田鳳霞，孫煒

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)附中，山西太谷030801）

一、問(wèn)題的現(xiàn)狀

黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)，公共物品基于其基礎(chǔ)性和外溢性的特點(diǎn)，決定了其在解決農(nóng)村民生問(wèn)題，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，眾多地方政府加大農(nóng)村公共物品的供給數(shù)量和供給規(guī)模，一定程度上緩解了農(nóng)村公共物品供給不足的狀況，但相比較城市公共物品供給而言，農(nóng)村公共物品的供給從整體上仍然呈現(xiàn)不足狀況。［1］

同時(shí)更為引人注目的問(wèn)題是，農(nóng)村公共物品的供給結(jié)構(gòu)很不合理。由于公共物品種類很多，我們不可能一一列舉，為研究方便，借用吳洋等對(duì)公共物品的分類，［2］將其分為經(jīng)濟(jì)相關(guān)型、公共服務(wù)型、社會(huì)保障型、環(huán)境保護(hù)型四大類。經(jīng)濟(jì)相關(guān)型是指能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及顯示農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的公共物品，包括農(nóng)村公路、農(nóng)田水利設(shè)施等；公共服務(wù)型是指維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序的公共物品，包括公共管理、公共服務(wù)、公共安全等；社會(huì)保障型是指提高農(nóng)民社會(huì)福利水平和基本生活保障的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等；生態(tài)保護(hù)型指能夠維護(hù)農(nóng)村生態(tài)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村環(huán)境建設(shè)、村莊綠化、農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治等。目前我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1.對(duì)于經(jīng)濟(jì)相關(guān)型公共物品如農(nóng)村公路等能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共物品，各級(jí)地方政府比較重視，相對(duì)供給數(shù)量較為充足，目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都實(shí)現(xiàn)了村村通，但公路路面不平整、質(zhì)量較差等現(xiàn)象普遍存在；同時(shí)對(duì)于一些“形象工程”、“政績(jī)工程”如樓堂會(huì)所、基礎(chǔ)公共設(shè)施等供給也嚴(yán)重膨脹。

2.社會(huì)保障型、環(huán)境保護(hù)型公共物品的供給則相對(duì)匱乏。如義務(wù)教育供給方面，城鄉(xiāng)教師與學(xué)生配備比例、教育基礎(chǔ)設(shè)施投資差別懸殊。［3］又如農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方面，我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村衛(wèi)生院從業(yè)的衛(wèi)生技術(shù)人員相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，很多都是靠經(jīng)驗(yàn)積累的赤腳醫(yī)生，缺乏全面系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)，而很多衛(wèi)生院房屋破舊不堪，基本醫(yī)療設(shè)備缺乏，導(dǎo)致農(nóng)民能享受到的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量很低，誤診錯(cuò)診病例經(jīng)?？梢?，小傷、大病不得不跑到百余公里外的縣城就診。農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治方面，政府的投入也極為有限，以致很多農(nóng)戶在遭受干旱、病害等極端天氣的打擊，以及嚴(yán)重的病蟲害之后，只能獨(dú)自承擔(dān)嚴(yán)重?fù)p失的大部。

以往對(duì)于農(nóng)村公共物品的供給問(wèn)題主要是從供給制度方面考察的，認(rèn)為單一的政府供給主體是公共物品供給不足以及失衡的主要原因，［4］應(yīng)將農(nóng)村公共物品供給主體多元化。［5］而本文則側(cè)重于考察在政府作為公共物品供給的主要主體情況下，從多任務(wù)委托代理角度分析出現(xiàn)以上狀況的原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

二、農(nóng)村公共物品供給的委托——代理關(guān)系分析

（一）終極委托人——農(nóng)民

我國(guó)實(shí)行民主政治，這意味著人民是國(guó)家權(quán)利的主人。但國(guó)家主權(quán)的擁有者——全體人民——不可能全部參與國(guó)家事務(wù)的管理。［6］而是將該任務(wù)交給了一個(gè)具體機(jī)構(gòu)——政府，這就產(chǎn)生了政治領(lǐng)域的委托代理關(guān)系。而在農(nóng)村公共物品的供給方面，政府自然成了不二的代理人。社會(huì)主義的政府理論認(rèn)為政府是“萬(wàn)能的仁慈的政府”，他的目標(biāo)是將人民群眾的利益最大化。政府官員也是具有高尚、無(wú)私的品質(zhì)，他們?nèi)娜鉃槿嗣裰\福利。然而實(shí)踐證明，關(guān)于政府的這種認(rèn)識(shí)是不符合客觀實(shí)際的。公共選擇學(xué)派則將“經(jīng)濟(jì)人”假定引入政治領(lǐng)域分析政府官僚的行為。他們認(rèn)為，作為公眾利益和立法機(jī)關(guān)法律執(zhí)行的代理人，政府組織和官僚個(gè)人在一定程度上也具有滿足自我利益最大化的行為傾向，沒(méi)有理由將政府的行為理想化。［7］對(duì)于具體執(zhí)行者政府官員而言，他們?cè)趫?zhí)行政策的過(guò)程中同樣會(huì)追求職務(wù)、薪金、權(quán)力、社會(huì)地位和榮譽(yù)的最大化，以期給自己帶來(lái)最大的利益。

同時(shí)農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，有其獨(dú)特的特點(diǎn)：（1）我國(guó)雖然農(nóng)民人數(shù)占全國(guó)總?cè)藬?shù)的四分之三，但由于農(nóng)民居住的分散性、生產(chǎn)方式的封閉性，以及其自身文化素質(zhì)的因素，他們并沒(méi)有形成一個(gè)利益集團(tuán)，從而導(dǎo)致其在與政府的討價(jià)還價(jià)中處于劣勢(shì)，不能充分顯示自己的偏好。（2）社會(huì)關(guān)系上，農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系普遍比較簡(jiǎn)單，農(nóng)民階級(jí)和社會(huì)上層階級(jí)之間的聯(lián)系有限，在社會(huì)金字塔中，農(nóng)民處于最底層，他們的選舉權(quán)利只限于選舉村長(zhǎng)。

以上兩個(gè)因素決定了在公共物品的委托代理關(guān)系中，政府有偏離農(nóng)民委托的意向及能力。

（二）上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的多重委托

在我國(guó)，公共物品的提供主要由政府來(lái)進(jìn)行，而政府又有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級(jí)之多。［8］由于農(nóng)村公共物品的提供主要由鄉(xiāng)級(jí)政府進(jìn)行，我們將政府簡(jiǎn)單分為上級(jí)政府和鄉(xiāng)級(jí)政府（下級(jí)政府）兩大類。

稅制改革之前，地方政府完全從屬于中央政府，不論是財(cái)權(quán)方面還是事權(quán)方面都只能按照上級(jí)指示辦事。但隨著1994年財(cái)政分權(quán)，地方政府成了雙重利益的代表：它既接受中央政府的委托代表中央政府的整體利益對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)控，同時(shí)，它們代表本地區(qū)居民的利益，為實(shí)現(xiàn)本地居民的利益最大化努力。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府利益和中央政府利益開始出現(xiàn)不統(tǒng)一。

鄉(xiāng)級(jí)政府基本處于我國(guó)各級(jí)政府中的最底層，直接為農(nóng)民服務(wù)。因而在農(nóng)村公共物品提供的過(guò)程中，上級(jí)政府獲得的信息顯然不如鄉(xiāng)級(jí)政府，鄉(xiāng)級(jí)政府處于信息優(yōu)勢(shì)地位。

所以，當(dāng)上級(jí)政府目標(biāo)與鄉(xiāng)級(jí)政府目標(biāo)不一致時(shí)，鄉(xiāng)級(jí)政府可能出于自身利益而偏離上級(jí)政府的委托，從而最終偏離農(nóng)民的委托。

三、農(nóng)村公共物品供給的多任務(wù)委托——代理模型分析

現(xiàn)在借用Holmstrom和Milgrom的多任務(wù)委托代理模型進(jìn)行分析。為分析方便，我們將以上四大類公共物品整合為兩大類，政績(jī)顯示型公共物品和非政績(jī)顯示型公共物品。用α＝ （α1，α2）表示鄉(xiāng)級(jí)政府官員的努力向量，其中α1是其花在政績(jī)顯示型公共物品上的努力，α2是花在完成非政績(jī)顯示型公共物品上的努力；其中政績(jī)顯示型公共物品主要是指能被上級(jí)政府所重視的，又很容易被上級(jí)政府考察到的公共物品；用B（α1，α2）表示上級(jí)政府的期望收益；C （α1，α2）表示努力的成本。假定B（α1，α2）是嚴(yán)格遞增的凹函數(shù)，C（α1，α2）是嚴(yán)格遞增的凸函數(shù)。［9］鄉(xiāng)級(jí)政府官員的努力選擇決定如下可觀察的信息變量x：

ε是服從正態(tài)分布的隨機(jī)變量，即ε1（0，），ε2（0，）.

假設(shè)：

假設(shè)鄉(xiāng)級(jí)政府官員的效用函數(shù)是具有統(tǒng)一的不變絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的效用函數(shù)，即μ＝-e-ρω，其中ρ為絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)厭惡系數(shù)，ω為鄉(xiāng)政府官員的努力所獲得的收益。令w＝β1x1＋β2x2＝βTx，其中βT＝ （β1，β2），即上級(jí)政府官員為鄉(xiāng)級(jí)政府官員設(shè)計(jì)的線性激勵(lì)方案，則鄉(xiāng)級(jí)政府官員獲得的收入為：

其中，β1α1＋β2α2表示鄉(xiāng)級(jí)政府官員的期望努力收益，是風(fēng)險(xiǎn)成本。

則上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府官員提供公共物品的激勵(lì)問(wèn)題為選擇合適的激勵(lì)方案來(lái)最大化其凈收入：

這里式 （1）式代表鄉(xiāng)級(jí)政府官員的參與約束，U0為地方政府官員的保留效用，該式表明只有鄉(xiāng)級(jí)政府官員從上級(jí)政府那里得到的收益大于其基本底線，鄉(xiāng)級(jí)政府才有可能參與到公共物品的供給當(dāng)中；而 （2）式則代表地方政府官員的激勵(lì)相容約束，同時(shí)也隱含地決定了地方政府官員的努力函數(shù)αi＝αi（βT），即鄉(xiāng)級(jí)政府官員的行為完全取決于上級(jí)政府對(duì)其的激勵(lì)。

對(duì) （2）式求導(dǎo)，有

綜合 （1）（2）（3）式，根據(jù)一階條件可得：

其中，

若C12或C21＝0，表示兩項(xiàng)任務(wù)中任一任務(wù)努力程度的提高，不會(huì)引起另一任務(wù)邊際成本的變化，稱兩項(xiàng)任務(wù)是獨(dú)立的。

若C12或C21＞0，表示某項(xiàng)任務(wù)努力程度的提高，會(huì)造成另一項(xiàng)任務(wù)邊際成本的提高，說(shuō)明兩項(xiàng)任務(wù)是替代的。

若C12或C21＜0，表示這兩項(xiàng)任務(wù)存在關(guān)聯(lián)性，其中一項(xiàng)任務(wù)的完成會(huì)促進(jìn)另一項(xiàng)任務(wù)的完成，說(shuō)明兩項(xiàng)任務(wù)是互補(bǔ)的。

（一）兩種任務(wù)相互獨(dú)立

結(jié)論1：如果C12或C21＝0，即鄉(xiāng)級(jí)政府官員如果在提供政績(jī)顯示型公共物品和非政績(jī)顯示型公共物品的任務(wù)上的努力成本函數(shù)相互獨(dú)立，那么激勵(lì)相容條件下的各項(xiàng)公共物品供給任務(wù)的最優(yōu)業(yè)績(jī)報(bào)酬是相互獨(dú)立的，且最優(yōu)業(yè)績(jī)報(bào)酬是絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度ρ和可觀測(cè)變量方差σ22的遞減函數(shù)。

證明：因?yàn)镃12＝C21＝0，所以

證畢。

βi是絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度ρ的遞減函數(shù)，表明如果鄉(xiāng)級(jí)政府官員越傾向風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的，則在激勵(lì)方案制定上，越應(yīng)減少對(duì)其“業(yè)績(jī)”的激勵(lì)。因此，這說(shuō)明對(duì)持有不同風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度的官員應(yīng)有不同的激勵(lì)方案。但實(shí)踐中如果這樣做可能會(huì)出現(xiàn)為滿足鄉(xiāng)級(jí)政府官員的個(gè)性化要求，提供多種多樣的激勵(lì)方式，這也是不現(xiàn)實(shí)的。目前鄉(xiāng)級(jí)政府中年輕官員的比例越來(lái)越大，而對(duì)于年輕的鄉(xiāng)級(jí)政府官員，一般年齡大的官員會(huì)有較大的風(fēng)險(xiǎn)偏好，所以對(duì)年輕的官員應(yīng)增加其“業(yè)績(jī)”激勵(lì)，有助于加大其供給農(nóng)村公共物品的意愿。

結(jié)論2：如果C12或C21＝0，上級(jí)政府從某種公共物品的提供中獲得的邊際收益上升，會(huì)促使鄉(xiāng)級(jí)政府官員作出多提供該類公共物品的舉動(dòng)。

證明：

因?yàn)镃12或C21＝0，我們可知：

證畢。

目前中國(guó)式的晉升制度中，對(duì)于GDP的考察是一般官員升遷與否的重要考察指標(biāo)，因而各級(jí)政府對(duì)此都很重視。而修建農(nóng)村公路對(duì)提高農(nóng)民的收入水平有很大的促進(jìn)作用，這為政府實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的委托，得到民眾的支持提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以當(dāng)上級(jí)政府在該方面上獲得的邊際收益提高時(shí)，會(huì)促使其增加對(duì)提供該類公共物品的激勵(lì)。在眾多調(diào)查數(shù)據(jù)中，我們會(huì)看到上級(jí)政府會(huì)認(rèn)為這一類公共物品的提供是第一重要的，所以對(duì)于這一類公共物品提供較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員，由于其能較好的滿足上級(jí)政府官員的偏好，從而得到更多的晉升機(jī)會(huì)。因此，農(nóng)村公路這一類政績(jī)顯示型公共物品的提供狀況相對(duì)較好。

（二）兩種任務(wù)的努力成本相關(guān)

結(jié)論3：如果C21＞0，即兩類任務(wù)之間是替代性的，那么第一類任務(wù)的激勵(lì)強(qiáng)度上升會(huì)增加地方政府官員在任務(wù)一上的努力水平，但會(huì)弱化在任務(wù)二上的努力水平。

證明：

由（2）式可知：

所以可得：

證畢。

在鄉(xiāng)級(jí)政府提供公共物品的公共物品中，政績(jī)顯示型公共物品如樓堂會(huì)所的修建對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)有害無(wú)益。一方面農(nóng)民根本沒(méi)有能力進(jìn)行消化；另一方面，這樣的工程消耗大量民脂民膏，擠占了為農(nóng)民提供更多關(guān)系其基本生存問(wèn)題公共物品的供給。但由于這樣的“形象工程”更容易得到上級(jí)政府的贊賞，下級(jí)政府會(huì)更多的提供這類公共物品，而對(duì)非政績(jī)顯示型公共物品更少的供給。比如很多地方人畜飲水問(wèn)題都很嚴(yán)重，而地方政府卻很少重視；同時(shí)對(duì)于基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的投資更是令人擔(dān)憂。

結(jié)論4：當(dāng)某一類任務(wù)的績(jī)效不易觀察時(shí)，如果兩類任務(wù)是互補(bǔ)的，則應(yīng)加強(qiáng)對(duì)容易觀測(cè)的任務(wù)的激勵(lì)；反之，當(dāng)兩類任務(wù)相替代時(shí)，應(yīng)削弱對(duì)容易觀測(cè)任務(wù)的激勵(lì)。

證明：假設(shè)非政績(jī)顯示型公共物品，如公共管理、公共安全等公共服務(wù)型公共物品，其績(jī)效是不容易被觀察的，此時(shí)唯一的信息是：x1＝α1＋ε，即＝0，且C12≠0，那么有

由此可見，如果C21＜0，若｜C21｜越大，則β1越大。如果C21＞0，則β1越小，說(shuō)明如果花在兩類任務(wù)上的成本是替代的，應(yīng)弱化第二類任務(wù)的激勵(lì)。也即當(dāng)政績(jī)顯示型任務(wù)和非政績(jī)顯示型任務(wù)努力成本相替代時(shí)，為使鄉(xiāng)級(jí)政府提供更多的非政績(jī)顯示型公共物品，應(yīng)該減少對(duì)提供政績(jī)顯示型公共物品的激勵(lì)。

四、結(jié)論

由上文的分析，可以看出公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡的主要因素有兩個(gè)：一是政府式的委托代理關(guān)系中，晉升機(jī)制導(dǎo)致官員只重視能夠顯示其政績(jī)的公共物品，而忽略與其升遷無(wú)關(guān)的公共物品的供給。二是作為最終委托人的農(nóng)民由于其“弱勢(shì)”特點(diǎn)及現(xiàn)有機(jī)制的缺陷，導(dǎo)致其不能對(duì)代理人進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此可以從以下兩方面解決該問(wèn)題。

第一，建立全面、健康的激勵(lì)機(jī)制。由于非政績(jī)顯示型公共物品很多都是農(nóng)民迫切需求的，因而在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的激勵(lì)機(jī)制中，應(yīng)將這類公共物品的供給以一定的權(quán)重列入考核標(biāo)準(zhǔn)之中，具體措施如下：

借鑒CES生產(chǎn)函數(shù)，上級(jí)政府為下級(jí)政府制定新的激勵(lì)合同：

其中，N是上級(jí)政府為鄉(xiāng)級(jí)政府提供的固定工資；ω（0＜ω＜1）為上級(jí)政府的主觀評(píng)價(jià)系數(shù)；θ（0＜θ＜1）表示鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)第一類公共物品的重視程度；1-θ則表示鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)第二類公共物品的重視程度，λ則表示兩類公共物品供給的可替代性參數(shù)。此時(shí)鄉(xiāng)級(jí)政府提供兩類公共物品的邊際產(chǎn)出分別為：

第二，加強(qiáng)農(nóng)民主導(dǎo)地位，建立農(nóng)民對(duì)農(nóng)村物品需求的表達(dá)機(jī)制。目前我國(guó)農(nóng)民對(duì)于公共物品需求的表達(dá)主要是通過(guò)村民自治來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于“掠奪型鄉(xiāng)政府”的存在，農(nóng)民很多時(shí)候無(wú)法通過(guò)制度型參與來(lái)表達(dá)自己的意愿，更無(wú)法對(duì)公共支出進(jìn)行有效監(jiān)督。［10］在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，農(nóng)民可以自發(fā)組織起來(lái)成立“農(nóng)會(huì)”，這也是農(nóng)民意志表達(dá)的一條可行途徑。

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