□ 杜忠文

2011年4月下旬，筆者隨重慶市人大常委會研究室參訪團，赴香港和臺灣地區(qū)，對香港特別行政區(qū)立法會和臺灣地區(qū)新北市議會進行了考察。在香港立法會，參訪團與資深議員陳鑒林先生進行了座談交流，并參觀了立法會的辦公場所和會議廳；在新北市議會，國民黨籍議員暨臺灣保釣行動小組召集人金介壽先生向參訪團介紹了議會運作情況，并參觀了議會會議廳。結(jié)合考察和了解的情況，筆者談幾點認識和思考。

一、香港立法會的運作及主要特點

（一）立法會的概況

香港現(xiàn)任立法會是香港回歸祖國后第四屆立法會，于2008年選舉產(chǎn)生，由60名議員組成，其中30名由地方選區(qū)直接選舉產(chǎn)生，30名由功能界別選舉產(chǎn)生。立法會設主席1人，由議員互選產(chǎn)生?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》授予立法會10項職權，其中最主要有3項職能，即制定法律、審核及批準公共開支、監(jiān)察政府工作。立法會下設3個常設委員會，即財務委員會、政府賬目委員會、議員個人利益監(jiān)察委員會。除常設委員會外，立法會還設有內(nèi)務委員會、議事規(guī)則委員會、法案委員會、事務委員會，其中事務委員會下設18個委員會，對口政府的三司十二局。

（二）立法會運作的主要特點

1.以議員為中心的運作方式。立法會議員全部專職化，立法會運作突出議員的中心地位，發(fā)揮了議員的主體作用。在行使職權方面，議員除出席立法會會議處理立法會事務外，議員全部加入各個委員會，通過委員會制度履行職責,立法會許多工作都是通過委員會的工作來完成的。在組織保障方面，立法會成立了行政管理委員會，通過立法會秘書處為立法會提供行政支持和服務，有近600名職員為立法會服務。立法會每年還為每位議員安排160多萬元專項經(jīng)費，保障每位議員可聘請10名左右人員組成工作團隊,為其履職服務。

2.法案通過須三讀完成（圖1：香港立法會制定法律流程圖）。立法會制定法律程序比較復雜，審查過程十分嚴格。具體程序如下：一是法案來源。包括政府提出的法案和議員提出的法案兩類，分別稱為政府法案和議員法案。二是完成“三讀”程序。首讀是由立法會秘書在立法會會議上宣讀法案的簡稱，標志立法會進行立法程序的開始。二讀是負責法案的官員或議員解釋立法的主要目的，辯論中止待續(xù)，法案隨后交付內(nèi)務委員會，內(nèi)務委員會決定應否成立法案委員會審議該法案，若成立法案委員會，則研究該法案的整體優(yōu)劣、原則和詳細條文，法案委員會研究后向內(nèi)務委員會報告，內(nèi)務委員會把是否恢復法案二讀的意見向負責法案的官員或議員通報，在恢復辯論中，一位議員提出法案委員會的整體意見。二讀結(jié)束后，立法會就法案二讀的議案進行表決，若議案被否決，法案立法程序終止，如議案獲通過，立法會隨即成為“全體委員會”，審議法案各項條文。三讀是法案通過“全體委員會”階段后，全體委員會又恢復為立法會，在“該法案予以三讀并通過”的議案動議后，議員仍可提出修正法案中任何錯誤之處，但不得對法案提出實質(zhì)的修正。三是法案的表決。除非有議員要求點名表決，否則表決以舉手方式進行。如議員要求點名表決，議員的表決由電子表決系統(tǒng)記錄和點算。政府法案通過須獲得出席會議的全體議員的過半數(shù)票，議員法案通過須獲得出席會議的功能團體議員和分區(qū)選舉議員的各過半數(shù)。四是法案的公布和報備。立法會通過的法案，經(jīng)行政長官簽署和公布后方能生效，立法會制定的法律須報全國人大常委會備案。立法會審議法律草案十分詳細，考察期間，我們看到立法會正在審議的《公司條例草案》有厚厚的5本，分為21部，197個章節(jié)，共計2183頁，對每項條款的立法意圖和目的、執(zhí)行措施寫得十分詳細。

圖1：香港立法會制定法律流程圖

3.強化對財政預算的審查和監(jiān)督。政府預算由立法會審查通過，政府各部門的預算亦應提交立法會審查。為加強財政預算的審查和監(jiān)督，立法會專門成立了兩個常設機構(gòu)，即財務委員會和政府賬目委員會。財務委員會負責審查政府提交立法會的財政預算案，審核后議員在立法會上就撥款法案進行辯論和表決，撥款法案通過三讀程序后付諸表決；政府賬目委員會負責研究審計署就政府賬目審計結(jié)果提交的報告書，如有需要，委員會可要求政府官員作出解釋及提供證據(jù)。

4.會議運作的全過程公開透明。立法會每一公歷年至少召開一個會期，在會期內(nèi)通常逢星期三在立法會會議廳舉行會議，所有會議均公開舉行，讓市民旁聽。會議過程在立法會網(wǎng)站現(xiàn)場直播，并以逐字記錄的方式，載于《立法會過程正式記錄》。會議廳旁還設了記者工作室，為一些主要媒體配備了資料存放處。

5.注重立法會自身建設。在制度建設方面，立法會制定了《議事規(guī)則》，成立了議事規(guī)則委員會，負責檢查《議事規(guī)則》及委員會制度執(zhí)行情況。在廉政建設方面，成立了議員個人利益監(jiān)察委員會，并作為常設機構(gòu)，負責與議員個人利益的登記及申報有關的投訴，還檢查議員以其議員身份所作行為的道德標準事宜。

二、新北市議會的運作及主要特點

（一）議會的概況

新北市是臺灣北部的一個市，在2010年由臺北縣改制而成，亦是臺灣境內(nèi)人口最多的市。新北市議會議員為公民直選，第一屆新北市議員于2010年11月27日選出，其中國民黨30席、民進黨28席、無黨籍8席，總共66席。議會有10個方面的職權，主要包括議決該市法規(guī)、預算、自治條例、政府和議員提案、接受人民請愿等。議會設有議長、副議長、程序委員會、紀律委員會和多個審查委員會，每個審查委員會對應政府相應的職能局。議會還設有秘書長和副秘書長以及議事組、總務組、法制室、公共關系室、資訊室、秘書室、文書組、會計室、人事室等。

（二）議會運作的主要特點

1.重要議案處理須經(jīng)過三讀程序（圖2：原臺北縣議案處理流程圖）。議員開會所要討論的事項，其來源分為：議員提案、政府提案和人民請愿案。按照重要程度，可分為需要三讀程序才能完成的提案和不需要三讀程序完成的提案。需三讀程序完成的提案一般是自治條例和年度總預算案。其程序如下：一讀，在大會召開第一讀會時宣讀議案標題，并議決交有關審查委員會審查或不經(jīng)審查直接進入二讀。二讀，審查委員會仔細研討，形成審查意見后，由召集人在二讀會上提出報告，此時其他議員可提出意見一起討論，互相協(xié)商后決議才能達成，當場若正反意見相持不下時，則必須以表決方式達成決議。三讀，除審議二讀會所做成的決議是否和上位法抵觸外，僅做文字修正，不得變更原意，完成三讀程序即交由政府執(zhí)行。根據(jù)相關規(guī)定，無須三讀的提案，由程序委員會列入議程后，交由相關委員會審查，提出審查意見，由召集人向大會報告，大會討論做成決議，交由政府執(zhí)行。

圖2：原臺北縣議會議案處理流程圖

2.財政預算審查詳細務實。審查和批準財政預算是議會十分重要的職權，在議會職權列項中將其列為第二項。政府預算應在會計年度開始3個月前送達議會，議會應于會計年度開始1個月前審議完成，并于會計年度開始15日前由政府發(fā)布?？疾鞎r，我們見到議會正在審查的《新北市總預算案》，文件有整整一箱，據(jù)介紹這些文件總重量達60多斤。而這些文件都必須經(jīng)過三讀程序一一審查，才能最后形成議決案，交政府執(zhí)行。此外，議會還要審議政府決算的審核報告。

3.行使監(jiān)督權比較嚴格。議會定期每6個月開會一次，每次會期不得超過70日，唯每年審議總預算案的定期會可延長10日。議會每次定期會，市長應提出施政報告，政府各一級機關首長均得應邀就主管業(yè)務提出報告。議員針對政府工作及未來施政方向，可向前項各該首長提出施政總質(zhì)詢與業(yè)務質(zhì)詢。對議會所作議決案，政府應照案執(zhí)行，如果認為窒礙難行時，應于議決案送達政府30日內(nèi)，敘明理由送請議會復議，復議時如有出席議員三分之二維持原議決案，政府應即接受。政府對議決案的執(zhí)行情形，必須在下次定期會上提出報告。

三、幾點啟示

通過對香港立法會和臺灣新北市議會運作情況的簡要考察和了解，筆者認為它們的工作方法以及對工作的嚴格要求值得學習，對我們進一步做好地方人大工作有一些啟示作用。

一要完善人大制度，充分發(fā)揮常委會組成人員的主體作用。為更好地發(fā)揮人大及其常委會的作用，應當進一步強化常委會組成人員的主體地位，發(fā)揮常委會組成人員的主體作用。通過不斷提高常委會組成人員專職比例，增加組成人員和人大代表的工作經(jīng)費，提升人大機關的服務品質(zhì)，將組成人員逐步納入各專工委，通過專工委工作帶動常委會組成人員積極履職。同時，對常委會組成人員的履職過程要全方位對外公開，接受新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督；建立對常委會組成人員的內(nèi)部監(jiān)督機制，督促其認真履職和樹立自身的良好形象。

二要完善立法程序，進一步提高地方立法質(zhì)量。立法是一項慎重和嚴肅的工作。香港立法會“三讀”程序立法和新北市議會“三讀”程序制定自治條例，充分體現(xiàn)了他們對立法的慎重和完美要求。特別是香港立法會，一是立法程序嚴，一件法律草案要成為法律，需要經(jīng)過若干環(huán)節(jié)，而且每個環(huán)節(jié)的通過都不容易，這樣經(jīng)過層層過濾的法律，必將成為優(yōu)質(zhì)法律；二是審議機構(gòu)專，針對每件法律都專門成立法案委員會，對法律條文進行認真細致地研究；三是法律草案細，一項法律草案文件達2000多頁，各項規(guī)定十分詳細。建議地方人大要進一步完善立法程序，法規(guī)通過堅持三審制，針對每件法規(guī)應成立臨時性工作機構(gòu)進行專門研究，法規(guī)草案要盡量細化，只有堅持高標準、嚴要求，才能確保制定出來的法律是良法。

三要突出工作重點，進一步強化預算審查監(jiān)督。不論是人民代表大會，還是立法會和議會，其重要職能之一就是對政府工作進行監(jiān)督。而在監(jiān)督職能中最重要的就是預算監(jiān)督，把預算監(jiān)督做好了，其他監(jiān)督工作就會起到綱舉目張的作用。香港立法會和臺灣新北市議會，都將預算的審查和監(jiān)督列為重中之重。臺灣新北市議會，年度總預算案通過需三讀完成，預算案的內(nèi)容十分詳盡，而且議會會期延長的唯一理由就是審議總預算案。香港立法會為加強這項工作，專門成立了兩個常設機構(gòu)，撥款法案也需三讀通過，可見這項工作分量之重。建議地方人大要強化預算監(jiān)督意識，把預算監(jiān)督列為人大的第一監(jiān)督，全面細化部門預算，審查和批準預算不能流于形式，對預算執(zhí)行情況也要適時監(jiān)督，真正替人民管好錢袋子。

四要加大監(jiān)督力度，進一步增強監(jiān)督實效。香港立法會和臺灣新北市議會，在監(jiān)督政府工作方面，用的主要監(jiān)督方式是質(zhì)詢。議員以理性的態(tài)度、犀利的言辭向政府或部門首長進行質(zhì)詢，這種監(jiān)督方式，不回避矛盾，監(jiān)督直截了當，體現(xiàn)了議會為民代言的職能，有助于問題的及時解決。在臺灣新北市議會，對要求政府辦理的事項，政府必須辦理，如果政府認為有困難，還可向議會復議，對辦理結(jié)果須在下次定期會上報告。建議地方人大在監(jiān)督方式上，要敢于使用質(zhì)詢這種監(jiān)督方式，督促解決人民群眾關心的熱點難點問題；對常委會作出的決議和審議意見中交辦的事項，不能停留在文來文往上，要加強追蹤問效，督促政府及其相關部門必須落實。