城市化可以說是當(dāng)下中國很熱門的一個(gè)話題，過去30年，城市化對(duì)中國的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。中國的城市化率從1978年的18%提高到2009年的46%，這個(gè)過程是非?？斓摹＝窈?，中國的城市化仍然將對(duì)中國的發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用。很多人把現(xiàn)在世界的發(fā)展歸結(jié)為兩個(gè)方面，一個(gè)是美國的高科技，一個(gè)就是中國的城市化。無疑，城市化是我們非常值得探討的一個(gè)問題。過去20、30年，談到城市化比較多的是把注意力集中在一個(gè)城市的舊城中心的改造和更新，北京也是如此，這是可以理解的。一般的規(guī)律，城市發(fā)展總是由中心向外圍逐步推移。實(shí)際上城市化從空間上來說還有一個(gè)邊緣區(qū)域，那就是一個(gè)城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部。

一、北京城鄉(xiāng)結(jié)合部形成的演變過程

當(dāng)前，北京提出要建設(shè)有中國特色的世界型城市，上海提出要建全球型城市。毫無疑問，對(duì)于今后這兩個(gè)在中國有特殊地位的城市而言，城鄉(xiāng)結(jié)合部問題毫無疑問是這兩個(gè)城市當(dāng)下面臨的非常重要也是非常緊迫的一個(gè)問題。那么什么是城鄉(xiāng)結(jié)合部？簡單來講就是城市建成區(qū)和城市廣大農(nóng)村相連接的一個(gè)部位，或者說是城和鄉(xiāng)之間一個(gè)過渡的地帶。從空間上來講包括三個(gè)方面，一個(gè)是城中村和城市的邊角地，即很多大城市在城市中心的邊緣地帶留下了一些沒有充分開發(fā)的地方，就是城中村和邊角地。 20世紀(jì)80年代，上海拍過一部電影叫《都市里的村莊》，用這個(gè)名稱指稱城中村和邊角地挺合適。北京也是如此。如果你走到北京市中心，三、四環(huán)之間，甚至二、三環(huán)之間，不經(jīng)意間就會(huì)走入一個(gè)非常破舊的區(qū)域，這就是城中村和邊角地。朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)都有這樣的區(qū)域。第二個(gè)是城市的中心區(qū)和邊緣地帶接壤的區(qū)域。第三就是衛(wèi)星城周邊的城鄉(xiāng)接壤區(qū)域。

北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的形成經(jīng)過了一個(gè)歷史演變過程，可以劃分為四個(gè)階段。

北京城鄉(xiāng)結(jié)合部初步呈現(xiàn)階段：1949年以前，北京應(yīng)該說是不存在城鄉(xiāng)結(jié)合部的。北京過去有城墻，800年的皇城高墻的區(qū)隔，使得城內(nèi)和城外涇渭分明。所以在1949年之前，不存在混雜的區(qū)域。1949年到改革開放初期，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部初步呈現(xiàn)。主要原因是北京因成為首都，要興建大量的行政辦公機(jī)構(gòu)及附屬機(jī)構(gòu)，包括軍事單位和相關(guān)設(shè)施，跳出了北京舊城墻范圍，如三里河地區(qū)的形成；另外還要開建科教區(qū)，集中大學(xué)、科學(xué)院等，這樣形成了現(xiàn)在的中關(guān)村、五道口區(qū)域；還有一個(gè)重要原因是當(dāng)時(shí)的城市定位，北京要從消費(fèi)城市變成一個(gè)工業(yè)城市。從第一個(gè)五年計(jì)劃開始，北京快速地建立起若干個(gè)工業(yè)區(qū)，化工、機(jī)械、電子城開始形成。伴隨著北京廢城墻的過程和早期行政區(qū)、科教區(qū)、工業(yè)區(qū)的興建，北京北部和東部開始出現(xiàn)了城鄉(xiāng)結(jié)合部分。但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鄉(xiāng)的區(qū)別還是非常明顯的，城鄉(xiāng)壁壘很清楚，市民和農(nóng)民的身份截然分開，兩者的生產(chǎn)生活方式也是差別很大，所以那個(gè)時(shí)候的城鄉(xiāng)關(guān)系還是比較清晰的。

北京城鄉(xiāng)結(jié)合部穩(wěn)步推進(jìn)階段:隨著改革開放，20世紀(jì)90年代之后，因?yàn)樯虾Ｆ謻|的開發(fā)，中國的改革開放由珠江三角洲向長江三角洲推移，并且開始向中國內(nèi)地輻射，當(dāng)然以上海為代表的長三角區(qū)域直接受益，得到了很快的發(fā)展，同時(shí)它對(duì)中國廣大的內(nèi)地和北方地區(qū)的影響也很大，對(duì)北京的發(fā)展也起到很大的作用。20世紀(jì)90年代開始，北京的改革開放步伐加快，二環(huán)全立交于1992年完成，三環(huán)路則到1994年完成。這樣，結(jié)合部往北大大地推進(jìn)了一步，范圍擴(kuò)大了許多。

北京城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展較快階段:從20世紀(jì)90年代末期至2001年北京四環(huán)路全線通車，北京建城區(qū)由300多平方公里很快擴(kuò)展到800平方公里，結(jié)合部地區(qū)的范圍更大，這是北京城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展最快的時(shí)期。伴隨這個(gè)過程的是北京城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，退二進(jìn)三，大量的第二產(chǎn)業(yè)退出，房地產(chǎn)開發(fā)如火如荼。

城鄉(xiāng)結(jié)合部快速城市化發(fā)展階段:2001年，北京申辦奧運(yùn)會(huì)成功。2002年，五環(huán)路開通，全長90公里。北京城鄉(xiāng)結(jié)合部向邊緣農(nóng)村地區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)。與此相應(yīng)，北京逐漸進(jìn)入到城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)加快城市化發(fā)展階段。在這之前，北京的城鄉(xiāng)結(jié)合部主要是資本主導(dǎo)下的被動(dòng)開發(fā)過程，還沒有自覺進(jìn)入到城市化階段。后奧運(yùn)時(shí)期，到六環(huán)路192公里建成，城鄉(xiāng)結(jié)合部一路高歌，繼續(xù)向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展，此后北京提出建設(shè)有中國特色世界城市目標(biāo)，北京對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的認(rèn)識(shí)和重視程度大大提高，而城鄉(xiāng)結(jié)合部呈現(xiàn)的各種問題與北京發(fā)展要求的不適應(yīng)也更加突出，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展應(yīng)當(dāng)而且必須進(jìn)入到系統(tǒng)改造，統(tǒng)籌實(shí)施階段。

二、北京城鄉(xiāng)結(jié)合部形成原因分析

北京的城鄉(xiāng)結(jié)合部，是伴隨著北京城市“攤大餅式”的外延同步形成的。城鄉(xiāng)結(jié)合部不斷改造又不斷擴(kuò)展的原因有以下幾個(gè)因素。

首先是人口的集聚。城市化過程需要很多勞動(dòng)力，城市開發(fā)也需要很多新的空間和土地，北京城市是1.64萬平方公里，而上海只有6800平方公里，上海在這個(gè)問題上面臨比北京更大的壓力；另外，城市在快速發(fā)展過程當(dāng)中，服務(wù)業(yè)的發(fā)展使大量的外來人口難以遏制，而且這些外來人口基本上聚集在結(jié)合部地區(qū)，這些地方房租低、交通比較方便、基本設(shè)施具備，由于人口過多，公共資源就會(huì)緊張，臟亂差情況就難以避免，很多市民對(duì)此既有意見也很困惑。實(shí)際上，城鄉(xiāng)結(jié)合部的存在，是城市化進(jìn)程當(dāng)中必然存在的一個(gè)規(guī)律，不僅北京，不僅中國的城市如此。一個(gè)城市，不可能都是中高層人士生活和工作的地方，它必須要有一定的中低人群匹配，否則，這個(gè)城市不可能正常運(yùn)行的。同時(shí)這些中低人群也有自我服務(wù)的需要。因此，這個(gè)雪球就越滾越大。

第二是發(fā)展的落差太大所致。發(fā)展中國家在發(fā)展時(shí)往往把有限資源往一些重要城市集中，北京尤為突出?？梢哉f，北京是世界上少有的本國資源超常集中的城市。黨政軍首腦機(jī)構(gòu)、國外使領(lǐng)館、國內(nèi)省市甚至縣的駐京辦、國內(nèi)外駐京商務(wù)機(jī)構(gòu)以及科技、教育、文化、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的高度集中，使得北京城市的建設(shè)和投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其它城市。在華北，在北方，北京城一花獨(dú)放，與周邊城市的差距越拉越大。長三角、珠三角要好一些，兩區(qū)域都有城市群分擔(dān)區(qū)域壓力，上海周邊有蘇錫常、杭紹甬，還有南京。北京孤城突進(jìn)，周邊保定、廊坊、張家口、承德、唐山、滄州、石家莊、秦皇島等城市，不能形成有效的分流，天津雖大也是個(gè)比較地方化的城市，北京只能一城獨(dú)抗。在北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的人口，排在前幾位的省籍是河北、河南、山東、山西、安徽，還有很多的東北籍。北京城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)在還有301個(gè)行政村，560平方公里的范圍。流動(dòng)人口在很多的村莊里已經(jīng)出現(xiàn)了倒掛。平均水平是1∶4，即1個(gè)本地戶口的人跟4個(gè)非本地戶口的人的比例，最多的甚至達(dá)到1∶26，所以很多的結(jié)合部村莊，當(dāng)?shù)厝耸巧贁?shù)人，反而像外地人，有的連房租都不敢收了。這種狀況也帶來了城市治安問題、安全問題等。北京治安案件的發(fā)生比例中流動(dòng)人口占的比例較高，達(dá)到60%-70%。這樣的話，確實(shí)對(duì)城市發(fā)展形成了很大的壓力。

客觀來分析，沒有一個(gè)城市在發(fā)展過程中不帶著問題，尤其是中國這樣高速推進(jìn)的城市化，這是北京發(fā)展所難以避免的。對(duì)于結(jié)合部地區(qū)，是城市化快速發(fā)展的過渡帶、緩沖區(qū)和消納地，我們也要肯定結(jié)合部地區(qū)和流動(dòng)人口對(duì)城市帶來的貢獻(xiàn)。這是一個(gè)城市必須有的過程，不能完全用負(fù)面眼光去看，去評(píng)價(jià)。

三、北京城鄉(xiāng)結(jié)合部必須統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)解決

從總體上看，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部問題雖多，但未到嚴(yán)重惡化的程度，有幾條判斷依據(jù)：一是結(jié)合部的社會(huì)治安尚可控；二是所謂的“蟻居”區(qū)尚未形成像印度孟買、巴西里約熱內(nèi)盧那樣的巨大貧民窟；三是大量外來人口雖給城市運(yùn)行帶來沉重壓力和負(fù)擔(dān)，但未到城市日常運(yùn)行嚴(yán)重受阻程度，屬于尚可治理范圍，需要冷靜看待。但是，也確實(shí)到了接近城市承載力的臨界點(diǎn)，到了要高度重視、嚴(yán)密關(guān)注發(fā)展的程度，需要采取實(shí)際性調(diào)控手段。

北京現(xiàn)在開始比較重視結(jié)合部地區(qū)發(fā)展是歷史的必然，是北京市委、市政府的高瞻遠(yuǎn)矚。過去把城市化進(jìn)程的重心放在城市核心區(qū)，是因?yàn)槌鞘兄行膮^(qū)的發(fā)展需要應(yīng)該比邊緣區(qū)更為迫切一些。現(xiàn)在，城鄉(xiāng)結(jié)合部問題到了必須要正視，必須要去解決，而且要用城市化的觀點(diǎn)和視角去解決的時(shí)候了。

北京已經(jīng)開啟了統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)解決的進(jìn)程，北京對(duì)待城鄉(xiāng)結(jié)合部大致經(jīng)過了三個(gè)階段。第一個(gè)階段是以中心城為本位、被動(dòng)適應(yīng)的階段。從改革開放到90年代，整個(gè)城市發(fā)展速度比較慢，發(fā)展資源比較有限，因而沒有把城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)發(fā)展當(dāng)成一個(gè)專門問題、重要問題，只是發(fā)展力的自然向外推移。第二個(gè)階段是資本主導(dǎo)、市場化推進(jìn)的階段。以房地產(chǎn)商的巨大的獲利動(dòng)機(jī)為主導(dǎo)，大量的房地產(chǎn)開發(fā)，快速把城市向邊緣區(qū)拓展，尤其是級(jí)差地租收益頗高的綠化隔離地區(qū)，很多的地產(chǎn)商為逐利大量地進(jìn)入到城鄉(xiāng)結(jié)合部?，F(xiàn)在是第三階段，北京的城鄉(xiāng)結(jié)合部改造已經(jīng)到了由政府主導(dǎo)，主動(dòng)規(guī)劃，使該區(qū)域與主城區(qū)相協(xié)調(diào)，按照城市發(fā)展格局的總體要求和長遠(yuǎn)考慮，把這部分區(qū)域改造為比較好的城市邊緣區(qū)域階段。

北京從2009年開始，把結(jié)合部地區(qū)發(fā)展作為事關(guān)首都全局發(fā)展的重中之重，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，組織專題調(diào)研，“解剖麻雀”，研究方案，并且成立專門機(jī)構(gòu)，制定工作目標(biāo)，出臺(tái)政策，完善措施。2010年，先期進(jìn)行了50個(gè)村的改造。今后幾年，還將逐步完成227個(gè)行政村、445處自然村的改造，從規(guī)劃、政策、融資方面，有一系列新的實(shí)踐。形成了幾種改造模式，一種是農(nóng)民主導(dǎo)的集體化的模式，不引入開發(fā)商，農(nóng)民自己拆遷，自己建造，比如海淀北塢村。另外一種是市場化的，就是完全的招拍掛的，比如采用多樣化補(bǔ)償?shù)某柎笸┐?。還有一種是半集體化，半招拍掛的。一部分自己開發(fā)，一部分走市場化，比如豐臺(tái)草橋，還有原房改建的朝陽白家樓舊村改造模式，等等。

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市發(fā)展過程中必然伴隨的產(chǎn)物，一個(gè)城市的現(xiàn)代化水平和成熟程度，相當(dāng)大程度上取決于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的水平，而不是光看中心區(qū)幾個(gè)亮點(diǎn)，如果城鄉(xiāng)結(jié)合部搞的不好，哪怕中心區(qū)搞的再好，這個(gè)城市也不是成熟的城市。如同一個(gè)國家的城市建設(shè)得很現(xiàn)代化，而農(nóng)村破敗不堪，這樣的國家很難說是現(xiàn)代化的國家一樣。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)從空間存續(xù)上具有動(dòng)態(tài)性，當(dāng)以歷史眼光看待之，改造和更新的要旨在于使結(jié)合部地區(qū)最終在發(fā)展水平上與中心城同質(zhì)而不是發(fā)展樣貌上趨同。

（本文根據(jù)作者在上海《東方講壇》的演講整理）

(責(zé)任編輯：黃荔)