張益祿,岳鳳霞

(1.河北省教育廳,河北石家莊 050051;2.河北科技大學,河北石家莊 050081)

關于實現財政性教育經費占GDP4%目標的思考

張益祿1,岳鳳霞2

(1.河北省教育廳,河北石家莊 050051;2.河北科技大學,河北石家莊 050081)

我國提出到2012年財政性教育經費支出占 GDP的比例達到4%的目標,這是加快教育改革和發(fā)展的重大舉措。要實現這一宏偉目標,必須準確測算經費需求,選擇科學路徑,采取培植壯大財源、調整財政支出結構、拓寬籌資渠道、建立監(jiān)督機制等有力措施。

教育經費;GDP;4%目標

一、到2012年實現財政性教育經費占 GDP比例4%的目標,是加快教育改革和發(fā)展的重大舉措

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)提出：“提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例,2012年達到4%?！边@是加快教育改革和發(fā)展的重大舉措,對于我國教育乃至經濟和社會發(fā)展都具有重大而深遠的意義。

百年大計,教育為本。教育是民族振興和社會進步的基石。教育投入是教育事業(yè)的物質基礎,是支撐國家長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性投資。胡錦濤總書記在全國教育工作會議上明確指出：“在黨和國家工作全局中必須始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,切實保證經濟社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排教育發(fā)展、財政資金優(yōu)先保障教育投入、公共資源優(yōu)先滿足教育和人力資源開發(fā)需要。要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制,大幅度增加教育投入。”黨和國家始終高度重視教育,堅持把教育放在公共財政的突出位置,予以重點保障。改革開放以來,特別是進入新世紀以來,國家采取了一系列政策措施,大幅度增加財政性教育投入,推動了各級各類教育的快速發(fā)展。自2004年以來,我國逐步實現了城鄉(xiāng)免費義務教育,建立健全了家庭經濟困難學生資助政策體系,職業(yè)教育快速發(fā)展,高等教育進入大眾化階段,為我國教育事業(yè)改革發(fā)展、保障廣大人民群眾受教育權利提供了基本的經費保證。但從教育快速發(fā)展的需求來看,經費不足的矛盾仍然比較突出,我國義務教育雖已基本普及,但中西部地區(qū)和農村經費保障水平不高;對非義務教育的財政投入保障薄弱;義務教育資源配置在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間嚴重不均衡;各級學校的負債問題嚴重等等。經費不足依然是制約教育發(fā)展的主要瓶頸。因此,亟須建立完善的投入保障機制,增加財政性教育投入。而提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例,2012年達到4%,則是增加教育投入的一項根本措施[1]。

財政性教育經費占 GDP比例是最為重要的教育經費指標,它具有以下三個特點：

首先是國際通行的重要經費指標。從嚴格意義上說,財政性教育經費占 GDP比例是一個相對量指標,并不反映教育經費需求情況。測算和確定公共教育支出水平最直接的方法是經費供求法(按照教育事業(yè)實際需要確定),但這一方法需要準確測算教育經費實際需求和財政供給能力,具體操作難度很大。因此,國際上通常采用公共教育經費占 GDP比例作為主要經費指標,衡量經費投入水平。聯合國教科文組織也用這一指標進行國際間的比較和分析。從統計口徑看,我國的財政性教育經費包括四部分內容,即各級財政對教育的撥款、城鄉(xiāng)教育費附加、企業(yè)用于舉辦中小學的經費、校辦產業(yè)勤工儉學和社會服務收入,比國際上的公共教育支出所包含的內容要多、口徑要寬。但由于我國財政撥款在財政性教育經費中的比重較高,且有繼續(xù)增大的趨勢,基本上能夠反映公共財政的投入水平。因此,我國的財政性教育經費和國際上的公共教育經費是基本一致的。我國教育要融入國際教育之中,參與國際間的教育競爭,也必須采用國際通行的經費衡量指標體系,以準確了解我國教育投入在世界所處的水平和位置,為國家制定籌措教育經費政策提供參考依據[2]。

其次是衡量政府教育投入水平的主要經費指標。財政性教育經費在整個教育經費中所占比重較大,運用財政性教育經費占 GDP比例這一指標,能夠全面地衡量各級政府對教育的投入水平。教育是社會公益事業(yè),教育投入的主要責任在政府?；谶@一點,我國實行了“以財政投入為主,多渠道籌措經費”的教育投資體制。多年來,在中央和地方各級政府的共同努力下,我國財政教育投入持續(xù)大幅度增長,2010年全國財政教育支出相當于公共財政收入的17.6%,已成為公共財政第一大支出。但從目前非義務教育特別是高等教育經費來源結構狀況看,財政性教育經費所占比重較小,不少學校主要靠收取學生學費維持運轉,財政投入的主渠道地位明顯弱化。國家確立4%的目標,有利于增強政府責任,加大財政性教育經費投入,優(yōu)化教育經費來源結構,提高財政性教育經費在整個教育經費中的比重,從而提高教育經費整體投入水平。

再次是最具剛性和約束力的經費指標。多年來,為增加教育經費投入,國家曾出臺了一系列法規(guī)和政策,促進了教育事業(yè)的快速發(fā)展。但有些法規(guī)和政策也存在一些缺陷,譬如《教育法》規(guī)定：“國務院和地方各級人民政府用于實施義務教育財政撥款的增長比例應當高于財政經常性收入的增長比例,保證按照在校學生人數平均的教育費用逐步增長,保證教職工工資和學生人均公用經費逐步增長”?！叭齻€增長”被認為是衡量教育投入水平的重要指標,但也存在剛性不強等問題。如關于生均經費和生均公用經費的增長,沒有明確規(guī)定增長的幅度,使這項政策在執(zhí)行中打了折扣,未能發(fā)揮預期的效果。而財政性教育經費占GDP4%的規(guī)定,把國家財政教育投入和國民生產總值緊密聯系起來,并規(guī)定了具體的比例,使財政性教育經費的投入與經濟發(fā)展相適應,并隨著經濟的發(fā)展不斷增長,具有很強的剛性和約束力,是一項嚴謹、科學和完善的制度設計,是籌措教育經費的重要制度保障。

早在1993年,國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就明確提出：“逐步提高財政性教育經費支出占國民生產總值的比例,本世紀末達到4%。”十幾年來,黨和政府一直在采取措施加大財政教育投入,努力推進實現這一目標,雖然財政性教育經費占 GDP的比例逐年提高,但4%的目標至今沒有實現,并成為全社會共同關注的問題。財政性教育經費占 GDP的比例既取決于財政性教育經費占財政支出的比例,同時也取決于財政收入占 GDP的比例。多年來,我國財政收入占GDP的比重較低,2009年僅為20.4%,低于世界各國平均水平約10個百分點,低于西方發(fā)達國家約15個百分點,使得國家在安排財政支出上受到制約。加之整個社會事業(yè)發(fā)展對財政投入的需求較大,很難拿出更多的錢用于教育,這是未能實現4%目標的主要原因?！督逃?guī)劃綱要》明確提出到2012年實現財政性教育經費支出占國民生產總值的4%,是我國在新形勢下做出的戰(zhàn)略性決策,也是對全社會的鄭重承諾,表明了黨和政府推動教育改革發(fā)展的堅定決心[1]。

二、4%目標是根據我國經濟和教育發(fā)展狀況、參考不同類型國家教育經費投入水平等多種因素確定的,實現這一目標任務十分艱巨

深入分析我國財政性教育經費占 GDP比例的增長變化情況,并和不同類型國家進行比較,可以得出以下結論：(1)按上述表格中所列年份計算,我國 GDP年平均增速為14.68%,保持了較快增長勢頭;而財政性教育經費占 GDP的比例年平均遞增僅為3.74%,增速較為緩慢。經濟增長較快,經濟質量不高,財政收入占 GDP的比重較小,仍然是制約我國財政性教育經費占 GDP比例不斷提高的重要因素。(2)世界絕大多數國家公共教育支出占 GDP比例都在4%以上,發(fā)達國家超過5%。我國與世界大多數國家相比存在著較大差距,不僅低于發(fā)達國家平均水平,也低于發(fā)展中國家平均水平。(3)我國提出的到2012年財政性教育經費占 GDP比例達到4%的目標,是根據我國經濟和教育發(fā)展狀況、參考不同類型國家教育經費投入水平等多種因素確定的。我國處于社會主義初級階段,國家財力比較緊張,盡管4%目標與世界平均水平相比還比較低,但要實現這一目標任務十分艱巨(表1,表2)。

表1 中國教育經費投入情況

表2 部分不同類型國家公共教育支出占G DP的比例

三、準確測算經費需求,選擇科學路徑,是實現4%目標的基礎

要如期實現4%的宏偉目標,首先要準確測算經費需求情況。據教育部、財政部提供的資料顯示,2009年我國財政性教育經費占 GDP的比例為3.59%,距4%的要求差0.41%。如 GDP增速按每年8%計算,2012年我國 GDP大約為464 207億元,財政性教育經費應該達到18 568億元,比2009年增長6 337億元?？紤]到4%是全國性目標,國家與地方國民生產總值統計數據難以銜接一致,在實際中也難以操作,不宜據此對各省(市)分解指標和進行考核。其原因主要體現在兩個方面：一是從各省(市)的 GDP總量上看。由于我國經濟發(fā)展嚴重不平衡,各省 GDP總量差別很大,如果單純用財政性教育經費占 GDP比例來衡量,就會出現較大偏差。例如,2008年貴州省財政性教育經費投入為229.77億元,占 GDP的6.9%,早已大大超過了4%的目標。而有些省份由于GDP總量很大,雖然財政性教育經費占 GDP比重較低,但教育經費投入總量仍然保持較高水平,也能夠滿足教育發(fā)展的需要。二是從財政收入占GDP的比重上看。由于各省(市)的產業(yè)結構和經濟運行質量不同,使得財政收入占 GDP的比重也存在較大差別。以河北省為例,2009年財政性教育經費占 GDP的比重僅為2.76%,比全國平均水平低0.83%。而財政性教育經費占財政支出比例為19.46%,位于全國前列。財政性教育經費占GDP比例和財政性教育經費占財政支出比例兩項指標并非完全一致。上述兩個特點說明,如果簡單地按照財政性教育經費占 GDP 4%比例指標對各省(市)分解考核,顯然是不合適的。

那么,應該采用哪些指標對各省(市)進行分解呢?從我國目前財政體制狀況看,通過確定各省(市)財政性教育經費占財政支出比例的辦法,達到全國4%的總目標,是一個正確的路徑。即財政部按照“分類分省核定”的原則,根據資金的總需求測算出2012年各省(市)財政教育支出占財政支出的目標比例。具體辦法是：(1)分類確定初定比例。根據省份類型、區(qū)域位置和經濟發(fā)展水平等因素,將全國各省份分為五大類,根據2012年全國實現4%目標新增教育經費需求以及各類地區(qū)2007-2009年財政教育支出占財政支出平均比例,確定2012年各類地區(qū)財政教育支出占財政支出的初定比例。(2)按系數調整初定比例。根據各類地區(qū)不同省份的實際情況,綜合考慮其財政教育支出占修正后地區(qū)生產總值比例、人均財力、學生數占人口比例、高校學生數占學生總數比例等因素,設置調整系數,對各省份初定比例進行調整和修正。(3)確定各省份目標比例。根據初定比例和調整系數,計算出各省份的修正比例,并綜合考慮各省份2007-2009年財政教育支出占財政支出實際比例,確定各省份2012年的目標比例。

總之,財政性教育經費占 GDP比例和財政性教育經費占財政支出比例兩項指標,既存在著內在聯系,又有著明顯區(qū)別。從全國層面上看,應以財政性教育經費占 GDP4%的比例測算整個經費需求。而對各省(市)來說,需要按照財政性教育經費占財政支出的比例指標下達任務,最終達到全面實現4%的目標。

四、要如期實現4%目標,必須采取一系列強有力措施,拓寬資金籌措渠道

目前,我國正處在經濟社會發(fā)展的關鍵時期,要求財政重點保障的不僅是教育,還有農業(yè)、科技、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等項目,這給財政造成很大的壓力,到2012年實現4%的宏偉目標,需要各級政府做出艱苦的努力。因此,必須站在黨和國家事業(yè)興衰的高度,更加突出教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,采取強有力措施,大幅度提高教育投入。

1.大力培植財源和壯大財力。財政性教育經費占 GDP的比例,在很大程度上取決于財政收入占 GDP的比例。我國財政收入占 GDP比重,大大低于各國平均水平,這是導致我國財政性教育經費占 GDP比例較低的一個重要因素。因此,必須加快轉變經濟方式,調整產業(yè)結構,提高財政收入占GDP的比重。2010年我國國民生產總值為39.79萬億,如果財政收入占 GDP的比重提高一個百分點,每年可增加財政收入約3 979億元,將會大大提高財政收入水平,緩解資金緊張的壓力。同時,要改革財政預算管理制度,逐步將未納入預算的其他各項政府預算外收入納入財政預算管理,同時將各項支出逐步統一納入財政預算支出。要強化政府稅收和非稅收入征管,推進稅費改革,保持財政收入的穩(wěn)定較快增長,為實現4%的目標打下堅實的財力基礎[3]。

2.調整和優(yōu)化財政支出結構。調整和優(yōu)化財政支出結構,提高教育支出占一般財政預算支出的比重,是增加教育經費最為直接和有效的辦法,也是加大教育投入的主要途徑。貫徹落實黨中央、國務院關于實現4%目標的重大決策,是各級政府財政工作的剛性任務,必須按照《教育規(guī)劃綱要》的要求,切實把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,統籌各項收入,把教育作為財政支出重點領域予以優(yōu)先保障。各級政府安排支出預算時,要嚴格按照《教育法》等法律法規(guī)規(guī)定,年初預算和預算執(zhí)行中的超收入分配都要體現法定增長要求,保證財政教育撥款增長明顯高于財政經常性收入增長,并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長,保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長。要以更大的決心調整財政支出結構,將新增財力著力向教育傾斜。要把支持教育事業(yè)發(fā)展作為公共投資的重點,提高預算內基建投資用于教育的比重。要按照國家分解的經費投入指標任務,制定具體實施方案,明確責任,切實把資金落實到位[2]。

3.拓寬教育資金籌措渠道。要不斷研究探索新的籌資渠道,采取一些特殊措施,大力籌措教育資金。一是統一內外資企業(yè)教育費附加征收政策。即由目前只對內資企業(yè)征收教育費附加,擴大到外資企業(yè)也按統一政策征收。二是全面開征地方教育附加,適當提高按“三稅”(消費稅、增值稅及營業(yè)稅)征收地方教育附加的比例,一般不低于2%。三是統籌土地出讓收入用于教育。按照原有政策規(guī)定,土地出讓收入的使用范圍未包括教育。最近國務院已經明確要求從土地出讓收益中按比例計提教育資金,即土地出讓收入扣除規(guī)定支出后,按余額的10%計提教育資金,用于教育設施建設。各省(市)應盡快制定具體的實施方案。四是從彩票(福利彩票、體育彩票)公益金中適當增加安排用于教育的支出。彩票公益金應用于社會福利、體育和其他社會公益性支出,目前中央財政從彩票公益金中安排了專項資金用于教育助學項目,但不少地方彩票公益金中尚未安排教育方面的支出,應予以適當安排。五是政府公共投資主要是指各級發(fā)展和改革部門掌握的預算內基本建設投資,要明確一定比例用于教育;從城市維護建設費中按照一定比例提取中小學校建設資金;高校老校區(qū)置換所得收入扣除轉讓成本費用外,全部返還學校用于新校區(qū)建設;對各級各類學校校舍建設實行行政事業(yè)性收費和服務性收費減免。六是新建住宅小區(qū)和舊城改造凡達到一定建筑面積的,依據各地教育實施規(guī)劃,由開發(fā)單位負責按比例同步建設中小學校、幼兒園,無償交教育部門管理使用;建筑面積較小的,按比例繳納建設學校資金?？傊?通過上述措施,拓寬財政性教育經費來源渠道,保證財政教育投入的大幅度增加[3]。

4.建立和完善經費投入監(jiān)督機制。加強監(jiān)督是增加教育經費投入的基本保證。多年來,雖然《教育法》《義務教育法》《高等教育法》都明確規(guī)定了政府的投入責任,但由于缺乏有效的監(jiān)督機制和問責制度,不少地方沒有將政策落實到位,這也是導致教育投入不足的一個重要原因。要實現4%的目標,必須建立和完善監(jiān)督機制,加大監(jiān)督力度。一是按照《教育規(guī)劃綱要》提出的“要把推進教育事業(yè)科學發(fā)展作為各級黨委和政府政績考核的重要內容,完善考核機制和問責制度”的要求,制定具體實施方案,定期公布和評估各地教育經費的投入狀況,并作為干部考核任用的重要依據。二是明確各級政府及財政、發(fā)展改革、教育、稅務、規(guī)劃、國土資源等有關部門的責任,把各項教育經費籌措政策落到實處。三是制定科學的教育經費統計口徑,防止用上級撥款抵頂本級經費、虛增投入數額等做法,保證教育經費數字的真實可靠。同時對投入情況進行動態(tài)監(jiān)控。四是在對各地嚴格考評的基礎上實行獎懲制度,對于經費投入達到國家要求的,給予“以獎代補”資金;對于投入不到位的,扣減其它教育專項經費;對于高等教育經費投入問題突出的,也可采取調減本科生和研究生招生計劃、暫停碩士博士點審批、暫停高校設置審批等懲罰措施,以確保資金落實到位。

[1]《教育規(guī)劃綱要》工作小組辦公室.教育規(guī)劃綱要輔導讀本[M].北京：教育科學出版社,2010.

[2]王善邁.對財政性教育經費占 GDP4%目標的思考[N].中國教育報,2009-01-13.

[3]丁學東.財政部將用四項措施實現教育財政投入占GDP4%[EB/OL].[2010-03-01].http://www.sina.com.cn.

Considerations on Achieving the G oal of Educational Expenditure T aking 4%of G DP

ZHANGYi-lu1,YUE Feng-xia2
(1.Hebei Education Department,Shijiazhuang,Hebei 050051;2.Hebei University of Science and Technology,Shijiazhuang,Hebei 050081 China)

Our country puts forward that fiscal educational expenditure should achieve 4%of GDP to 2012,and it is an important measure to accelerate educational reform and development.In order to realize this grand goal,we must accuratly measure the outlay demand,choose the scientific route,take effective measures such as cultivating exchequer,adjusting the payout structure of finance,widening the financing channel and building the controlling system.

educational expenditure;GDP;target of 4%

G475

A

1005-6378(2011)05-0052-05

2011-08-20

2011年河北省社科項目《關于實現財政性教育經費占 GDP4%目標的思考》(Hhb11yj015)

張益祿(1956-),男,河北沙河人,現供職于河北省教育廳,研究方向：教育財務理論。

[責任編輯 盧春艷]