劉娟

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210093）

一、政府-非營利組織關(guān)系的類型學(xué)

吉德倫、克萊默和薩拉蒙等人通過對(duì)政府與非營利部門關(guān)系的跨國比較后，提出了政府-非營利組織關(guān)系的類型學(xué)理論。他們認(rèn)為，福利活動(dòng)中存在兩個(gè)關(guān)鍵性要素，即服務(wù)的資金籌集和授權(quán)以及服務(wù)的實(shí)際配送。并以此為核心變量，構(gòu)建了政府與非營利部門關(guān)系的四種基本模式：政府支配模式、第三部門支配模式、雙重模式以及合作模式。如表1所示。

表1 政府-非營利組織關(guān)系

其中，因自治決策權(quán)的程度不同，合作模式包括兩種方式:一是“合作的賣者”模式，非營利組織僅僅是作為政府項(xiàng)目管理的代理人出現(xiàn)，擁有較少的處理權(quán)或討價(jià)還價(jià)的權(quán)力；另一種是“合作的伙伴關(guān)系”模式，非營利組織擁有大量的自治和決策的權(quán)利，在項(xiàng)目管理上也更有發(fā)言權(quán)。

二、慈善組織的授權(quán)

我國慈善組織注冊(cè)登記采取“分級(jí)登記，雙重管理”體制，即慈善組織在申請(qǐng)成立時(shí)，必須與某個(gè)政府部門或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)結(jié)成“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系，受登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，行政部門多出于自身利益害怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而不愿作為社團(tuán)的業(yè)務(wù)主管單位，這一方面使得許多慈善組織因此而不能成立，阻礙了慈善組織的蓬勃發(fā)展；另一方面，促使官方背景濃厚的大型慈善組織形成壟斷，破壞了社會(huì)團(tuán)體間應(yīng)有的競爭氛圍，而這必將影響其服務(wù)的質(zhì)量。

我國對(duì)慈善組織的登記注冊(cè)還在資金和人數(shù)上設(shè)定了較高的門檻?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三章規(guī)定：資金方面，全國性社會(huì)團(tuán)體活動(dòng)資金不少于10萬元，地方性社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)資金不少于3萬元；人數(shù)方面，社團(tuán)個(gè)人會(huì)員不少于50人或者單位會(huì)員不少于30人，個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50人。這些規(guī)定更是將大量較小規(guī)模的慈善組織排除在體制之外。

同時(shí)，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》還明確規(guī)定“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立”“社會(huì)團(tuán)體的分支機(jī)構(gòu)不得再設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”“社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)”。

三、慈善組織資金供給

1.財(cái)政支持。我國目前慈善機(jī)構(gòu)的資金來源主要包括政府的資助或項(xiàng)目資金、募捐收入和其他經(jīng)營性收入。其中，政府的資助或項(xiàng)目資金占據(jù)很大比重。根據(jù)2000年的調(diào)查，中國社團(tuán)組織收入來源的結(jié)構(gòu)如圖1所示，其中政府補(bǔ)貼占一半以上，會(huì)費(fèi)和營業(yè)收入占近三分之一，個(gè)人和企業(yè)捐款只有十分之一，國外捐款微不足道，僅2%而已。慈善組織的情況也大致如此。并且，政府對(duì)慈善組織的財(cái)政支持方式多采用政府撥款、補(bǔ)貼等直接資助，而以項(xiàng)目形式的經(jīng)費(fèi)卻比較有限。

圖1 中國社團(tuán)組織的收入來源結(jié)構(gòu)（2000年）

圖2 2007、2008年全國基金會(huì)分類構(gòu)成情況

另外，從我國基金會(huì)分類構(gòu)成情況也可看出政府財(cái)政在慈善組織發(fā)展中的主導(dǎo)性作用。如圖2所示，2007到2008年間，我國非公募基金會(huì)快速增長，大大超過公募基金會(huì)的增長速度；但從絕對(duì)數(shù)量來看，公募基金會(huì)仍占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢。

2.稅收政策。稅收一貫被認(rèn)為是促進(jìn)慈善組織發(fā)展的有利杠桿，但我國目前的相關(guān)政策卻對(duì)慈善基金的供給帶來了諸多的限制。

區(qū)別對(duì)待不同級(jí)別的慈善組織。自1999年起，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局相繼下發(fā)通知，中華慈善總會(huì)、希望工程基金會(huì)等二十多家全國性非營利性慈善機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠政策。但大量中小型慈善組織還不具有稅收減免資格，而且絕大多數(shù)社區(qū)的經(jīng)常性捐贈(zèng)（現(xiàn)金和實(shí)物形式）都還被排除在優(yōu)惠政策之外。

稅前扣除比例較小。我國《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除?！奔慈绻髽I(yè)捐贈(zèng)款物的金額超過企業(yè)當(dāng)年稅前利潤的12%，超額部分仍需繳納企業(yè)所得稅。

捐款退稅程序繁復(fù)。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2005年全國民政系統(tǒng)共收到個(gè)人捐贈(zèng)17億元，但個(gè)人退稅率為零。民政部救災(zāi)救濟(jì)司有位負(fù)責(zé)人曾做過慈善捐贈(zèng)免稅的試驗(yàn)，從向中華慈善總會(huì)捐款500元到獲得50元的免稅，中間要經(jīng)過10道手續(xù)，整整辦了兩個(gè)月的時(shí)間。

四、慈善組織的自治及決策

（一）人事權(quán)

1.人事任免。我國當(dāng)前慈善組織人事任免方面的普遍問題：雖然各慈善組織大都制定了自己的領(lǐng)導(dǎo)人選產(chǎn)生章程，但這些都形同虛設(shè)，真正掌控其人事任免大權(quán)的是政府。慈善組織的領(lǐng)導(dǎo)或者直接來源于其業(yè)務(wù)主管部門的派遣和任命或者有組織負(fù)責(zé)人提名并得到業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)。

2.人事編制。各級(jí)慈善機(jī)構(gòu)是事業(yè)性編制，專職工作人員的編制和工資由國家教委核定、國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)在基層縣（市）、鄉(xiāng)（區(qū)、鎮(zhèn)、街道）的慈善組織完全依附于行政機(jī)構(gòu)。許多地方的慈善組織與民政部門是一班人馬，兩塊牌子，有的地方慈善組織甚至是民政部門內(nèi)部的一個(gè)“科室”。范明林學(xué)者的個(gè)案研究同樣可以做以證明，如表2。

表2 S慈善基金會(huì)工作人員編制結(jié)構(gòu)（%）

（二）決策及項(xiàng)目運(yùn)作

清華大學(xué)NGO研究所對(duì)全國范圍內(nèi)民間組織的調(diào)查顯示：46.6%的民間組織由理事會(huì)或全體會(huì)議等正式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)決定組織戰(zhàn)略決策和活動(dòng)計(jì)劃；47.4%的民間組織無正式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，其中由全體人員協(xié)商決定的占10.7%，由兩個(gè)以上負(fù)責(zé)人協(xié)商決定的占17.8%，由負(fù)責(zé)人個(gè)人決定的占18.9%。加之，我國慈善組織的高層領(lǐng)導(dǎo)干部大多是由政府直接任免的，并且其往往與政府其他部門有千絲萬縷的關(guān)系，慈善組織的獨(dú)立決策權(quán)是十分有限的。

我國絕大多數(shù)的慈善組織都采取項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，通過各領(lǐng)域的項(xiàng)目完成其服務(wù)社會(huì)的慈善使命。但無論是官方背景濃厚還是以自主化著稱的慈善組織，其項(xiàng)目的運(yùn)作都與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。以典型的自下而上型的中國人口福利基金會(huì)為例，其外部關(guān)系如圖3所示：

其中，“貧困母親”是其“幸福工程”項(xiàng)目的一部分。在此項(xiàng)目中，基金會(huì)與受益者之間是一種間接關(guān)系；并且該項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作中主要是通過地方計(jì)生委或計(jì)生局來展開的，基金會(huì)在項(xiàng)目執(zhí)行中扮演著監(jiān)督者的角色。

表3 各類捐贈(zèng)主體與捐贈(zèng)資源比較

圖3 中國人口福利基金會(huì)的外部關(guān)系

此外，還有一些與政府聯(lián)系緊密的慈善組織，甚至其項(xiàng)目的立項(xiàng)都要通過政府相關(guān)部門的審批。

（三）政府的監(jiān)管

我國對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管采用多主體模式。民政部門、業(yè)務(wù)主管部門、審計(jì)部門和人民銀行共同構(gòu)成對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體。其中，民政部門負(fù)責(zé)依法登記管理和依法監(jiān)督，業(yè)務(wù)主管部門側(cè)重對(duì)慈善組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和具體的日常管理，審計(jì)部門和人民銀行重點(diǎn)監(jiān)督慈善組織的財(cái)務(wù)狀況。但實(shí)踐中，由于各監(jiān)管主體職責(zé)的重疊與空缺，加之這種分工尚缺乏可操作性的法律和政策規(guī)定，目前我國對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管仍較為混亂。對(duì)財(cái)務(wù)的監(jiān)管方面，有限的管理人員很難通過年檢真正達(dá)到對(duì)慈善組織的有效監(jiān)督，而假公益名義謀取私利則很難僅憑年檢報(bào)表發(fā)現(xiàn)；當(dāng)慈善組織的資金來源于社會(huì)上無數(shù)零散的捐贈(zèng)人或通過大眾募捐形成時(shí)，往往出現(xiàn)大量分散的委托權(quán)，造成無人過問或無法過問財(cái)產(chǎn)的用途，沒有明確的監(jiān)督主體。對(duì)慈善組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，業(yè)務(wù)主管部門的行動(dòng)能力較弱，對(duì)全國慈善的統(tǒng)計(jì)體系、政策指導(dǎo)、平民慈善的服務(wù)平臺(tái)等方面都處于缺位狀態(tài)。如表3所示，我國政府為慈善組織提供較豐富的資源集中在資金和物質(zhì)兩方面，項(xiàng)目投入一般，而服務(wù)方面資源極為欠缺。

五、我國慈善組織與政府的關(guān)系

綜上所述，我國目前大多數(shù)的慈善組織資金的籌集中，政府占據(jù)了相當(dāng)大的比重；政府對(duì)慈善組織的建立及日常運(yùn)作的監(jiān)管也發(fā)揮著十分重要的作用；慈善服務(wù)的提供方面，慈善組織通過各種項(xiàng)目展開，是服務(wù)的實(shí)際配送者。因此，根據(jù)薩拉蒙等人提出的政府-非營利組織關(guān)系的類型學(xué)理論，我國目前慈善組織和政府之間屬于合作模式關(guān)系。但由于我國慈善組織的自治和決策權(quán)利還不足，在項(xiàng)目管理上的發(fā)言權(quán)也不充分，我國慈善組織和政府之間的合作關(guān)系尚處于“合作的賣者”模式。慈善組織在權(quán)力上依附于政府，但在功能履行、服務(wù)提供上與政府職能有天然的互補(bǔ)性，它更多地扮演政府項(xiàng)目管理的代理人角色，處于協(xié)作地位，擁有較少的處理權(quán)或討價(jià)還價(jià)的權(quán)力，尚未發(fā)展到平等的“合作的伙伴關(guān)系”模式。

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