一、基本概念

城鄉(xiāng)結(jié)合部并非我國獨有的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)結(jié)合部作為一個區(qū)域概念，與國外的“城市邊緣區(qū)”(urban fringe) 、“邊緣城市”（edge cities）、“城市蔓延區(qū)”(the area of urban sprawl) 、“都市擴展區(qū)”（extended metropolitan regions）、“半城市化”（peri-urbanization）、desakota等概念極為相似。它是一種土地利用、社會和人口特征的過渡地帶，位于城市連續(xù)建成區(qū)，與外圍幾乎沒有城市居民住宅和非農(nóng)土地利用的純農(nóng)業(yè)腹地之間，兼有城市與鄉(xiāng)村兩方面的特征，人口密度低于中心城市，但高于周圍的農(nóng)村地區(qū)。

國外對城市邊緣區(qū)的研究始于第二次世界大戰(zhàn)期間，發(fā)展于20世紀70年代。經(jīng)過半個多世紀的變遷，城市邊緣區(qū)的概念包括兩方面含義：一是具有自然特性和社會特性，一般定義為城市中具有特色的自然地區(qū)；二是城市化對農(nóng)村沖擊最大、城市擴展在農(nóng)業(yè)土地上反映最為顯著的地區(qū)。

國內(nèi)學(xué)者習(xí)慣上將國外城鄉(xiāng)邊緣區(qū)等類似概念稱之為城鄉(xiāng)結(jié)合部。城鄉(xiāng)結(jié)合部體現(xiàn)了我國特有的二元社會經(jīng)濟體制對城市化進程、城市空間結(jié)構(gòu)、社會管理體制等方面的深刻影響，是一個既具備一般意義上城市邊緣區(qū)的典型特征，又帶有鮮明中國特色的本土化定義。從本質(zhì)上講，城鄉(xiāng)結(jié)合部泛指大中城市建成區(qū)與非建成區(qū)的接壤地帶，具有“亦城亦鄉(xiāng)、非城非鄉(xiāng)”的獨特區(qū)域特征，是受自上而下城市化和農(nóng)村內(nèi)生城市化交錯作用的特殊地域區(qū)域。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部的主要成因

城鄉(xiāng)結(jié)合部的成因較為復(fù)雜，既有城市發(fā)展過程中功能不斷向郊區(qū)農(nóng)村擴張的外力推動作用，也受到農(nóng)村內(nèi)生的工業(yè)化、城市化進程的深刻影響，同時還與我國特定的城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟體制密切相關(guān)。概括而言，城鄉(xiāng)結(jié)合部的成因主要包括以下三個方面。

（一）城市部分功能向郊區(qū)轉(zhuǎn)移推動了城鄉(xiāng)結(jié)合部的形成

長期以來，國內(nèi)城市規(guī)劃習(xí)慣于“攤大餅”。隨著城市圈層式擴張，城市中心地區(qū)土地價格不斷攀升，導(dǎo)致很多位于大城市市區(qū)的制造業(yè)開始向外圍郊區(qū)遷移，部分新的工業(yè)園區(qū)也直接選擇布局在城市郊區(qū)。一些占地面積較大的大學(xué)等科研機構(gòu)，也紛紛在城市外圍地區(qū)選擇新址，建設(shè)“大學(xué)城”或“科技城”。毗鄰中心城市的區(qū)位優(yōu)勢，加上相對低廉的土地價格，對房地產(chǎn)開發(fā)也產(chǎn)生了巨大的吸引力，一些大型房地產(chǎn)開發(fā)項目往往率先在城市外圍地區(qū)落地。亦莊開發(fā)區(qū)建設(shè)、沙河大學(xué)城、天通苑居住區(qū)等都鮮明體現(xiàn)了城市功能向郊區(qū)布局對北京城鄉(xiāng)結(jié)合部形成的巨大推動作用。這種城市化的擴張與周邊的農(nóng)村地區(qū)共同形成了工業(yè)、商業(yè)、居住和農(nóng)業(yè)用地混雜，市民、農(nóng)民、流動人口混雜、城市管理體制和農(nóng)村管理體制混雜的城鄉(xiāng)結(jié)合部。此外，一些大城市為優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，保護城市生態(tài)環(huán)境，積極推行綠化隔離帶建設(shè)，客觀上也為城鄉(xiāng)結(jié)合部的形成提供了地域空間，其中北京的城鄉(xiāng)結(jié)合部很多都與城市綠化隔離帶的分布相重合。

（二）農(nóng)村城市化是推動城鄉(xiāng)結(jié)合部形成的重要原動力

城鄉(xiāng)結(jié)合部的形成，并非完全依賴城市向外擴張，同樣也受到農(nóng)村內(nèi)生的城市化進程的深刻影響。位于大城市郊區(qū)的農(nóng)村，特別是沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，憑借得天獨厚的區(qū)位條件，積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，推進農(nóng)村工業(yè)化進程，從而形成了造就城鄉(xiāng)結(jié)合部的又一重要力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟組織為了謀求地方經(jīng)濟發(fā)展，積極出面整合內(nèi)外發(fā)展資源，將集體土地出租提供給工商企業(yè)，變集體土地為土地資本，與外部的資金、技術(shù)等要素進行對接，培育二、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了農(nóng)村富余勞動力的就地城市化。這使得農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)用地逐漸轉(zhuǎn)化為二、三產(chǎn)業(yè)用地，形成了自下而上的城鄉(xiāng)結(jié)合部。北京市朝陽區(qū)的高碑店村、豐臺區(qū)的草橋村等都屬于農(nóng)村城市化推動形成城鄉(xiāng)結(jié)合部的典型。

（三）流動人口向大中城市尋求就業(yè)機會的現(xiàn)實需要和城鄉(xiāng)二元體制的束縛，形成了城鄉(xiāng)結(jié)合部長期存在的需求基礎(chǔ)

受城鄉(xiāng)戶籍制度，以及附加在戶籍制度背后一系列隱性社會保障制度城鄉(xiāng)分割的影響，大量在大中城市尋求就業(yè)機會的流動人口往往并不能順利轉(zhuǎn)化為真正意義上的市民。但是，他們又迫切需要在大中城市找到屬于自己的立足之地。在強大的現(xiàn)實需求和嚴格的制度約束的夾縫之中，位于大中城市建成區(qū)周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部，居住和生活成本相對低廉，城市政府對該區(qū)域的管理相對薄弱，從而為流動人口在大中城市安身立命提供了空間。同時，身處城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，從出租集體土地、出租房屋等方面中獲得了一筆可觀的經(jīng)濟收益，從而進一步強化了城鄉(xiāng)結(jié)合部長期存在的微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)。

三、加快推進城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)城市化進程的對策建議

從城鄉(xiāng)結(jié)合部的成因分析中，不難看出城鄉(xiāng)結(jié)合部的形成既有體制原因，又與城市化的發(fā)展演變規(guī)律密切相關(guān)，更又直接關(guān)系到當?shù)剞r(nóng)民、周邊市民及流動人口等人民群眾的切身生存和發(fā)展權(quán)利。面對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)普遍存在的基礎(chǔ)設(shè)施落后、流動人口大量聚集、環(huán)境臟亂差、公共服務(wù)供給不足、社會治安狀況堪憂、安全隱患多等現(xiàn)實問題，迫切需要我們確立對待城鄉(xiāng)結(jié)合部的科學(xué)態(tài)度。具體到北京，必須把推進城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化建設(shè)，提高到促進首都和諧穩(wěn)定，加快完善城市功能，加快實現(xiàn)農(nóng)民共同分享城市化紅利的戰(zhàn)略高度來加以認識。要緊密結(jié)合北京的實際情況，貫徹落實市委市政府對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)改造一系列決策部署，重點圍繞“貫徹一條主線、依靠兩個主體、破解三大難題、實現(xiàn)四有目標、突出五個重點”的總體部署，加快推進城鄉(xiāng)結(jié)合部改造，率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

（一）貫徹轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式這條主線，推動城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展

要牢固樹立城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)改造是緩解地區(qū)人口資源環(huán)境緊張、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略謀劃，而不是單純壓縮流動人口生存空間、不是拆農(nóng)民的房蓋樓房、不是政府從農(nóng)民手中拿地搞建設(shè)，與民爭利，更不是變相搞房地產(chǎn)開發(fā)，走以地生財?shù)睦下?。城鄉(xiāng)結(jié)合部改造就要通過創(chuàng)新發(fā)展思路，依托“調(diào)、拆、建、轉(zhuǎn)、管”的無縫銜接，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級，同步推進社會建設(shè)轉(zhuǎn)型，徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，重塑地區(qū)生產(chǎn)、生活、生存方式，徹底根治城市化進程中的歷史遺留問題。要將城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造與提升農(nóng)民、流動人口的生產(chǎn)生活質(zhì)量放在更加突出的位置，兼顧各種不同利益群體的合理訴求。

（二）始終緊緊依靠政府和農(nóng)民兩大主體，合力推動城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)城市化進程

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)積累的社會矛盾復(fù)雜多樣，各類主體的利益訴求也千差萬別。單純靠政府推動不現(xiàn)實，單純依靠農(nóng)民自發(fā)自覺去改造同樣也是遙不可及，只有把“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”緊密結(jié)合在一起，才有望破解城鄉(xiāng)結(jié)合部改造的一系列難題。一方面需要各級部門堅持城市化的正確導(dǎo)向，把保護農(nóng)民利益放在首位，堅持從地區(qū)實際出發(fā)，強化體制機制創(chuàng)新，主動服務(wù)農(nóng)民主體。另一方面，又要嚴格遵照城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，充分相信農(nóng)民的智慧、尊重農(nóng)民的意愿選擇，讓廣大農(nóng)民成為城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)建設(shè)的決策參與者、利益自我維護者，確保農(nóng)民在地區(qū)城市化過程中根本、長遠、合理合法的利益得以順利實現(xiàn)。

（三）著力破解城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)建設(shè)面臨的拆遷、融資、資金平衡等三大難題

當前，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)建設(shè)面臨拆遷難、融資難、資金平衡難等三大現(xiàn)實難題。拆遷難，難在農(nóng)民對拆遷賠償?shù)念A(yù)期帶有一定程度的非理性，這就需要發(fā)揮黨做群眾工作的優(yōu)勢，發(fā)揮基層黨組織和廣大黨員干部的先鋒模范作用，通過耐心細致的思想政治工作，嚴格依法維護廣大人民群眾合理合法的利益訴求，引導(dǎo)廣大農(nóng)民樹立關(guān)注長遠發(fā)展、長期受益的更加理性化的心理預(yù)期，打贏拆遷的心理戰(zhàn)。融資難，主要受制于當前信貸宏觀調(diào)控的收緊，體現(xiàn)為融資條件更嚴、門檻更高、成本增加。為此，一方面要用好政府手中的自有財力，讓有限的資金發(fā)揮更大的杠桿作用，撬動社會投資；另一方面要強化政府和銀團合作，積極爭取金融信貸支持，強化信貸風(fēng)險評估，引導(dǎo)金融企業(yè)創(chuàng)新金融服務(wù)。同時，要進一步調(diào)動國有企業(yè)參與城鄉(xiāng)結(jié)合部改造的投資積極性，強化國有企業(yè)的社會責(zé)任，開辟政企合作的新渠道。資金平衡難，難在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)建設(shè)中農(nóng)民轉(zhuǎn)居、市政配套與產(chǎn)業(yè)用地出讓之間投入和收益不匹配。要解決這一難題，必須在強化城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)土地開發(fā)投融資規(guī)劃，適當調(diào)整增加產(chǎn)業(yè)用地比例，提高規(guī)劃建設(shè)用地容積率，重點提高產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)出績效、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地出讓金繳納方式等方面尋求突破。

（四）把實現(xiàn)農(nóng)民有資產(chǎn)、有住房、有社保、有就業(yè)作為衡量城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)建設(shè)成敗的根本衡量標準

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)改造的順利不順利，成功不成功、農(nóng)民滿意不滿意，關(guān)鍵看上述“四有目標”有沒有實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度和水平。實現(xiàn)農(nóng)民有資產(chǎn)，就需要在推進城鄉(xiāng)結(jié)合部改造過程中妥善實施農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進城。尤其是農(nóng)民手中的安置補償款，政府要有意識地培養(yǎng)農(nóng)民理性、健康的理財習(xí)慣和能力，讓其變成可以不斷增值的資產(chǎn)。實現(xiàn)農(nóng)民有住房不難，難在農(nóng)民手中富余的房源如何增值，又不增加地區(qū)社會服務(wù)管理的負擔。要積極探索成立專業(yè)的公司或者機構(gòu)將農(nóng)民手中的富余房源躉租過來，再由公司統(tǒng)一出租給在本地區(qū)有正式職業(yè)的人口，將“以房管人”落到實處。農(nóng)民則從專門公司或者機構(gòu)那里獲取穩(wěn)定的收益。采取上述運作模式，租房者的信息可以實現(xiàn)實時準確采集，便于政府有針對性地調(diào)控人口，提供服務(wù)，還能夠有效避免不法分子或者犯罪人員藏匿其中，大大改善城鄉(xiāng)結(jié)合部的治安狀況，降低社會管理成本。為了實現(xiàn)有社保，要盡量避免村莊的分散拆遷，盡可能采取整建制拆遷的方式，實現(xiàn)農(nóng)民向居民的整體平滑過度。要實現(xiàn)有就業(yè)，一方面要強化農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)能力；另一方面要充分依托重點產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)，為農(nóng)民開拓更多的就業(yè)渠道。

（五）重點解決城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)未來發(fā)展定位、市政基礎(chǔ)和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、流動人口服務(wù)管理、社會管理體制轉(zhuǎn)型和遏制違法建設(shè)蔓延等現(xiàn)實問題

要進一步提高城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略前瞻性，需要結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)、周邊重點功能區(qū)的發(fā)展定位，進一步明確城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)未來發(fā)展定位，避免千村一面演變成新的千城一面。要建立和完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)向城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)適當傾斜政策，積極爭取和吸引中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)轉(zhuǎn)移，徹底擺脫鄉(xiāng)村提供基本公共服務(wù)的供給缺口，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)雙引擎支撐的新型城市化。探索名校辦分校、名院辦分院等多種形式，有效改造和提升城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)水平。要通過深入細致的做好群眾工作，聯(lián)系群眾、宣傳群眾、組織群眾、服務(wù)群眾，認真做好城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)流動人口的服務(wù)管理工作，讓為城市經(jīng)濟社會發(fā)展作出貢獻的各類人群生活的更有尊嚴。為順利實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)社會管理體制的順利轉(zhuǎn)型，要進一步加強基層組織建設(shè)，提前對村兩委班子成員、村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人等進行培訓(xùn)，為實現(xiàn)村莊治理向城市社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型提供組織人才保障。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)改造不反彈，必須把有效遏止違法建設(shè)放在更加突出的位置，完善制止和查處地區(qū)違法建設(shè)的體制機制，保持對違法建設(shè)的高壓態(tài)勢。特別是要加強農(nóng)村集體土地出租和使用管理，規(guī)范土地出租、流轉(zhuǎn)、使用等行為。此外，為了逐步實現(xiàn)對城鄉(xiāng)結(jié)合部的源頭治理，在逐步打破城鄉(xiāng)二元體制束縛的基礎(chǔ)上，必須嚴格控制城市增長邊界，明確劃定城市和鄉(xiāng)村的界線，防止城市無序蔓延導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)“邊整治、邊生成”的怪圈。

(責(zé)任編輯：黃荔)