※城鄉(xiāng)結合部問題實際上可歸納為兩個系列的問題：一是屬于外來人口劇增引起的問題；二是屬于原住居民的城鄉(xiāng)二元結構問題。

※其實人口多并非是造成城市問題的必然根源，不過是人口超過城市各種設施承載力和管理滯后的表現(xiàn)。而造成此問題的基本原因是傳統(tǒng)理念與原有制度的落后。

※人們其實不必刻意用“城市化”去消滅農(nóng)村或村莊（無論是在遠郊還是近郊城鄉(xiāng)結合部），因為農(nóng)村將享有同城市一樣的生活、福利和服務條件；不必刻意用“城市化”去改變鄉(xiāng)村景觀，而可以在城市景觀、鄉(xiāng)村景觀相互交融的空間上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間分工互利和共同繁榮。將城市的生活條件與鄉(xiāng)村的優(yōu)越環(huán)境相融合，就是后工業(yè)化階段理想的“城鄉(xiāng)一體化”。

一、研究綜述：什么是“城鄉(xiāng)結合部問題”？

自20世紀90年代中期以來，城鄉(xiāng)結合部問題逐漸成為首都城市發(fā)展中的突出問題。對于此問題的研究也作為一個不間斷的主題，不同的研究者在不同的時期，從多方面歸納了問題的所在和原因。

1998年，按照時任北京市委主管農(nóng)村工作領導的要求，由北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心和市委研究室、市政府研究室共同開展了近郊城鄉(xiāng)結合部經(jīng)濟發(fā)展問題的調(diào)查，揭示出制約城鄉(xiāng)結合部發(fā)展的主要問題是：功能定位不明確，缺乏長遠的經(jīng)濟發(fā)展方針和目標；農(nóng)民轉居后的生存與發(fā)展遇到困難；經(jīng)濟體制改革滯后，集體資產(chǎn)處置亟待解決；管理體制不順，管理方式轉換滯后；對該地區(qū)工作的領導不明確，一些問題反復出現(xiàn)，相互推諉，難于協(xié)調(diào)。

本世紀前期，北京市社會科學院完成了城鄉(xiāng)結合部管理體制改革研究課題，并出版專著《由城鄉(xiāng)分治走向統(tǒng)籌共治——中國城鄉(xiāng)結合部管理制度創(chuàng)新研究：以北京為例》。該成果認為，城鄉(xiāng)結合部作為農(nóng)村城市化先導地區(qū)，產(chǎn)生久治不愈的問題至少有兩大因素：一是在體制轉軌過程中，城市內(nèi)部失地農(nóng)民增加和城市外來“民工潮”兩種力量沖擊的交集；二是改革開放以來全方位的社會結構轉型所引起的社會分化與整合，致使轉型期內(nèi)所有問題都集中出現(xiàn)在這一地區(qū)，舊有的社會整合模式難以適應變化，導致社會出現(xiàn)新的“斷裂和失衡”現(xiàn)象。

2007年，國務院發(fā)展研究中心有關城鄉(xiāng)結合部問題的調(diào)研提出的主要問題包括：土地問題，其中違章占地和土地利用的分散化、低密度的拓展方式而造成的用地浪費，是最大問題；經(jīng)濟問題，原有集體經(jīng)濟組織改革滯后于戶籍和土地變化，集體經(jīng)濟投資主體不愿在城鄉(xiāng)轉換地區(qū)進行長期投資；人口問題，流動人口多且構成復雜，人戶分離現(xiàn)象突出；基礎設施問題，投入不足，硬件不配套，市政公用設施嚴重落后；環(huán)境面貌及社會治安問題。

2008年，由時任主管市領導主持，農(nóng)村工作部門牽頭進行了多部門調(diào)研，基本搞清了城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的現(xiàn)狀和問題。該調(diào)研著重分析了城鄉(xiāng)結合部地區(qū)存在的體制性問題：行政管理體制不順，以戶籍限定城鄉(xiāng)，農(nóng)居混居嚴重，很難在行政區(qū)劃上及時準確地劃定城鄉(xiāng)管理界限，管理職能難以真正到位；基礎設施和公共服務設施嚴重不足，政府投資少，基礎設施建管多由村級負擔，導致基礎設施不足的狀況嚴重；經(jīng)濟發(fā)展空間狹窄，綠隔占用集體土地未征、補償又低，導致很多村產(chǎn)業(yè)萎縮，農(nóng)民就業(yè)與生計問題嚴重；農(nóng)民社會保障制度建設跟不上，保障水平和保障能力與城鎮(zhèn)差距很大；經(jīng)濟體制改革滯后，主要是多數(shù)村沒有完成改革，即使已完成改革的村，經(jīng)濟運行的封閉狀態(tài)也沒有打破，影響了集體經(jīng)濟對社會資本的利用；改制后的企業(yè)仍負擔村級運轉、安置本村就業(yè)、村民福利，企業(yè)負擔沉重。

2009年，北京市有關部門對城鄉(xiāng)結合部相關政策進行了全面梳理，指出了政策方面的主要問題是：解決各類矛盾的相關政策法規(guī)滯后、政策銜接不夠、具體操作辦法不明確等缺陷；體現(xiàn)在城市規(guī)劃、綠地建設政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、拆遷建設政策、土地政策、社會保障和社會管理政策等方面。其間，朝陽、海淀、豐臺三區(qū)也分別進行了調(diào)查研究。海淀區(qū)的調(diào)查研究顯示，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)居住人員總體上可分農(nóng)民、居民和流動人口三大類，由于各類主體在收入和社會保障方式、生活習慣及文化程度等方面存在較大差異，使得共同生活在這一區(qū)域的各方主體在利益需求方面也存在著較大差異（見表1），因而解決城鄉(xiāng)結合部問題的主線是：圍繞城鄉(xiāng)結合部地區(qū)農(nóng)民、居民、流動人口三個不同主體的利益需求，處理好政府與農(nóng)民、居民、流動人口的四方關系。

目前存在的城鄉(xiāng)結合部問題與10余年前既有聯(lián)系，也有不同。有些問題得到了初步緩解，有些問題更加突出?；诘诙稳珖r(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，分析與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活直接相關的基礎設施（包括飲用水、電力、燃氣及供熱、交通、環(huán)衛(wèi)、水利設施等）發(fā)現(xiàn)：許多村莊已經(jīng)城市化或接近城市化，但不同類設施水平差異較為明顯（見圖1），基礎設施的運營維護還較滯后，設施利用率較低。

城鄉(xiāng)結合部不同地區(qū)的問題并不完全一樣。從朝陽、海淀、豐臺三區(qū)農(nóng)村人口城市化、社會經(jīng)濟、居住及環(huán)境態(tài)勢的綜合評價看出，豐臺整體水平較高，朝陽和海淀低于平均水平，主要原因是豐臺的村莊之間相對較平衡，其他區(qū)村莊之間差距相對較大（見圖2）。

綜上所述，城鄉(xiāng)結合部問題實際上可歸納為兩個系列的問題：一是屬于外來人口劇增引起的問題；二是屬于原住居民的城鄉(xiāng)二元結構問題。

二、問題和成因之一：人口方面

城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的人口劇增，是全市人口劇增的典型和主要地區(qū)。從改革開放到1996年以前，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)處于穩(wěn)步發(fā)展時期；從1996年以后，這一地區(qū)進入了快速發(fā)展時期，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、常住人口、建設用地、建筑面積的規(guī)模和密度等各個方面，都呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。按照功能區(qū)計算，在本世紀第一個10年中，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)生產(chǎn)總值從1340億元增加到6108億元，常住人口從590萬人增加到894萬人；以全市7.78%的土地面積，承載了45%以上的經(jīng)濟總量和常住人口。人口密度自2000年的4623人/平方公里，增加到到2010年的7000人/平方公里。

所有這些方面的增加，最終都表現(xiàn)為人口規(guī)模和密度的增加，而且主要是外來人口增加而導致的人口總量機械增長過快。在城鄉(xiāng)結合部問題凸現(xiàn)之前，在20世紀90年代，北京市域的流動人口突破了100萬人，90年代中期突破了300萬人。到2010年第六次全國人口普查時，常住人口中外省市來京人員為704.5萬人，與2000年第五次全國人口普查相比增加了447.7萬人，平均每年增加44.8萬人，年平均增長率為10.6%；外來人口在常住人口中的比重由2000年的18.9%提高到2010年的35.9%。外來人口增長成為全市及城鄉(xiāng)結合部地區(qū)常住人口增長的主要因素。

為什么會形成人口劇增的現(xiàn)象？至少存在著宏觀層面的“推動力”和區(qū)域層面的“拉動力”兩方面因素。從宏觀來看，改革開放啟動了我國工業(yè)化的新階段，在20世紀80、90年代之交，工業(yè)化進入了中期階段，大量農(nóng)業(yè)富余勞動力向工業(yè)化、城市化地區(qū)轉移成為合乎必然的趨勢。東部地區(qū)、尤其是沿海地區(qū)的大城市成為農(nóng)村勞動力轉移的主要聚集區(qū)。從區(qū)域層面來看，這個時期也是北京從有“首都特色的經(jīng)濟”到“首都經(jīng)濟”的不斷探索時期，發(fā)展與探索并行，發(fā)展使總量不斷擴張，探索使結構不斷調(diào)整，從不同側面帶動了產(chǎn)業(yè)規(guī)模和就業(yè)容量的增加。

在首都城市的工業(yè)化階段，經(jīng)濟體量快速增大、就業(yè)機會大量增容、吸引越來越多的本地及外來農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)工作和居住，本來就是一個必然的趨勢；在工業(yè)化進程中，產(chǎn)業(yè)結構從以制造業(yè)為主向以服務業(yè)為主轉型，從而在原有的制造業(yè)及其就業(yè)并未萎縮的規(guī)模基礎上，再增添更多的服務業(yè)就業(yè)機會，也是一個合乎規(guī)律性的趨勢；再加上20世紀90年代后期城市住房制度改革以后，住宅商品化給各類房屋建設帶來了巨大的市場機會，制造業(yè)的遷建、服務業(yè)的新建、加上住宅及各類配套設施的增建，多管齊下地帶動了房地產(chǎn)——建筑產(chǎn)業(yè)鏈的劇增，也帶動了城市飲食、服裝、家具等日用商品銷售產(chǎn)業(yè)鏈的劇增，而這些產(chǎn)業(yè)鏈恰恰是農(nóng)民工最容易進入的領域，成為吸納京內(nèi)外農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)的主要部門，這也是符合工業(yè)化階段發(fā)展趨勢的現(xiàn)象。人口多是因為潛在的就業(yè)機會和現(xiàn)實的從業(yè)崗位不對等造成的。就業(yè)機會是產(chǎn)業(yè)容量的表現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)是功能的實現(xiàn)形式。功能在城市空間的集中和聚集，造成了產(chǎn)業(yè)的集中和聚集，造就了就業(yè)的集中和聚集，在與就業(yè)相伴的居住需求量大、中心城地區(qū)居住成本高的情況下，又導致了就業(yè)——居住之間通勤的交通流量巨大。因此，人口的劇增其實是產(chǎn)業(yè)劇增的表現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)劇增又是城市功能劇增的表現(xiàn)；城市的功能、尤其是屬于首都經(jīng)濟新增的或強化的那些功能，大部分集中或聚集在市域的功能核心區(qū)及拓展區(qū)，因而拉動了相關的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)增量集中于核心功能區(qū)周圍（見表2）。2008年第二次全國經(jīng)濟普查情況顯示，北京市域內(nèi)產(chǎn)業(yè)法人單位數(shù)的72.6%和其從業(yè)人員數(shù)的73.7%、事業(yè)法人單位數(shù)的68.0%和其從業(yè)人員數(shù)的77.7%，都集中在原中心城區(qū)。一些近年來倡導發(fā)展的產(chǎn)業(yè)（比如高新技術、金融、文化創(chuàng)意、休閑娛樂等）載體繼續(xù)在中心城地區(qū)堆砌，而為此騰出空間的移民運動，使中心城區(qū)處于不停的拆建之中，似乎在永無休止地持續(xù)著工業(yè)化、城市化的“發(fā)展”。這是不斷產(chǎn)生城鄉(xiāng)結合部問題的深層原因。

其實人口多并非是造成城市問題的根源，不過是人口超過城市各種設施承載力和管理滯后的表現(xiàn)。而造成此問題的基本原因在于：第一，從傳統(tǒng)的理念上，原先將外來人口看作臨時的、暫住的、流動的人口，并未納入城市的常規(guī)管理和服務范圍中，往往待問題成堆時再采取短期運動（比如驅趕、關閉、清除等極端措施）；第二，從原有的制度上，滯后、僵化的規(guī)范使各類設施及用地的規(guī)劃設計只能遵循上述理念，依戶籍人口的規(guī)模來預計和確定各類建設的規(guī)模和結構，從源頭上埋藏了人口必定超載的隱患，從而導致對超載設施的經(jīng)常性改造，使這一地區(qū)難于進入一種較為穩(wěn)定或成熟的狀態(tài)。

北京市近年來凸現(xiàn)出來的人口難題，主要集中在承擔城市拓展功能的城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，本質(zhì)上是由工業(yè)化階段加快大容量就業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略而導致的。加快城市產(chǎn)業(yè)的增長，不僅加快帶動了收入和就業(yè)的增長，同時也加快拉動了人口及用地等各類資源需求的增長；延續(xù)新產(chǎn)業(yè)向中心聚集的空間戰(zhàn)略，更加劇了各種矛盾。所以，按照后工業(yè)化階段的客觀趨勢，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、城市發(fā)展方式或空間發(fā)展戰(zhàn)略，是解決城鄉(xiāng)結合部問題，也是解決首都城市問題和農(nóng)村問題的根本出路。

三、問題和成因之二：制度方面

城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的問題，主要存在于有“鄉(xiāng)”的地區(qū)，屬于特殊的農(nóng)村和農(nóng)民問題。以現(xiàn)行的城市化戰(zhàn)略看，通常認為是在農(nóng)村向城市轉型中出現(xiàn)的，主要在于轉型的成本大而造成了轉型的難度大。轉型的成本，除了包括為更新、改造不便人民生活的各類落后設施和滯后服務的投資成本外，還在于將農(nóng)民轉變?yōu)槭忻瘢ā笆忻窕保┑闹贫瘸杀具^高。

傳統(tǒng)上實現(xiàn)農(nóng)村向城市轉變的路徑，是將城鄉(xiāng)兩種社區(qū)管理形式之間的轉制、城鄉(xiāng)兩種社會服務體系之間的轉軌、城鄉(xiāng)兩種戶籍之間的轉型、城鄉(xiāng)兩種土地所有制形式之間的轉性等諸多環(huán)節(jié)捆綁在一起，以土地變性為依據(jù)，人隨地轉，各環(huán)節(jié)聯(lián)動；基層和群眾缺乏自主選擇的權利，經(jīng)常處于“被動城市化”的狀態(tài)。這種“捆綁式”聯(lián)動機制的特點是過于僵化，不但把農(nóng)民進入城市的土地轉性、戶籍轉型、社保轉軌、社區(qū)轉制等各個環(huán)節(jié)統(tǒng)統(tǒng)捆綁在了一起，也把城市化的各項成本捆綁在了一起。社會要同時負擔土地、戶籍、社保、社區(qū)等所有方面一次轉型的各類支出，因而造成了令人望而生畏的城市化高成本。如果缺乏一次性解決全部問題的財力，那么就只能在高成本的壁壘前躊躇甚至卻步，從而導致產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、土地利用的城市化進程迅速而農(nóng)民和村莊治理的城市化進程緩慢，成為相當普遍的現(xiàn)象。為一次性解決長期遺留下的轉制難題，北京市自2009年開始了城鄉(xiāng)結合部改革，由政府出政策、農(nóng)民以自己的集體土地置換來解決轉制成本問題。迄今為止已經(jīng)解決了許多老大難問題，取得了歷史性的成就。這個改革探索出了以較低成本實現(xiàn)制度創(chuàng)新的方向與路徑。

破解目前農(nóng)民轉籍、社區(qū)轉制或人口城市化滯后而造成的城鄉(xiāng)結合部問題，減小城鄉(xiāng)轉型的多方面成本，主要方向在于降低其傳統(tǒng)的“捆綁式”解決方案，過于僵化、使城市化的一次性投入太大而增加的轉制成本與改革難度，將成本分散化，路徑是“拆捆松綁”，即松解原先被捆綁在一起的各個環(huán)節(jié)，從實際出發(fā)，實行“適捆則捆、宜分則分”，把社會財力首先投入那些農(nóng)民最需要解決的城市化問題（比如醫(yī)療、養(yǎng)老等各項社會保障事業(yè)的城市化，生活設施條件的城市化，社會服務的城市化），然后再解決農(nóng)村土地的城市化問題。這樣，實現(xiàn)城市化的成本就會大大降低，社會矛盾也會大大減少?，F(xiàn)行的二元戶籍制度也就失去了妨礙農(nóng)民享受城市居民待遇的作用，究竟屬于農(nóng)業(yè)戶籍還是非農(nóng)業(yè)戶籍由農(nóng)民自己選擇。原先的“逢征必轉”政策產(chǎn)生的難題也能夠得以根本解決。這個做法的實質(zhì)在于“人轉”與“地轉”的脫鉤，即把農(nóng)民的市民化、社區(qū)管理的城市化與土地的城市化分開，從而出現(xiàn)“擁有集體土地財產(chǎn)的城鎮(zhèn)居民”。他們不僅享受到均等化的基本公共服務，而且?guī)еY產(chǎn)進入城市，成為擁有集體資產(chǎn)的新型市民，成為享有城鄉(xiāng)均等化服務的新型農(nóng)業(yè)勞動者。

上述外來和內(nèi)生的兩個系列問題相互交織的紐帶主要是通過外來人口租住原住農(nóng)村居民的房屋，從而形成了原住戶籍農(nóng)民與外來人口的共同利益體。這就使得在城鄉(xiāng)結合部進行的改造、改革不但直接關系到原住戶籍農(nóng)民的利益，也涉及到外來人口的利益，加大了改革或改造的經(jīng)濟成本和社會成本。因此，研究農(nóng)村租賃經(jīng)濟的作用和管理問題，也成為解決城鄉(xiāng)結合部問題的重要內(nèi)容。

綜上所述，通過疏解中心城區(qū)的功能、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)，來疏散城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的人口，解決功能、產(chǎn)業(yè)和人口過于集中的問題；通過制度層面各環(huán)節(jié)的“拆捆松綁”，來解決城鄉(xiāng)結合部的二元結構問題。這將是從發(fā)展與改革兩個方面解決首都城鄉(xiāng)結合部城市問題和農(nóng)村問題的基本路徑。隨著我國在不遠的將來必將從工業(yè)化中期進入后期的階段性變化，隨著國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌區(qū)域方針的深入實施，隨著各地小城鎮(zhèn)建設和新農(nóng)村建設的廣泛展開，我國農(nóng)村富余勞動力轉移的推動力將逐漸減弱。同時，隨著首都城市逐步轉入新階段，中心城區(qū)的拉動力將逐漸相對減弱，城鄉(xiāng)結合部的經(jīng)濟密度、人口密度也將會有一個走向相對降低的過程，這就使保持或重現(xiàn)中心城周邊地區(qū)的鄉(xiāng)村景觀成為可能。按照這樣的遠景勾劃城鄉(xiāng)結合部的改造和建設，人們就不必刻意地以“城市化”去消滅農(nóng)村或村莊（無論是在遠郊還是近郊），因為農(nóng)村將享有同城市一樣的生活、福利和服務條件；不必刻意地以“城市化”去消滅農(nóng)村和農(nóng)民的生活方式，因為農(nóng)民將成為享受均等化公共服務的城市勞動者中的一部分；更不必刻意地以“城市化”去改變鄉(xiāng)村景觀，而可以在城市景觀、鄉(xiāng)村景觀相互交融的空間上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間分工互利和共同繁榮。將城市的生活條件與鄉(xiāng)村的優(yōu)越環(huán)境融合，就是理想的后工業(yè)化階段的“城鄉(xiāng)一體化”愿景。

四、結論與建議

（一）轉變首都經(jīng)濟發(fā)展方式

適應首都經(jīng)濟發(fā)展的階段性變化，從工業(yè)化階段側重于追求各個地區(qū)生產(chǎn)增長的協(xié)調(diào)，轉向尋求地區(qū)之間的“生產(chǎn)+生態(tài)+生活”等多方面協(xié)調(diào)發(fā)展，從追求快速增長轉向追求自然的和諧增長，走入可持續(xù)發(fā)展的軌道。

（二）轉變首都城市發(fā)展方式

進一步明確空間發(fā)展戰(zhàn)略，適應工業(yè)化、城市化發(fā)展階段的變化，將城市的多方面功能和產(chǎn)業(yè)（而不是居住人口），從側重向心集中發(fā)展，轉入以向外疏散為主的發(fā)展。通過穩(wěn)定中心城地區(qū)的變遷，逐步降低人口和經(jīng)濟的相對密度；通過保護鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)，形成向中心城（從城鄉(xiāng)結合部地區(qū)）蔓延的剛性界限；通過發(fā)展郊區(qū)城鎮(zhèn)和更大的首都經(jīng)濟圈，尋求首都經(jīng)濟新的增長空間。

（三）堅持北京市提出的率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局

突破城鄉(xiāng)二元結構制度障礙的有效路徑，是打破“捆綁式”轉型方式，實現(xiàn)制度要素的重組。這將是“十二五”時期推進城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展探索的關鍵性創(chuàng)新。

（四）采取道路交通、住房建設、公共服務等多方面改革措施

目前已采取的道路交通、住房建設、公共服務、城鄉(xiāng)結合部改革等多方面對策措施都有其必要性，同時應增強有長遠戰(zhàn)略意義的行動，以防止一邊解決城鄉(xiāng)結合部問題、一邊又制造新的城鄉(xiāng)結合部問題。

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（責任編輯：黃荔）