鄭國洪，劉建民，陳和平

（西南政法大學(xué) 管理學(xué)院，重慶 401120）

經(jīng)濟政策評估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)探討

鄭國洪，劉建民，陳和平

（西南政法大學(xué) 管理學(xué)院，重慶 401120）

經(jīng)濟政策的審計是提高政府效能，促進政府與其他各類組織改進服務(wù)質(zhì)量，提高經(jīng)濟政策制定程序化、合法化、公開化的不容忽視的重要領(lǐng)域。經(jīng)濟政策評估審計，需要解決評估對象、評估內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估結(jié)果的利用這樣幾個問題。

經(jīng)濟政策；評估；審計

1 經(jīng)濟政策評估的對象

經(jīng)濟政策評估是國家上層建筑的組成部分，是高層次的監(jiān)督。其實質(zhì)是通過監(jiān)督，反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)，為公共利益服務(wù)。至于國家審計是一種國家監(jiān)督，是一種法律監(jiān)督。國家審計與人民、國家、法律之間存在密切聯(lián)系。凡是涉及到國家經(jīng)濟效能的范疇，就是國家審計機關(guān)開展經(jīng)濟政策評估的對象。具體到地方政府而言，具有區(qū)域性經(jīng)濟規(guī)范作用的經(jīng)濟政策行為、涉及到公共利益的經(jīng)濟行為都屬于國家審計機關(guān)開展經(jīng)濟政策評估的對象。當(dāng)前，地方政府審計機關(guān)開展經(jīng)濟政策評估的對象可以從涉農(nóng)、財稅、對公、社會保障這幾個方面作為試點。

第一，涉農(nóng)政策。全國正在開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)，“三農(nóng)”政策問題是重中之重。要解決“三農(nóng)”問題，就必須依靠三條：政策、投入和管理。因此，國家審計機關(guān)要想在新農(nóng)村建設(shè)中更好地發(fā)揮作用，不能滿足和停留在關(guān)注政策是否貫徹執(zhí)行這個層面上，必須從源頭上審視和評估某項政策是否正確、是否可行、是否符合實際，隨著形勢的發(fā)展，這項政策是否需要做出調(diào)整；審視和評價政策出臺后的實際效果，是否有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)，老百姓是擁護還是反對。涉農(nóng)政策的評估要關(guān)注投入政策。農(nóng)業(yè)投入是財政支出的大頭，既有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等發(fā)展資金，又有農(nóng)村水利、公路、電力、小型農(nóng)田基建、人畜飲水等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金。而當(dāng)前的突出問題是支農(nóng)投資管理分散、部門職能交叉重復(fù)、責(zé)任不明確、工作銜接不夠、管理不規(guī)范、效益低下、效率不高等，其根本原因是政策問題及體制、機制問題。在評估時可以按照“整合支農(nóng)投入，提高投資效益”的思路進行。

第二，財稅政策。財稅政策的評估是我國經(jīng)濟政策績效評估的重點，也是難點。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和完善，客觀上要求財稅政策評估能夠“維護國家財政經(jīng)濟秩序，促進依法理財、依法治稅，加強廉政建設(shè)，保障社會主義市場經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展”。與此評估目標(biāo)相應(yīng)的評估范圍主要包括以下幾個方面：一是稅收優(yōu)惠政策的制定和執(zhí)行情況，二是預(yù)算收入的執(zhí)行情況，三是預(yù)算支出的執(zhí)行情況，四是公債的管理情況。

2 評估的內(nèi)容

按照政策理論的觀點，廣義的經(jīng)濟政策評估包含政策的制定（事前）、政策的執(zhí)行（事中）、政策的效果（事后）三方面，即包括政策的全過程。審計機關(guān)的行政執(zhí)法必須依法進行，根據(jù)《審計法》的規(guī)定，其職責(zé)是對法律規(guī)定的單位的財政收支、財務(wù)收支的真實、合法、效益進行審計監(jiān)督，因此審計機關(guān)開展政策評估的內(nèi)容主要是政策的執(zhí)行、政策的效果兩方面。對政策的制定，可以適當(dāng)關(guān)注，但不予評估。

經(jīng)濟政策實施評估的核心是通過評估，反映經(jīng)濟政策實施過程和方法是否與政策規(guī)定的目標(biāo)保持一致，是否有促于實現(xiàn)既定的目標(biāo)。評估的內(nèi)容主要有三方面：一是經(jīng)濟政策的實施狀況。在實施過程中是否存在著執(zhí)行偏差，有無架空政策現(xiàn)象（上有政策，下有對策），有無附加政策現(xiàn)象（土政策，附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容），政策缺損現(xiàn)象（僅實施一部分），政策曲解（打政策的“擦邊球”，僅能從政策的某些條文中找到微弱的依據(jù)，或通過不正當(dāng)?shù)氖侄螌嵤┡c原有政策目標(biāo)實質(zhì)相背離的方案。）等現(xiàn)象。二是政策資源的投入是否符合要求。包括人員的投入、財力的投入、管理的投入等是否適度，是否符合支持方案要求。三是政策實施中的環(huán)境變化評估，要關(guān)注政治、經(jīng)濟、文化、法律、體制等宏觀環(huán)境的變化。

在對經(jīng)濟政策效果進行時，政策評估者需要了解下列方面的信息：一是政策目標(biāo)的實現(xiàn)狀況，即預(yù)定的目標(biāo)實現(xiàn)了沒有，是完全實現(xiàn)還是只實現(xiàn)了其中的部分？原來的政策問題是否得到解決，是部分解決還是完全解決？二是政策的總體效果狀況，即政策實施后對整個社會產(chǎn)生何種影響，已造成和正在造成什么后果。三是政策的全部效果狀況，即政策實施后有哪些正、負(fù)面的效果？有哪些經(jīng)濟、非經(jīng)濟效果？

評估的內(nèi)容主要包括兩個方面：第一，經(jīng)濟政策投入方面，包括政策活動過程中所投入的人力、物力、財力、信息和時間等；第二，經(jīng)濟政策產(chǎn)出方面，主要是指政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的結(jié)果。經(jīng)濟政策的效率評估內(nèi)容側(cè)重于經(jīng)濟政策執(zhí)行過程中的投入產(chǎn)出，是對整個過程的評估。正如前文有關(guān)效果標(biāo)準(zhǔn)與效率標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別的論述，效率評估的內(nèi)容亦與效果評估的內(nèi)容存在很大差異，由于它們所關(guān)注的環(huán)節(jié)不同而決定了差異存在的必然性。有關(guān)內(nèi)容上存在的具體差異，在此就不再贅述。

經(jīng)濟政策的效應(yīng)評估。主要是對經(jīng)濟政策實施后對社會發(fā)展、社會公正、社會回應(yīng)影響的大小進行評估。首先是生產(chǎn)力。任何經(jīng)濟政策，其最終結(jié)果的衡量標(biāo)準(zhǔn)是看它是否有利于生產(chǎn)力的解放與發(fā)展。離開這一根本標(biāo)準(zhǔn)，政策評估就會偏離社會的基本發(fā)展方向。其次是社會公正。政策公正標(biāo)準(zhǔn)反映出政策成本及收益在不同群體或階層中間分配的公平程度。公正是衡量政策的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟政策實際是一種利益的分配過程，一項好的政策應(yīng)該是努力實現(xiàn)公平、合理分配的政策。第三是公眾的回應(yīng)。經(jīng)濟政策是對公眾利益的協(xié)調(diào)，經(jīng)濟政策實施的效應(yīng)如何，只有以公眾的滿意程度來衡量。要考察一項政策實施后，公眾對解決問題的滿意程度，它包括有多少人表示滿意了，獲得滿足的程度如何，政策實施后，公眾對政策是積極回應(yīng)，還是消極回應(yīng)，甚或不作回應(yīng)等等。

3 評估的標(biāo)準(zhǔn)

評估的標(biāo)準(zhǔn)是衡量有關(guān)政策利弊優(yōu)劣的指標(biāo)或準(zhǔn)則。對于經(jīng)濟政策評估而言，沒有標(biāo)準(zhǔn)就不可能有評估。因此，建立政策評估標(biāo)準(zhǔn)是進行政策評估的起點，也是政策評估的重要內(nèi)容。經(jīng)濟政策評估的標(biāo)準(zhǔn)主要包括適用于各種經(jīng)濟政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)，可選擇適用特定經(jīng)濟政策評估的具體標(biāo)準(zhǔn)和運用于實際經(jīng)濟政策評估的操作標(biāo)準(zhǔn)三個層面。其中，一般標(biāo)準(zhǔn)包括實踐標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)和民意標(biāo)準(zhǔn)。上述標(biāo)準(zhǔn)又可細(xì)化為社會、政治、經(jīng)濟和道德等方面的標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)濟政策審計評價標(biāo)準(zhǔn)的來源主要有兩個方面，一方面是強制性標(biāo)準(zhǔn)：法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件；另一方面是非強制性標(biāo)準(zhǔn)：專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公認(rèn)或者良好的實踐標(biāo)準(zhǔn)、其他國家的經(jīng)驗、有關(guān)利害關(guān)系人的評價標(biāo)準(zhǔn)。

從經(jīng)濟政策運行的實踐來看，在操作過程中，目前人們比較認(rèn)同的政策評估標(biāo)準(zhǔn)主要有效果標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)三類。政策評估的效果標(biāo)準(zhǔn)主要衡量政策實施后產(chǎn)生的各種結(jié)果與影響。政策的效率標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策取得的效果所耗費的政策資源的數(shù)量。效率標(biāo)準(zhǔn)與效果標(biāo)準(zhǔn)既有區(qū)別，又有聯(lián)系。效果標(biāo)準(zhǔn)關(guān)心的是有效執(zhí)行政策，達到政策預(yù)定目標(biāo)；效率標(biāo)準(zhǔn)關(guān)心的是如何以最小的政策投入得到最大的政策產(chǎn)出。因此，效率與效果之間有時并不統(tǒng)一，即一次政策執(zhí)行的高效率，未必能實現(xiàn)預(yù)定的政策效果；一次達到預(yù)定目標(biāo)的政策執(zhí)行，未必是高效率的。因此，政策的效率必須首先建立在政策的效果上，沒有效果的效率是無用的。所謂效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)是以政策實施后對社會發(fā)展、社會公正、社會回應(yīng)影響的大小作為評估政策的標(biāo)準(zhǔn)，這是最高層次的評估標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)又可分為生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、社會公正標(biāo)準(zhǔn)、公眾回應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)三個層次。但是，這些標(biāo)準(zhǔn)僅僅為我們指明了一個方向，還需要我們結(jié)合實際并有所創(chuàng)新。

4 審計形式

經(jīng)濟政策監(jiān)督的形式是經(jīng)濟政策監(jiān)督內(nèi)容的外在體現(xiàn)，經(jīng)濟政策監(jiān)督的內(nèi)容決定經(jīng)濟政策監(jiān)督的形式。根據(jù)國家審計對經(jīng)濟政策監(jiān)督的性質(zhì)來看，主要有以下幾種監(jiān)督形式：

4.1 日常監(jiān)督

日常監(jiān)督是指國家審計對被審計單位經(jīng)濟政策運用所進行的實時監(jiān)督。經(jīng)濟政策運用的主要方面是支配和管理財政財務(wù)收支，經(jīng)濟政策濫用則主要表現(xiàn)為國有資產(chǎn)的損失和浪費。國家審計作為專門的監(jiān)督機構(gòu)，為了實現(xiàn)對經(jīng)濟政策監(jiān)督系統(tǒng)的長效機制，將審計監(jiān)督活動從單純的“馬后炮”的審計監(jiān)督，轉(zhuǎn)向日常跟蹤審計的“馬前卒”的審計監(jiān)督，監(jiān)督的范圍從以違法違紀(jì)現(xiàn)象為主轉(zhuǎn)為重大行為、重大決策為主的權(quán)力運用。當(dāng)然，日常監(jiān)督并不是要求審計人員時刻都在被審計單位，而是要按行政程序主線對權(quán)力的職責(zé)范圍、辦事程序、決策機制等各項工作情況進行審計，以規(guī)范權(quán)力運行，減少個人因素對權(quán)力運行的干預(yù)。

國家審計對權(quán)力實行日常監(jiān)督的形式多種多樣，其主要特點有：一是廣泛性和普遍性，國家審計對權(quán)力活動進行全過程、全方位的監(jiān)督；二是經(jīng)常性與連續(xù)性，國家審計對權(quán)力的日常管理和各個環(huán)節(jié)實行時實監(jiān)督。

4.2 專項監(jiān)督

專項監(jiān)督是由國家審計針對被審計單位某項特定經(jīng)濟政策問題而進行的監(jiān)督。對經(jīng)濟政策采用專項監(jiān)督形式一般有三種情況：一是在一定時期，為了貫徹落實黨和國家確定的某項任務(wù)而對某項經(jīng)濟政策開展的專項監(jiān)督；二是根據(jù)國務(wù)院和審計署領(lǐng)導(dǎo)的批示，對政府某項經(jīng)濟政策運用過程中存在的問題而進行的經(jīng)濟政策監(jiān)督；三是國家審計機關(guān)根據(jù)年度工作任務(wù)，統(tǒng)籌安排的某項專項經(jīng)濟政策檢查。

國家審計對經(jīng)濟政策實行專項監(jiān)督具有以下特點一是專項性與單一性，國家審計對經(jīng)濟政策運用的某一項或某一個問題進行監(jiān)督，一般不延伸，所以其監(jiān)督的針對性強；二是即時性和時效性，國家審計對經(jīng)濟政策運用一般是依據(jù)情況隨時安排，由于對經(jīng)濟政策實施即時專項監(jiān)督，所以其監(jiān)督的時效性強。

4.3 專案監(jiān)督

專案監(jiān)督是國家審計根據(jù)相關(guān)線索對被審計單位在經(jīng)濟活動中經(jīng)濟政策運用問題開展的專門監(jiān)督。國家審計對經(jīng)濟政策進行專案監(jiān)督時應(yīng)該堅持以下原則：一是國家審計機關(guān)必須遵照國家的法律、法規(guī)和政策所規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限、程序?qū)?jīng)濟政策運行中存在的問題進行監(jiān)督，不濫用審計監(jiān)督檢查權(quán)；二是對經(jīng)濟政策運行問題的監(jiān)督，應(yīng)做到事實清楚、定性準(zhǔn)確。

國家審計對違規(guī)經(jīng)濟政策實行專案審計監(jiān)督具有以下特點：一是針對性與復(fù)雜性，國家審計通常針對經(jīng)濟政策違規(guī)的特定事項進行審計監(jiān)督，而經(jīng)濟政策運用涉及到各種關(guān)系，使經(jīng)濟政策的監(jiān)督變得更加錯綜復(fù)雜；二是嚴(yán)肅性與政策性，由于對違規(guī)經(jīng)濟政策問題的審計關(guān)系到被審計單位和當(dāng)事人的法律責(zé)任、經(jīng)濟利益和政治聲譽，因此，國家審計必須嚴(yán)格按照國家法律、政策進行經(jīng)濟政策審計，合理界定經(jīng)濟政策運用是否存在違規(guī)行為；三是突擊性與事后性，為有效制止濫用經(jīng)濟政策問題，審計機關(guān)應(yīng)集中力量，攻其不備，及時查清濫用經(jīng)濟政策的事實，從而有效地揭發(fā)并制止權(quán)力濫用行為。

5 評估結(jié)果的客觀運用

經(jīng)濟政策評估結(jié)果的客觀運用，對于審計機關(guān)來說，一是將審計結(jié)果上報人大機關(guān)、上級黨委和政府。2008年3月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步推進政務(wù)公開的意見》明確要求：“要嚴(yán)格按照法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，對各類行政管理和公共服務(wù)事項，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私之外，都要如實公開。”從這個要求出發(fā)，審計公告是經(jīng)濟政策評估較好的運用方式。

審計公告是指審計機關(guān)向社會公眾、新聞媒體和有關(guān)部門或單位，公布其履行審計監(jiān)督職責(zé)情況及其結(jié)果的活動。審計公告不僅指審計項目結(jié)束后的審計報告公告，還包括審前公告，這是審計公告的兩個主要內(nèi)容。

涉及人民群眾切身利益的經(jīng)濟政策審計項目計劃以及審計實施情況，不僅要公告審計結(jié)果（審計報告），還要在項目實施前、在送達審計通知書的同時，向社會進行公告。這類審計項目涉及范圍廣、影響范圍大，進行審前公告，有利于引起社會公眾、人大和政協(xié)機關(guān)及審計機關(guān)共同對其經(jīng)濟政策的制定、執(zhí)行、效果進行監(jiān)督，也有利于人民群眾對其知曉的事項進行舉報，有利于這類審計項目實施，有利于更深入地查證，收到更顯著的效果、發(fā)揮更顯著的作用。

審計公告可以采取多種方式。一是召開新聞發(fā)布會。二是設(shè)立審計公告欄、窗，或在審計機關(guān)外部網(wǎng)上設(shè)立專門的“審計公告”欄目等，發(fā)布審計信息。三是向有關(guān)部門通報審計報告。四是積極探索專家咨詢、審計論證、聽證、以及特約審計員等形式，公開審計工作過程和審計結(jié)果等。

進一步規(guī)范審計政務(wù)公開制度，不僅要明確審計公告的內(nèi)容和形式，而且要保障審計公告規(guī)范運行，嚴(yán)格按制度辦事，逐步把政務(wù)公開納入法制化軌道；要克服政務(wù)公開工作的隨意性，提高規(guī)范性，努力建立推行政務(wù)公開的長效機制。

經(jīng)濟政策審計的審計公告規(guī)范化，不僅要明確公告的內(nèi)容，還要保證公告的完整性；審計報告公告不能只公告一部分內(nèi)容，而要公告全部審計報告。

但是，審計公告不應(yīng)當(dāng)公告被審計單位對于審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。首先，整改工作是被審計單位的責(zé)任，而不是審計機關(guān)的責(zé)任；審計機關(guān)的責(zé)任是監(jiān)督被審計單位自己公告其整改情況。由審計機關(guān)公告被審計單位的整改情況，則混淆了審計主體與審計對象各自的責(zé)任，是不妥當(dāng)?shù)淖龇ā徲嫏C關(guān)只能按照自己的職責(zé)，對政務(wù)公開工作實行專門的監(jiān)督，監(jiān)督被審計單位自己向社會公告整改情況。第二，由審計機關(guān)公告被審計單位的整改情況，也嚴(yán)重影響了審計公告的時效。一般地說，被審計單位能在短期內(nèi)整改的問題都不是大問題、嚴(yán)重問題。相反，大問題、嚴(yán)重問題的整改往往需要比較長的時間。如果審計報告要等待被審計單位的整改結(jié)束后才公告，就會嚴(yán)重影響審計項目的時效，甚至使審計公告成為“昨日黃花”，其社會經(jīng)濟影響和作用嚴(yán)重受損，也降低了審計機關(guān)的公信力。

6 國家審計機關(guān)開展經(jīng)濟政策評估的程序和方法

國家審計機關(guān)開展經(jīng)濟政策評估的程序和方法包括：項目確定、一般程序、常用方法。

（1）國家審計機關(guān)開展經(jīng)濟政策評估項目的確定。

國家審計機關(guān)開展經(jīng)濟政策評價審計項目的立項來源于三個路徑：一是人大、政府、行政首長交辦和部門委托的審計項目；二是上級審計機關(guān)下達的審計項目；三是各級審計機關(guān)自行確定的審計項目。使有限的審計資源發(fā)揮出最大的作用是審計機關(guān)確定經(jīng)濟政策評價項目應(yīng)當(dāng)遵循的一個基本原則。由此，增殖性、重要性、可審性、以往接受監(jiān)督的情況、敏感性、輿論民意導(dǎo)向這六個方面的因素是審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合考慮的因素。

（2）國家審計機關(guān)開展經(jīng)濟政策評估的程序。

經(jīng)濟政策評價的評估程序包括方案的制定、取證、項目報告和后續(xù)跟蹤。評估方案對評估項目的組織實施具有指導(dǎo)作用，取證對評估質(zhì)量具有保證作用，評估報告是評估結(jié)論和評估建議的載體，后續(xù)跟蹤對督促落實評估決定和評估建議具有重要作用。

經(jīng)濟政策評估報告發(fā)出一段時間后，審計機關(guān)有必要對所評估的經(jīng)濟政策進行后續(xù)跟蹤。后續(xù)跟蹤的內(nèi)容就是評估效果和評估經(jīng)濟政策的評估質(zhì)量。評估效果即經(jīng)濟政策制定、執(zhí)行單位對評估決定的執(zhí)行情況、對評估意見的采納情況，以及改進措施是否有效；評估質(zhì)量是審計機關(guān)對經(jīng)濟政策評估質(zhì)量進行后續(xù)的檢查和評價，以便于國家審計機關(guān)進一步實現(xiàn)經(jīng)濟政策評估的質(zhì)量控制。

（3）國家審計機關(guān)開展經(jīng)濟政策評估的方法。

經(jīng)濟政策評估過程就是評估人員得出結(jié)論、實現(xiàn)評估目標(biāo)的過程。在這個過程中，不論是評估證據(jù)的收集，還是評估證據(jù)的分析研究，均需要采用恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)方法。經(jīng)濟政策評估的技術(shù)方法包括：審閱法、觀察法、調(diào)查法、訪談法、分析性復(fù)核、文獻研究法研討會、利用外部專家的工作、證據(jù)分析等九種技術(shù)方法。

[1]邢俊芳等編.最新國外績效審計[M].北京：中國審計出版社，2001.

[2]郭振乾主編.中國審計學(xué)[M].北京：中國審計出版社，1997.

[3]E.L.Normanton:The Accountability and Audit of Government:A-comparative Study[M].New York：Manchester University Press，1966.

[4]項問衛(wèi).國家審計若干問題研究[M].北京：中國時代經(jīng)濟出版社.2008年版.

F120

A

1002－6487（2011）01－0153-03

重慶市2007年軟科學(xué)課題資助項目（CSTC-2007CE9013）

鄭國洪（1968-），男，貴州人，副教授，研究方向：審計、知識產(chǎn)權(quán)評估。

（責(zé)任編輯/易永生）