法律的生命在于實施。在立法完成后，實施的效果如何，是否達到了最初立法的目標？廣東省人大常委會開展立法后評估，對地方立法進行“體檢”，以期提高地方性法規(guī)的生命力。

立法后評估：給法規(guī)作“體檢”

■趙琦玉 徐 林

“立法為民，貴在法優(yōu)。法治之法，須是良法。”然而，什么樣的法規(guī)才算得上是良法呢？

2010年，廣東省人大常委會拉開立法后評估大幕?！稄V東省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉辦法》成為“回頭看立法”的首個樣本。隨后，《廣東省高等學(xué)校學(xué)生實習(xí)與畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)條例》也接受了“體檢”評估。

立法后評估，在對相關(guān)法規(guī)作出“體檢報告”后，如何就法規(guī)缺陷開出良方？這劑良方又能否有效推動法規(guī)的“立、改、廢”，增強法規(guī)的可操作性，從而提高立法質(zhì)量呢？

隨著廣東省人大常委會立法后評估工作的進一步展開，這些問題的答案或許還不十分明朗，但已可見端倪。

“體檢報告”走“親民”路線

“條例宣傳普及面不夠廣，影響了條例的貫徹執(zhí)行。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，只有31.09%的實習(xí)學(xué)生和37.94%的見習(xí)人員知道條例的存在，而其他企事業(yè)單位、社會組織和人民群眾對條例的了解更少?！?/p>

2011年1月17日，由廣東省人大常委會立法后評估工作組完成的《〈廣東省高等學(xué)校學(xué)生實習(xí)與畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)條例〉立法后評估報告》新鮮出爐。

這份評估報告對條例進行總體和實施效果評價，以問卷數(shù)據(jù)分析和調(diào)查個案的方式，悉數(shù)列出條例實施中存在的問題，如制定出臺配套措施的積極性不夠高，實習(xí)見習(xí)信息服務(wù)平臺尚未建立不利于解決實習(xí)難、見習(xí)難問題等，并在最后提出四點建議。

“我相信，報告是很好懂的。報告里不會出現(xiàn)太多法律術(shù)語，而是圍繞民眾普遍關(guān)心的問題。報告除了提出問題，還列出了解決問題的建議。”早在2010年調(diào)研期間，廣東省人大常委會副秘書長金正佳就表態(tài)，評估報告將會向公眾公布，到時任何人特別是與法規(guī)聯(lián)系密切的群體都能看到“體檢報告”。

從這份4000多字的報告來看，一開始的設(shè)想實現(xiàn)了。報告擺脫了法律文書以往給人的晦澀印象，有數(shù)據(jù)、有案例，易讀、好讀，可以說十分“親民”。

“《廣東省高等學(xué)校學(xué)生實習(xí)與畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)條例》是全國第一部對高等學(xué)校學(xué)生實習(xí)與畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)進行專門規(guī)定的地方性法規(guī)，這份評估報告具有創(chuàng)新性意義?！苯鹫颜f。

立法后評估漸成重頭戲

與《廣東省高等學(xué)校學(xué)生實習(xí)與畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)條例》幾乎同時開展立法后評估的，還有《廣東省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉辦法》。

2010年10月29日上午，《廣東省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉辦法》立法后評估座談會在廣東清遠召開。廣東省人大常委會組成人員及廣東省發(fā)改委、民族宗教委、財政廳、人力資源和社會保障廳、交通廳、水利廳等部門的負責(zé)人與會。他們都是來交立法后評估“中期作業(yè)”的。

2010年初，對該辦法的立法后評估被納入廣東省人大常委會的重點工作計劃，并由廣東省人大常委會副主任謝強華領(lǐng)導(dǎo)評估組，下設(shè)由相關(guān)省直機關(guān)領(lǐng)銜的工作小組。

7月底，該辦法的主要實施機關(guān)——廣東省民族宗教委“打響頭炮”，率先對法規(guī)的實施情況展開調(diào)查研究。3個月后，評估組赴3個少數(shù)民族縣——連南縣、乳源縣、連山縣開展實地調(diào)研。連南瑤族自治縣縣委書記崔建軍告訴記者，基本上縣里所有部門都參與了這次評估。

“調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)最需要反映的有兩個問題。一是法規(guī)的可操作性。例如這份辦法一共有32條，主要是以規(guī)定實體內(nèi)容為主，程序性的條款很少，很多政府部門不知道如何操作落實；另一個是執(zhí)法監(jiān)督的問題。”崔建軍說。

與此評估程序相似，《廣東省高等學(xué)校學(xué)生實習(xí)與畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)條例》在2010年6月至9月期間，由廣東省教育廳、省人力資源和社會保障廳開展了先行評估，對條例規(guī)定的各項扶持和保障制度的貫徹落實情況提出了評估意見和建議。此外，廣東省人大常委會法工委通過書面、網(wǎng)絡(luò)等方式向人大代表、立法顧問、高校老師和社會公眾征求了意見，向省內(nèi)高校、技校發(fā)出學(xué)校調(diào)查問卷15份、實習(xí)學(xué)生調(diào)查問卷6818份、見習(xí)人員調(diào)查問卷1020份。

同年12月7日至9日，評估工作小組赴廣州、佛山開展了專題調(diào)研，并于12月10日召開座談會。

無論是《廣東省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉辦法》還是《廣東省高等學(xué)校學(xué)生實習(xí)與畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)條例》，都由各省直部門和自治縣將“中期作業(yè)”匯集整理，最后由廣東省人大常委會形成一份立法后評估報告初稿。

2011年1月，廣東省人大常委會主任會議先后對這兩件地方性法規(guī)的評估報告初稿進行討論，并形成了正式的立法后評估報告，這也是廣東第一批立法后評估報告。

“廣東省人大常委會將立法后評估列為重點工作?！痹诹⒎ê笤u估座談會上，謝強華如是說。

報告或成“立、改、廢”良方

相比立法后評估報告，公眾更期待的是，評估報告將給相關(guān)法規(guī)帶來什么樣的變化？將對法規(guī)貫徹實施產(chǎn)生什么樣的影響？

在立法后評估出現(xiàn)之前，廣東省人大常委會對法規(guī)進行監(jiān)督的最主要形式是執(zhí)法檢查，主要了解法規(guī)在現(xiàn)實生活中的施行情況，以及各法規(guī)主體對法規(guī)的反映。

與執(zhí)法檢查相比，立法后評估涉及的范圍寬泛得多。如果說，執(zhí)法檢查履行的是人大常委會的監(jiān)督職責(zé)，那么立法后評估則是進一步擴展和深化監(jiān)督職責(zé)。從這個角度看，立法后評估所做的，不僅是檢查，更是檢討。

金正佳認為，人大制定地方性法規(guī)，目的是為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供法律保障?！傲⒎ê笤u估，讓我們回頭看看，立法是否取得預(yù)期效果，是否符合科學(xué)立法、民主立法的原則。此外，立法后評估也可以檢查法規(guī)實施情況。是不是良法？如果是良法，是否取得了良好的效果？”

“我們在調(diào)研《廣東省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉辦法》的過程中，發(fā)現(xiàn)不少問題。比如從針對性、適應(yīng)性和可操作性來看，辦法的立法質(zhì)量有待提高；貫徹該辦法的過程中，還存在執(zhí)法是否到位的問題；政府工作人員的法律意識也要進一步提高——有部分同志甚至不知道有這樣一部法規(guī)?！苯鹫颜f。

“發(fā)現(xiàn)問題不難，難在怎么解決所發(fā)現(xiàn)的問題?！苯鹫颜J為，人大負責(zé)立法，但是法律的貫徹實施需要各有關(guān)部門去執(zhí)行，如何發(fā)揮人大的職能作用，圍繞立法和立法后評估，推動政府和相關(guān)職能部門更好地貫徹實施，才是工作的關(guān)鍵。

正因如此，如何讓立法評估報告真正“落地”，推動法規(guī)的“立、改、廢”才會備受關(guān)注。

金正佳表示，最重要的，還是要通過立法后評估，弄明白法規(guī)對經(jīng)濟社會產(chǎn)生的不適應(yīng)性究竟達到什么程度?！胺删哂袦笮院头€(wěn)定性的特點，如果僅僅只是不適應(yīng)，沒有達到必須修改的程度，讓它穩(wěn)定一段時間，也有利于保證法律的權(quán)威。但是如果不適應(yīng)性到了一定程度，就必須通過立法工作的形式加以修訂?！?/p>

“為了確保評估報告的建議落到實處，我們不排除‘再評估’的可能性。”金正佳說。

記者獲悉，廣東省人大常委會目前正在研究如何采用立法后評估報告的建議，對相關(guān)法規(guī)進行修整等一系列后續(xù)措施。

廣東省人大常委會開展的立法后評估工作，采用了座談會、問卷調(diào)查等多種形式。

探索常態(tài)化

2009年，廣東省人大常委會曾組織相關(guān)部門人員赴上海學(xué)習(xí)考察。當(dāng)時，立法后評估是重點考察項目之一。上海在立法后評估方面的經(jīng)驗給不少立法工作者留下了深刻的印象：將所有法規(guī)委托給有關(guān)機構(gòu)，進行全面清理、評估，評估內(nèi)容細分成幾項，達到幾項就打相應(yīng)的分數(shù)，評估結(jié)果一目了然。

廣東的立法后評估能否達到這樣的效果？立法后評估是否僅是曇花一現(xiàn)？

“2010年，廣東省人大常委會對地方性法規(guī)進行了全面清理。這次清理涉及地方性法規(guī)194項。其中廢止了11項，修改了30項。”據(jù)介紹，這次清理為之后的立法后評估作了很好的準備。

根據(jù)廣東省人大的工作計劃，接下來，《廣東省流動人口管理規(guī)定》等法規(guī)也將陸續(xù)開展立法后評估?！啊稄V東省流動人口管理規(guī)定》影響面廣，評估這份規(guī)定，對流動人口大省廣東來說，有現(xiàn)實意義?！苯鹫颜f。

目前，廣東省人大常委會每年立法任務(wù)大概是20多件地方性法規(guī)，工作量很大。對于法制委員會來說，更多的工作集中在立法上，不可能對現(xiàn)行的所有地方性法規(guī)都進行評估。

“對民生關(guān)注度最高的，先行評估。省人大常委會以后還會作出安排，評估工作將逐步成為常態(tài)化的工作方式。”金正佳說。

在采訪中，相關(guān)專業(yè)人士也向記者表示，目前廣東省人大立法后評估的方式，主要是實地調(diào)研、座談會，屬于定性分析，未來將更多采用問卷調(diào)查等方式，進行定量分析，將經(jīng)濟分析的方法引入到立法后評估中。

題圖：廣東省人大常委會對《廣東省高等學(xué)校學(xué)生實習(xí)與畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)條例》進行“體檢”，有效地推動了條例實施中有關(guān)問題的解決。