公民旁聽人代會和人大常委會會議是地方人大會議制度的創(chuàng)新之舉，目的在于推進(jìn)人大議事決策的公開透明，在于擴大公民有序政治參與和拓寬公民知情知政渠道。而旁聽公民在會上有沒有發(fā)言權(quán)一直存有爭議，有的地方人大在公民旁聽辦法中明確規(guī)定“公民旁聽會議時無發(fā)言權(quán)”，但有人認(rèn)為，既然允許公民旁聽，就應(yīng)讓他們在會上直接圍繞議題發(fā)表意見和建議，以便人大及其常委會及時采納，改進(jìn)有關(guān)工作。

旁聽公民應(yīng)不應(yīng)該有發(fā)言權(quán)？

長興縣人大常委會辦公室 馬凌燕

旁聽公民不應(yīng)有發(fā)言權(quán)

旁聽公民，顧名思義，坐在旁邊聽的公民，以聽為主，重在知情知政。筆者認(rèn)為，不應(yīng)給予旁聽公民發(fā)言權(quán)。

一是相對人大代表而言，法律沒有賦予旁聽公民會議發(fā)言權(quán)。人大代表代表人民行使國家權(quán)力，對此，法律賦予人大代表的主要權(quán)利有：提出議案，提出質(zhì)詢，選舉和罷免國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，人身特別保護(hù)以及在人大會議上發(fā)言和表決不受法律追究。旁聽公民沒有經(jīng)過選民選舉和嚴(yán)格的資格審查程序，在人代會和人大常委會會議這種行使國家權(quán)力的會議上，享有的只能是知情權(quán)，其在會議上的發(fā)言不能受到法律的保護(hù)。二是相對人大代表而言，旁聽公民會議發(fā)言沒有監(jiān)督主體。人大代表是由人民群眾選舉產(chǎn)生的，監(jiān)督的主體有原選區(qū)選民和原選舉單位。公民旁聽會議可以看作是選民對人大代表的一種監(jiān)督方式，但讓其在會議上發(fā)言則缺乏監(jiān)督主體，如果隨意發(fā)言就體現(xiàn)不出法律的嚴(yán)肅性。三是旁聽公民會議發(fā)言不能體現(xiàn)民主集中制原則。集體行使職權(quán)，是人大及其常委會職權(quán)行使的基本原則。要求經(jīng)過全體代表或常委會組成人員的審議，最后按照大多數(shù)代表的意愿決定問題。旁聽公民會議上發(fā)言，只能代表少數(shù)旁聽公民的意見，不能上升到人民意愿的高度，也就體現(xiàn)不出人大集體行權(quán)的原則。

此外，在實際運作過程中，人代會和人大常委會會議都是按照法定程序進(jìn)行操作的，如果允許旁聽公民在會上發(fā)言，既不符合代議制的運作特點，也會影響會議的整體進(jìn)程。

桐鄉(xiāng)市人大常委會辦公室 呂春燕

公民旁聽重在“聽”

目前，公民旁聽人代會、常委會會議越來越常見，體現(xiàn)了人大議事的透明度越來越高。旁聽公民是不是可以發(fā)言呢？筆者認(rèn)為，公民旁聽重在“聽”，主要是了解決策過程，監(jiān)督會議進(jìn)程。

首先，公民旁聽的重點在于了解決策過程。人代會、常委會會議進(jìn)行當(dāng)中，公民旁聽的重點在于了解會議的各項進(jìn)程，了解人大、政府決策的來龍去脈和結(jié)果。

其次，公民旁聽還應(yīng)側(cè)重于監(jiān)督人大代表、常委會組成人員履職。會議審議過程中，代表、常委會組成人員的發(fā)言是否符合民意，代表在會前是否作過相關(guān)調(diào)查等，都是公民旁聽的重要內(nèi)容，以考察人大代表是否稱職。

反之，允許公民在旁聽時發(fā)言，則公民旁聽與代表履職沒有了區(qū)別、界限。人大代表是選民選舉產(chǎn)生，代表廣大人民群眾依法行使職權(quán)，而公民旁聽有發(fā)言權(quán)，意味著不需要經(jīng)過相關(guān)選舉程序，只要報名旁聽，就可以代表廣大人民履行職權(quán)，這明顯有悖于法理。

當(dāng)然，人大及其常委會可以出臺相關(guān)規(guī)定，允許公民旁聽后通過一定途徑表達(dá)意愿，作為人大或常委會決策時的參考。

金華市人大常委會辦公室 唐宇熒

應(yīng)以適當(dāng)方式保障旁聽公民有發(fā)言權(quán)

筆者以為，應(yīng)以適當(dāng)方式保障旁聽公民有發(fā)言權(quán)。

首先，保障旁聽公民發(fā)言權(quán)與設(shè)置公民旁聽的初衷相符。地方人大之所以設(shè)置公民旁聽環(huán)節(jié)，一是為了擴大公民有序的政治參與，使之有機會直面人大代表代表人民管理地方國家和社會事務(wù)的過程，增加公民對地方國家權(quán)力機關(guān)行權(quán)活動的了解；二是通過公民旁聽，讓選民更直接、具體地了解人大代表的履職行為，接受社會公眾的監(jiān)督，增強人大代表和常委會組成人員的履職責(zé)任心。建立公民旁聽制度是民主發(fā)展的必然，而公民的民主權(quán)利應(yīng)當(dāng)包含知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。如果旁聽公民只聽不說，容易挫傷其參政議政的積極性，最終使旁聽制度流于形式。

其次，保障旁聽公民發(fā)言權(quán)與人大工作的基本方式相符。保持與人民群眾的密切聯(lián)系是人大工作的基本原則、基本方式，也是人大工作的動力和源泉所在。參加旁聽的公民往往來自不同的崗位和職業(yè)，他們或因與利益密切相關(guān)，或因?qū)I(yè)、職業(yè)等原因，一般對所旁聽的議題較感興趣，有的事先還開展調(diào)查研究。既然人大工作必須走出去深入群眾傾聽民聲，為何不充分聽取已經(jīng)走進(jìn)人大的旁聽公民的意見呢？

當(dāng)然，旁聽公民發(fā)言權(quán)的程序設(shè)計上，應(yīng)有別于出、列席人員的發(fā)言權(quán)，不宜在人代會和人大常委會的正式會議上發(fā)言。可以由人代會秘書處或人大常委會工作機構(gòu)組織召開旁聽公民座談會，也可以由專人負(fù)責(zé)收集整理旁聽公民的建議意見，或者讓旁聽公民以書面形式提出建議等，并對此做出相應(yīng)的處理規(guī)定。

奉化市人大常委會辦公室 原 杰

不妨讓旁聽公民發(fā)言

公民旁聽人代會和常委會會議，對擴大民主、加強與人民群眾的聯(lián)系，無疑有十分重要的意義。但從實施情況來看，效果并不好。以奉化市人大常委會會議為例，自主申請旁聽的名額定為10名，可在兩年來的10余次會議中，沒有一次申請滿10名的，而且申請旁聽的也大多是一些退休老人。

為什么會出現(xiàn)這種情況呢？一個很重要的原因就是我們的旁聽制度還不夠完善?，F(xiàn)在各地實行的旁聽制度，對公民旁聽作出了嚴(yán)格限制：不能發(fā)言，不參加會議討論，不得在會上提意見……正是這諸多限制，使人望而卻步。

筆者以為，不妨讓旁聽公民發(fā)言。一是有利于增強常委會會議的親和感。因為可以發(fā)言，也就是參與，自然讓人感覺平等，而不是像現(xiàn)在那樣有距離感。二是有利于調(diào)動旁聽人員的積極性。常委會會議的議程大多事先進(jìn)行了公告，旁聽公民要發(fā)表意見，就要有準(zhǔn)備，進(jìn)行調(diào)查、搜集，可以充分發(fā)揮他們的聰明才智。三是有利于補充、完善會議的審議意見。直接聽到普通百姓的意見，了解他們的真實想法，就可以使人大的審議意見更科學(xué)、合理，更符合人民群眾的意愿。

誠然，有關(guān)法律沒有提到公民能否在會上發(fā)言，但同樣也沒有規(guī)定公民旁聽之事。既然公民旁聽的界限可以沖破，那么，旁聽公民發(fā)言的界限為什么不能沖破呢？

安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會 滕修福

旁聽公民不應(yīng)擁有審議發(fā)言權(quán)

筆者認(rèn)為，公民擁有旁聽權(quán)，不代表擁有審議發(fā)言權(quán)。人大議事決策權(quán)是人大及其常委會組成人員的法定職權(quán)，單個公民不應(yīng)擁有。

賦予旁聽公民審議發(fā)言權(quán)，有悖法律。人大及其常委會作為國家權(quán)力機關(guān)代表人民行使管理國家和社會事務(wù)的職權(quán)是經(jīng)過法定授予的，只有經(jīng)過人民依法委托的人大代表和人大常委會組成人員才能擁有。旁聽公民沒有經(jīng)過人民依法授權(quán)，自然不能行使國家權(quán)力。

當(dāng)然，旁聽公民無審議發(fā)言權(quán)，并不意味旁聽不能說話，如果這樣，公民旁聽人大及其常委會會議就失去了應(yīng)有的意義。筆者以為，旁聽人員可以有序發(fā)表意見和建議。如針對某項議題安排時間聽取旁聽公民的意見和建議，供人大及其常委會組成人員審議議題時參考；也可以會前或會后單獨安排時間集中聽取旁聽公民的意見和建議，或書面征求旁聽公民的意見和建議，以不斷完善人大議事決策機制。

江西省進(jìn)賢縣人大常委會 徐建華

“旁聽”但不“旁觀”

筆者認(rèn)為，“旁聽”不是“旁觀”，允許旁聽公民發(fā)言并不影響會議進(jìn)程，也不會降低民主效率。旁聽公民的發(fā)言權(quán)有別于正式代表和列席人員的發(fā)言權(quán)，只是一種基于旁聽性質(zhì)的有一定限制的發(fā)言權(quán)。他們的發(fā)言是一種建議性發(fā)言，要受到一定規(guī)則限制。只要制定合理的發(fā)言規(guī)則，如圍繞會議議題作建議性發(fā)言、限定發(fā)言時間等，這樣既能廣開言路，又不影響會議進(jìn)程、降低民主效率，真正達(dá)到設(shè)立旁聽制度的目的。

筆者還認(rèn)為，旁聽不應(yīng)等同于旁觀。要想真正落實公民旁聽制度的宗旨，給予旁聽人大會議的公民一定的發(fā)言權(quán)，使他們“能聽”也“能言”，對會議的各項議題不作壁上觀，既可以有效調(diào)動旁聽公民的積極性，充分發(fā)揮他們的聰明才智，也有利于人大及常委會的組成人員，了解社會各階層的真實想法，使人大的審議意見更符合人民群眾的意愿。