韓 偉

（燕山大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

美國(guó)公共養(yǎng)老金稅率特點(diǎn)及對(duì)中國(guó)啟示

韓 偉

（燕山大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃在1951-1983年間成功完成了不同納稅主體稅率由不同到統(tǒng)一的過程。而中國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老金稅費(fèi)承擔(dān)主體的費(fèi)率目前仍處于不同狀態(tài)，并且這種狀態(tài)導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生。文章通過分析美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃企業(yè)職工與個(gè)體戶稅率設(shè)計(jì)特點(diǎn)，剖析其對(duì)中國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老金稅費(fèi)承擔(dān)主體費(fèi)率規(guī)劃的啟示。

美國(guó)；公共養(yǎng)老金；稅率；中國(guó)；統(tǒng)籌養(yǎng)老金

0 引言

美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃是指老年、遺屬社會(huì)保險(xiǎn)（Old Age,Survivorship Insurance，簡(jiǎn)稱 OASI）。 它是美國(guó) 1929-1933年經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，依據(jù)1935年制定的《社會(huì)保障法》建立的，初期覆蓋群體為企業(yè)職工，1951年后陸續(xù)擴(kuò)展至各類個(gè)體經(jīng)營(yíng)者[1]。該計(jì)劃采用現(xiàn)收現(xiàn)付（PAYG）籌資模式，企業(yè)職工稅負(fù)由企業(yè)與職工平均分擔(dān)，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者稅負(fù)自行承擔(dān)。養(yǎng)老金給付水平與指數(shù)化月平均工資（AIME）、納稅時(shí)間、退休年齡等因素有關(guān)，與稅率無關(guān)[2]。

中國(guó)現(xiàn)行統(tǒng)籌養(yǎng)老金計(jì)劃在覆蓋群體、參數(shù)設(shè)計(jì)等方面與美國(guó)OASI計(jì)劃有很多相似之處。美國(guó)OASI計(jì)劃在1951～1983年間已成功完成了不同納稅主體稅率由不同到統(tǒng)一的過程。而中國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老金稅費(fèi)承擔(dān)主體的費(fèi)率目前仍處于不同狀態(tài)。這種狀態(tài)導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生——一些企業(yè)職工改頭換面以個(gè)體身份參保繳費(fèi)，有的用人單位也默許或鼓勵(lì)職工“鉆空子”以降低自身成本[3]?？梢姡瑢?duì)中國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老金不同稅費(fèi)承擔(dān)主體費(fèi)率的合理規(guī)劃具有重要意義。本文通過分析美國(guó)OASI計(jì)劃企業(yè)職工與個(gè)體戶稅率設(shè)計(jì)特點(diǎn)，剖析其對(duì)中國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老金稅費(fèi)承擔(dān)主體費(fèi)率規(guī)劃的啟示。

表1 美國(guó)OASI計(jì)劃1937-2009年兩類納稅主體稅率情況（單位：%）

1 美國(guó)OASI計(jì)劃企業(yè)職工與個(gè)體戶稅率特點(diǎn)

表1反映了美國(guó)建立OASI計(jì)劃以來，企業(yè)職工與個(gè)體戶稅率變化的情況。從表1可見，美國(guó)OASI稅率具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

1.1 稅率水平低

美國(guó)OASI計(jì)劃是在面臨經(jīng)濟(jì)大危機(jī)、國(guó)內(nèi)需求不足狀態(tài)下，將包括其在內(nèi)的社會(huì)保障計(jì)劃作為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的工具加以運(yùn)用的。美國(guó)政府一方面通過OASI等社會(huì)保障制度安排告訴民眾老有所依，以減少現(xiàn)期預(yù)防性儲(chǔ)蓄，增加當(dāng)期消費(fèi)；另一方面基于現(xiàn)收現(xiàn)付的OASI計(jì)劃要避免企業(yè)職工納稅后對(duì)現(xiàn)期消費(fèi)產(chǎn)生的替代效應(yīng)。所以，在1937年OASI計(jì)劃開始征稅之初，企業(yè)、職工合計(jì)的稅率僅為2%[2]。此后，隨著OASI制度贍養(yǎng)率不斷提高，稅率開始上升，但上升的速度十分緩慢，至2009年稅率僅為10.6%[4]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界15%這一平均稅（費(fèi)）率水平。

1.2 企業(yè)職工與個(gè)體戶初期稅率存在較小差距但持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)

美國(guó)OASI計(jì)劃運(yùn)行15年后，即1951年將覆蓋范圍擴(kuò)大至個(gè)體戶，但在稅率設(shè)計(jì)上，并沒有采用統(tǒng)一模式：企業(yè)、職工合計(jì)稅率為3%，而個(gè)體戶為2.25%，二者差距0.75%。此后二者稅率緩慢上升，且大致保持同步增長(zhǎng)率。但企業(yè)職工稅率基數(shù)大于個(gè)體戶，所以二者差距逐漸擴(kuò)大，1980年達(dá)到最大，但也僅為2.767個(gè)百分點(diǎn)。美國(guó)對(duì)兩類納稅主體稅率的差異設(shè)計(jì)，個(gè)體戶的稅率偏低，主要是源于個(gè)體戶收入水平偏低，避免其加入OASI計(jì)劃負(fù)擔(dān)過重。隨著OASI制度贍養(yǎng)率的提高，要求稅收收入不斷增加，進(jìn)而帶來兩類納稅主體稅率的提高。但由于美國(guó)建立包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障的主要目的是作為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)工具而運(yùn)用的，所以稅率提高十分緩慢，且都以納稅主體各自的稅率基數(shù)為基礎(chǔ)而提高，以避免納稅主體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，對(duì)市場(chǎng)效率產(chǎn)生負(fù)面影響。

1.3 企業(yè)職工與個(gè)體戶稅率最終逐漸統(tǒng)一

進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，美國(guó)OASI計(jì)劃中，企業(yè)職工與個(gè)體戶稅率的差距開始呈現(xiàn)縮小趨勢(shì)。1981年，個(gè)體戶的稅率增長(zhǎng)率為11.997%，達(dá)到7.025%，而企業(yè)職工稅率增長(zhǎng)率為3.982%，達(dá)到9.4%，二者的差距由1980年的2.7675%縮小至2.375%，縮小了近0.4個(gè)百分點(diǎn)。到了1984年，個(gè)體戶的稅率增長(zhǎng)率為46.221%，而企業(yè)職工為8.901%，二者稅率統(tǒng)一為10.4%。上述變化一方面源于美國(guó)OASI計(jì)劃財(cái)務(wù)運(yùn)行面臨困境，信托基金比①在美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃中，信托基金比是衡量公共養(yǎng)老金計(jì)劃是否出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)的主要指標(biāo)。它是某年年初信托基金的資產(chǎn)額與該年養(yǎng)老金預(yù)期支出額的比值。因?yàn)镺ASI 信托基金的稅收流入和養(yǎng)老金支出存在時(shí)差，支出在前，所以每個(gè)財(cái)政年開始時(shí)的信托基金比至少應(yīng)為9%（1 ／ 12×100%＝8.3%）。如果信托基金比小于9%，說明OASI 信托基金的財(cái)務(wù)運(yùn)行出現(xiàn)準(zhǔn)備金不足問題；否則，說明OASI 信托基金的財(cái)務(wù)運(yùn)行較為穩(wěn)定，現(xiàn)金流動(dòng)通暢。于1983年已降至14%，接近9%臨界水平。為保持OASI財(cái)務(wù)運(yùn)行的穩(wěn)定性，必須增加OASI的稅收收入，其中方法之一就是通過稅率提高來實(shí)現(xiàn)。而企業(yè)職工的稅率1983年已達(dá)到9.55%，若仍然保持兩類納稅主體稅率的差距，企業(yè)職工稅率需要達(dá)到一個(gè)更高的水平。企業(yè)職工稅率增長(zhǎng)過快，可能會(huì)給企業(yè)發(fā)展帶來負(fù)擔(dān)，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率產(chǎn)生負(fù)面影響。而個(gè)體戶從納入OASI計(jì)劃以來，一直保持著低稅率的狀態(tài)，這雖然有利于擴(kuò)面，但長(zhǎng)期與企業(yè)職工稅率存在差距，從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)看，對(duì)企業(yè)來說是不公平的。因此，當(dāng)OASI計(jì)劃財(cái)務(wù)出現(xiàn)困境時(shí)，提高個(gè)體戶的稅率，實(shí)現(xiàn)與企業(yè)職工稅率的統(tǒng)一，一方面緩解了OASI的財(cái)務(wù)困境，另一方面有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平，進(jìn)而帶來市場(chǎng)效率的提高。

2 對(duì)中國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老金稅率規(guī)劃的啟示

綜合上述分析可見，美國(guó)在OASI計(jì)劃的擴(kuò)面中，既注重公平——考慮納稅主體收入的差距而設(shè)計(jì)不同的稅率，并持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間；同時(shí)兼顧市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率——稅率差距較小，避免對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，但最終將稅率統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)二者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)的公平，體現(xiàn)了長(zhǎng)期公平觀，并保證了OASI計(jì)劃財(cái)務(wù)運(yùn)行的穩(wěn)定。因此，在養(yǎng)老金計(jì)劃的擴(kuò)面及稅率規(guī)劃中，注重與堅(jiān)持“公平與效率統(tǒng)一”的原則是十分必要的。

中國(guó)養(yǎng)老金計(jì)劃于2001年在遼寧省作實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)：企業(yè)繳費(fèi)率為20%，并全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人繳費(fèi)率為8%，全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，兩賬戶完全分離，避免個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行。為擴(kuò)大覆蓋面，遼寧省將個(gè)體工商戶納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并以社會(huì)平均工資為基數(shù)，繳納10%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，8%進(jìn)入個(gè)人賬戶，但在養(yǎng)老金的待遇計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)上與城鎮(zhèn)職工完全相同，與繳費(fèi)率無關(guān)。2006年中國(guó)政府將作實(shí)個(gè)人賬戶在全國(guó)推廣，覆蓋面擴(kuò)大到所有靈活就業(yè)人員，并將個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員（以下統(tǒng)稱為靈活就業(yè)人員）統(tǒng)籌養(yǎng)老金的繳費(fèi)率調(diào)整為12%。

借鑒美國(guó)OASI計(jì)劃中兩類納稅主體初期稅率差異設(shè)計(jì)可以得出，中國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老金在擴(kuò)面中，針對(duì)靈活就業(yè)人員收入水平偏低，而對(duì)企業(yè)、靈活就業(yè)人員費(fèi)率差異性設(shè)計(jì)是合理的，這體現(xiàn)了公平觀。但二者之間費(fèi)率差距很大，目前仍為8%，如前所述導(dǎo)致部分企業(yè)、職工投機(jī)行為的產(chǎn)生?；凇肮脚c效率統(tǒng)一”的原則，雖然二者費(fèi)率差距要保持較長(zhǎng)時(shí)間，但應(yīng)該盡快縮小差距。

由于目前中國(guó)企業(yè)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的費(fèi)率為20%，接近世界警戒線——24%，高于世界平均水平——15%。在實(shí)際運(yùn)行中，高費(fèi)率導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生負(fù)面影響。這意味著中國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老金繳費(fèi)主體稅率差距縮小過程中，若盲目照搬“美國(guó)模式”，二者的費(fèi)率均繼續(xù)提高，會(huì)對(duì)市場(chǎng)效率產(chǎn)生更大的負(fù)面效應(yīng)。所以，針對(duì)中國(guó)目前養(yǎng)老金計(jì)劃的現(xiàn)實(shí)情況，縮小差距可以有三種選擇方式。第一是向企業(yè)20%的費(fèi)率水平靠近。由于企業(yè)目前已經(jīng)處于高費(fèi)率狀態(tài)，選擇這種方式帶來的結(jié)果必然是中國(guó)養(yǎng)老計(jì)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)效率帶來很大的負(fù)面影響。第二種是向靈活就業(yè)人員12%的費(fèi)率水平靠近。在中國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老金制度下，靈活就業(yè)人員統(tǒng)籌養(yǎng)老金費(fèi)率水平偏低，所以選擇這種方式能夠最大限度地保持市場(chǎng)效率，但會(huì)使統(tǒng)籌養(yǎng)老金財(cái)務(wù)收支處于嚴(yán)重赤字狀態(tài)，進(jìn)而可能帶來養(yǎng)老金制度無法穩(wěn)定運(yùn)行。第三種方式是向中間狀態(tài)——世界各國(guó)公共養(yǎng)老金費(fèi)（稅）率的平均水平靠近 ，如圖1所示。這種方式運(yùn)行中要借鑒美國(guó)OASI計(jì)劃兩類納稅主體稅率漸進(jìn)統(tǒng)一的思路，費(fèi)率差距需要保持較長(zhǎng)時(shí)間。在預(yù)測(cè)期內(nèi) ，保證統(tǒng)籌養(yǎng)老金財(cái)務(wù)收支穩(wěn)定的前提下，企業(yè)費(fèi)率階段性的降低，靈活就業(yè)人員費(fèi)率漸進(jìn)式提高，并最終將二者統(tǒng)一起來，達(dá)到或接近世界平均水平。這樣，不僅中國(guó)企業(yè)、個(gè)體工商戶等在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)處于公平狀態(tài)，中國(guó)企業(yè)、外國(guó)企業(yè)在世界市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)也處于公平狀態(tài)?？梢?，第三種方式既能夠避免激進(jìn)式費(fèi)率調(diào)整帶來的對(duì)市場(chǎng)效率的負(fù)面影響，又能夠保證中國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老金財(cái)務(wù)運(yùn)行的穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)“公平與效率的統(tǒng)一”。

[1]鐘仁耀.養(yǎng)老保險(xiǎn)改革國(guó)際比較研究[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2004.

[2]CBO.The 2005 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds[R].109th Congress.1st Session House Document 109-18,2005.

[3]馮步云.繳費(fèi)比例應(yīng)統(tǒng)一[J].四川勞動(dòng)保障，2005，（9）.

[4]EBRI.TheBasicsofSocialSecurityUpdated With the2009 Board of Trustees Report[R].Issue Brief no.878,2009.

F840

A

1002－6487（2011）01－0158-03

國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（70473034）；河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題（200905011）

韓 偉（1972-），女，遼寧鞍山人，博士，副教授，研究方向：人力資源與社會(huì)保障。

（責(zé)任編輯/易永生）