摘 要：城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系屬于行政法律關(guān)系的范疇。本文結(jié)合行政法律關(guān)系的基本理論論述了城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系的概念、特征及構(gòu)成的三要素。城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系的三要素包括城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系的主體、內(nèi)容和客體。

關(guān)鍵詞：城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系；主體；內(nèi)容；客體

中圖分類號(hào)：D912.294文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）15-0181-02

一、城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系概念與特征

城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系，是指有關(guān)城市公用事業(yè)行政管理機(jī)關(guān)基于國家法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，與城市公用企業(yè)、城市居民之間形成的監(jiān)管與被監(jiān)管法律關(guān)系。城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系由主體、內(nèi)容和客體三個(gè)方面的要素所構(gòu)成。城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系有廣義和狹義之分，廣義的城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系包括國家建設(shè)行政機(jī)關(guān)、物價(jià)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生檢疫、交通等主管機(jī)關(guān)基于國家行政法律規(guī)范與城市公用企業(yè)、城市居民之間所形成的監(jiān)管與被監(jiān)管法律關(guān)系；狹義的城市公用事業(yè)法律關(guān)系僅指國家城市公用事業(yè)主管機(jī)關(guān)與城市公用企業(yè)、居民之間的監(jiān)管與被監(jiān)管法律關(guān)系。本文所說的城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系僅是指狹義上的城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系。

城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系具有以下特征：1）它既包括城市公用企業(yè)與城市公用事業(yè)管理機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系，也包括城市公用事業(yè)用戶與城市公用事業(yè)管理機(jī)關(guān)的關(guān)系；2）它是基于城市公用事業(yè)管理法律法規(guī)而建立的行政法律關(guān)系；3）其主要內(nèi)容是城市公用事業(yè)主管機(jī)關(guān)與公用事業(yè)企業(yè)之間的監(jiān)督管理與被監(jiān)督管理的關(guān)系；4）主體雙方的法律地位不平等，其中城市公用事業(yè)管理機(jī)關(guān)處于監(jiān)管者的地位，而城市公用事業(yè)企業(yè)和用戶處于被監(jiān)管者地位；5）這種法律關(guān)系的發(fā)生、變更或消滅不是基于當(dāng)事人雙方的意愿，而是基于法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，意思自治沒有任何適用的余地。

二、城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系主體

（一）城市公用事業(yè)管理主體

1.行政機(jī)關(guān)

包括城市人民政府和城市公用事業(yè)行政主管部門?！拔覈梢?guī)定，城市人民政府依法履行對(duì)城市的管理職能，指揮城市社會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)，是城市管理的綜合機(jī)關(guān)?！倍鞘泄檬聵I(yè)行政管理部門是具體主管城市公用事業(yè)的職能部門。在我國，城市公用事業(yè)一般由建設(shè)行政管理部門主管。但不同的城市也略有不同。如中小城市的公用事業(yè)管理一般以該市的建設(shè)管理部門為主體。大城市和特大城市一般設(shè)有專門的公用事業(yè)管理局作為公用事業(yè)管理的主體。但也有中等城市公用事業(yè)管理的主體為城市建設(shè)管理部門下屬的二級(jí)公用事業(yè)局，大城市或特大城市公用事業(yè)管理以建設(shè)行政管理部門為主體。城市公用事業(yè)管理的具體實(shí)施部門通常是城市建設(shè)行政主管部門委托的下屬事業(yè)單位。如揚(yáng)州市城市供水節(jié)水管理辦公室，性質(zhì)為全民事業(yè)單位，隸屬于市城鄉(xiāng)建設(shè)局。受市政府、市建設(shè)局委托，負(fù)責(zé)揚(yáng)州市城市節(jié)約用水、計(jì)劃用水及城市供水行業(yè)的管理；揚(yáng)州市燃?xì)夤芾磙k公室，性質(zhì)為全民事業(yè)單位，隸屬揚(yáng)州市城鄉(xiāng)建設(shè)局，受市政府、市建設(shè)局委托，負(fù)責(zé)揚(yáng)州城市供氣行業(yè)的管理。

2.法律法規(guī)授權(quán)的公用企業(yè)

在我國，原本在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政企不分的條件下，自來水公司、煤氣公司等公用企業(yè)一般脫胎于政府部門，在行政法規(guī)范授權(quán)的情況下可以成為授權(quán)行政主體，行使一定的行政管理職權(quán)。例如：《城市燃?xì)夤芾磙k法》第三十條規(guī)定：燃?xì)庥脩魬?yīng)當(dāng)按時(shí)交納氣費(fèi)。逾期不交的，燃?xì)夤?yīng)企業(yè)可以從逾期之日起向不交納氣費(fèi)的用戶收取應(yīng)交燃?xì)赓M(fèi)的3‰～1％的滯納金，情節(jié)嚴(yán)重的，可以中止對(duì)其供氣。改革開放以后，我國的水、電、燃?xì)獾裙檬聵I(yè)經(jīng)過一系列的改革，轉(zhuǎn)變?yōu)檎蠓珠_的國有企業(yè)，基本不再具有行政管理的職能。這些公用事業(yè)單位從行政管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤囊环街黧w。然而，時(shí)值今日有的公用企業(yè)還負(fù)有部分行政管理職能。公用企業(yè)在法規(guī)授權(quán)的個(gè)別情況下仍然是城市公用事業(yè)管理的主體。

（二）城市公用事業(yè)管理相對(duì)人

1.公用企業(yè)

公用企業(yè)主要包括城市的自來水公司、燃?xì)夤尽⒐峁尽⒐步煌ü镜?。這些公用企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政企不分的條件下與政府的公用事業(yè)管理機(jī)關(guān)是一種單純的行政管理關(guān)系，公用事業(yè)管理機(jī)關(guān)的權(quán)力幾乎滲透到了公用事業(yè)每一個(gè)角落，公用企業(yè)完全變成了公用事業(yè)管理機(jī)關(guān)的附屬品，沒有經(jīng)營自主權(quán)。實(shí)行公用事業(yè)改革后，根據(jù)政企分開的原則，公用企業(yè)都與行政機(jī)關(guān)相分離，作為一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體而存在，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。這樣就要求城市公用事業(yè)管理機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能，由傳統(tǒng)的運(yùn)用行政手段對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行管理向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變。在公用事業(yè)管理法律關(guān)系中，公用企業(yè)是作為公用事業(yè)管理行政機(jī)關(guān)的相對(duì)人而存在的。

2.城市居民

在特定的城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系中，城市居民也是作為相對(duì)人而存在的。如：《城市供水條例》第三十五條規(guī)定：未按規(guī)定繳納水費(fèi)，由城市供水行政主管部門或者其授權(quán)的單位責(zé)令限期改正，可以處以罰款；《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》第十九條規(guī)定：拒不安裝生活用水分戶計(jì)量水表的，城市建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期安裝；逾期仍不安裝的，由城市建設(shè)行政主管部門限制其用水量，并可以處以罰款。

三、城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系客體

行政法律關(guān)系客體包括人身、行為和財(cái)物。人身指人的身體和人的身份。行政行為可以對(duì)人的身體和身份發(fā)生直接的作用，前者如行政拘留，后者如居民身份證管理。行為指行政法律關(guān)系主體的作為和不作為。它既包括行政主體的行政行為，也包括相對(duì)人的行為。財(cái)物指具有使用價(jià)值和價(jià)值的物質(zhì)資料。作為行政法律關(guān)系客體的財(cái)物，可以是物質(zhì)形式，也可以是貨幣形式；它可以是消費(fèi)資料，也可以是生產(chǎn)資料；還可以是精神財(cái)富。

城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系的客體是指城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象，亦即聯(lián)系主體之間權(quán)利義務(wù)的媒介，主要是城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系主體具有法律意義的行為，包括作為和不作為。作為又稱積極地行為，指要求主體去從事一定的行為。不作為又稱消極的行為，指主體對(duì)一定行為的抑止。作為城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系客體的行為包括行政行為和行政相對(duì)人的行為。行政行為包括行政規(guī)劃、行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰等行為。而相對(duì)人的行為主要包括行政法禁止的行為，行政法獎(jiǎng)勵(lì)的行為，行政法授權(quán)的行為，行政法命令的行為等。

四、城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系內(nèi)容

城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系的內(nèi)容是指城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系主體在從事某種行為時(shí)所享有的法律權(quán)利和承擔(dān)的法律義務(wù)。包括城市公用事業(yè)管理主體的權(quán)利和義務(wù)、城市公用事業(yè)管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。法律權(quán)利，是指法律所確認(rèn)和保護(hù)的法律關(guān)系主體所具有的某種權(quán)能。它表現(xiàn)為權(quán)利享有者有權(quán)自己作出一定的行為，也可以要求他人作出一定的行為或不作一定的行為。而法律義務(wù)是指法律規(guī)定法律關(guān)系主體所承擔(dān)某種必須履行的責(zé)任。這種必須履行的責(zé)任，既可表現(xiàn)為按照權(quán)利享有人的要求作出一定的行為，也可表現(xiàn)為禁止一定的行為。

（一）城市公用事業(yè)管理主體享有的權(quán)利和義務(wù)

在城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系中，城市公用事業(yè)管理主體作為行政主體，其享有法律權(quán)利的是公共權(quán)利，具有國家強(qiáng)制力，因此也叫做行政權(quán)力。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與義務(wù)是統(tǒng)一的，不能轉(zhuǎn)讓和放棄，必須依法履行，所以，城市公用事業(yè)管理機(jī)關(guān)行使的權(quán)力也是其義務(wù)或職責(zé)。城市公用事業(yè)管理機(jī)關(guān)享有的具體行政權(quán)力包括行政立法權(quán)、行政規(guī)劃權(quán)、行政許可權(quán)、行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等。此外，城市公用事業(yè)管理機(jī)關(guān)及其工作人員作為國家公職機(jī)關(guān)及人員應(yīng)當(dāng)城市居民保持密切聯(lián)系、傾聽市民的意見和建議、接受其監(jiān)督、努力為人民服務(wù)。

（二）城市公用事業(yè)管理相對(duì)人享有的權(quán)利和義務(wù)

城市公用事業(yè)管理的相對(duì)人包括城市公用企業(yè)和城市居民。城市公用企業(yè)在城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系中的權(quán)利包括：1）使用權(quán)和收益權(quán)。這兩種權(quán)利是指城市公用事業(yè)企業(yè)有權(quán)使用城市基礎(chǔ)設(shè)施，并獲取收益。如自來水公司，既有權(quán)使用國家所有供水設(shè)施，又有權(quán)獲取收益。2）管理權(quán)，公用企業(yè)對(duì)投入使用的供水、供熱、供氣管道等設(shè)施有管理權(quán)，管理權(quán)的內(nèi)容主要有保養(yǎng)、維修并使之不被損壞等。3）自主經(jīng)營權(quán)，即依法對(duì)本企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營享有自主決策權(quán)，不受城市公用事業(yè)管理機(jī)關(guān)非法干涉。其義務(wù)主要有：貫徹國家的方針政策，遵守城市公用事業(yè)管理法規(guī)的義務(wù)；依法繳納稅金的義務(wù)；履行管理職責(zé)的義務(wù)；城市煤氣、熱力公司和自來水、公交公司等公用事業(yè)企業(yè)，是與人民生活密切相關(guān)的企業(yè)，這些企業(yè)應(yīng)搞好經(jīng)營管理，保障城市居民的生活用熱、用氣、供水與交通，滿足人民生活需要等。

城市公民在城市公用事業(yè)管理法律關(guān)系中的權(quán)利包括：一是參與城市公用事業(yè)管理權(quán)。其依據(jù)是憲法規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民；人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。二是勞動(dòng)權(quán)。人民城市人民建，人民城市人民管，人民參與城市公用事業(yè)的各項(xiàng)建設(shè)是人民行使勞動(dòng)權(quán)的表現(xiàn)。其義務(wù)有：履行城市公用事業(yè)管理法中規(guī)定城市公民必須遵守的義務(wù)。例如：《城市供水條例》中規(guī)定“用水單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)和水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)繳納水費(fèi)；”城市水資源管理法中“生活飲用水的水源，應(yīng)設(shè)置衛(wèi)生防護(hù)帶，禁止毒害和污染的規(guī)定”；城市公共交通車船乘坐規(guī)則中“在車船內(nèi)，不得吸煙、吐痰、亂扔果皮紙屑等雜物”的規(guī)定等等，都是城市市民必須遵守的義務(wù)。

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