情況下，讓單個企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任不可行，但基于公平的原則，一個區(qū)域的發(fā)展對其他區(qū)域產(chǎn)生了非事故性的環(huán)境影響，應(yīng)彌補受影響區(qū)域的發(fā)展權(quán)益和環(huán)境權(quán)益，就需要區(qū)域之間的生態(tài)補償談判來解決，而補償資金來源可以考慮統(tǒng)籌其他稅費制度，建立統(tǒng)一的環(huán)境或者生態(tài)稅制度，拿出一部分資金即生態(tài)補償資金來解決這個問題。另一種是生態(tài)補償基金，可由中央與地方按一定配比籌集建立統(tǒng)一的生態(tài)補償基金[9]。

3.3 完善府際協(xié)調(diào)機制

（1）完善長三角海域治理的區(qū)域“公共能量場”。例如在長三角海洋環(huán)境管理委員會內(nèi)采取民主協(xié)商一致的決策原則；圍繞長三角海域環(huán)境治理主題建立各種形式的互動論壇、委托課題研究；成立由國務(wù)院有關(guān)部委、兩省一市相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會負責(zé)人以及其他特邀人員等組成的咨詢委員會，形成多層面表達機制；召開決策咨詢會議、參與決策討論、提供研究結(jié)論和研究報告等?？傊?，逐步形成區(qū)域政府與公眾共同參與長三角海域海洋生態(tài)環(huán)境治理決策模式，讓各方間平等、舒暢、真誠、立足情境并能作出實質(zhì)性貢獻的進行信息溝通，進而共同構(gòu)建一個“公共能量場”[10]，最終樹立長三角海域共同繁榮和可持續(xù)發(fā)展的愿景。

（2）促進長三角海域政府間電子政務(wù)的形成。推進針對長三角海域的政府上網(wǎng)工程，在此基礎(chǔ)上，由長三角區(qū)域海洋環(huán)境管理委員會實施“一體化”電子政務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，并采取必要的經(jīng)濟激勵機制[11]，以實現(xiàn)圍繞長三角海域生態(tài)環(huán)境治理的政府間聯(lián)網(wǎng)和區(qū)域信息共享。促使長三角區(qū)域政府在其網(wǎng)站上公布轄區(qū)海洋污染情況以及采取的相應(yīng)治理措施、治理成效等信息，從而推進長三角海域政府間電子政務(wù)，促進合作治海。

（3）建立和完善長三角海域政府間聯(lián)盟。完善業(yè)已存在的“長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”、“滬蘇浙經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會”、“滬蘇浙主要領(lǐng)導(dǎo)會晤”、“滬蘇浙主要領(lǐng)導(dǎo)會晤”等區(qū)域溝通機制；設(shè)立長三角海域生態(tài)合作治理省長聯(lián)席會議、政府秘書長協(xié)商會議等，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人制度化互訪；定期召開污染防治聯(lián)席會議，訂立污染治理協(xié)定，負責(zé)統(tǒng)一對長三角海洋環(huán)境區(qū)域治理進行規(guī)劃，互通轄區(qū)段海域污染重大事故的信息，協(xié)調(diào)整個長三角海洋環(huán)境區(qū)域治理問題。通過這些體現(xiàn)“海域政府間聯(lián)盟”的協(xié)作形式，加強交流，建立并穩(wěn)定相互間的信任，進而促進對長三角海域生態(tài)環(huán)境的合作治理。

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