改革開放以來，我國在發(fā)展經(jīng)濟、改善人民生活方面取得了舉世矚目的成就。然而，隨著改革不斷深化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)人為地阻礙我國的城市化進程，使得我國城鄉(xiāng)差距不斷拉大。改善民生遇到了種種體制性、機制性障礙，難以在根本上取得突破。要不斷縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)和諧社會，必須以改善民生為出發(fā)點。

一、在理念依據(jù)方面，改善民生必須堅持以人為本

“所謂民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機會、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護的狀況，等等?！盵1]以人為本的理念強調(diào)發(fā)展生產(chǎn)與改善民生的均衡、大多數(shù)人與少數(shù)人的均衡、人與人之間的均衡，標(biāo)志著我國由非均衡發(fā)展向均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變?！耙匀藶楸镜睦砟顚嶋H上有三層基本的涵義，即：發(fā)展應(yīng)當(dāng)是以人為本的發(fā)展，而不應(yīng)當(dāng)是以物或以經(jīng)濟為本的發(fā)展；發(fā)展應(yīng)當(dāng)是以絕大多數(shù)人為本的發(fā)展，而不應(yīng)當(dāng)是以少數(shù)人為本的發(fā)展；發(fā)展應(yīng)當(dāng)是以無數(shù)個具有平等權(quán)利的個體人(公民)為本的發(fā)展，而不應(yīng)當(dāng)是以缺少個體人平等權(quán)利邊界的、籠統(tǒng)的社會整體為本的發(fā)展?！盵2]而當(dāng)前，改革與發(fā)展常常忽視以人為本的理念依據(jù)，盲目追求GDP，少數(shù)人成為改革的受益者，這些不利因素妨礙到民生的改善。

（一）盲目追求GDP的發(fā)展模式偏離了發(fā)展目的

雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)是改善民生的重要條件，發(fā)展經(jīng)濟是改善民生的重要前提。改革開放三十年來，我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)，經(jīng)濟實力顯著增強。但長期以來粗放型的經(jīng)濟發(fā)展方式使得生態(tài)環(huán)境惡化，不僅抵消了經(jīng)濟發(fā)展成果，而且危及到民眾的生命安全。據(jù)統(tǒng)計，2003年，中國由于環(huán)境問題而造成的損失占國民收入的比例高達(dá)3.12%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界0.81%的平均水平[3]。中國第一份有關(guān)環(huán)境污染經(jīng)濟核算的國家報告《中國綠色國民經(jīng)濟核算研究報告2004》顯示，2004年，全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟損失為5118億元，占當(dāng)年GDP的3.05%[4]。可見，這種發(fā)展模式不僅沒有真正實現(xiàn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，還使得民眾的生命安全受到侵害；不僅沒有大幅度地改善民生，還產(chǎn)生了新的民生問題。

（二）收入差距擴大有悖于全體人民共建共享

發(fā)展應(yīng)以絕大多數(shù)人的利益為本，發(fā)展的成果應(yīng)該由全體人民共享。改善民生，需要縮小收入差距，提高中低收入者比重，改善弱勢群體生活狀況，保障其基本生活水平，進而擁有發(fā)展的機會和能力。這不僅關(guān)系到擴大內(nèi)需、保持經(jīng)濟持續(xù)增長、維護社會穩(wěn)定，還關(guān)系到我們黨執(zhí)政的合法性。

長期以來的非均衡發(fā)展使得我國的收入差距不斷擴大。戶籍制度以及附著在戶籍制度上的各種福利待遇，農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展方式，改革開放初期選擇的漸進改革、區(qū)域傾斜、遞次開放策略，都在一定程度上拉大了城鄉(xiāng)之間與地區(qū)之間的差距。初次分配中的格局失衡、制度失范與長期鼓勵部分人先富起來的政策取向，亦不可避免地造成了國民財富分配的失衡與不公現(xiàn)象。而包括公共資源與社會保障在內(nèi)的再分配手段又未能起到應(yīng)有的調(diào)節(jié)財富分配的作用[5]。當(dāng)前，我國的收入差距已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了正常水平。據(jù)世界銀行測算，2005年，我國的基尼系數(shù)已達(dá)0.415，收入最高的20%的人擁有全部收入的47.8%，而收入最低的20%的人只擁有5.7%[6]。2010年，我國城鄉(xiāng)居民人均收入比為3.23∶1，如果考慮農(nóng)村居民收入中的生產(chǎn)性支出、各種費用支出和城鎮(zhèn)居民收入中的隱性收入、各種福利等因素，城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距將會更高。另外，據(jù)統(tǒng)計，我國最高行業(yè)年均工資（金融業(yè)）與最低行業(yè)年均工資（農(nóng)林牧漁業(yè)）之比達(dá)到4.7∶1[7]，超過了國際上公認(rèn)的合理水平的3倍左右。收入差距有一定的合理性，但它沒有完全建立在機會平等、按貢獻分配和必要的社會調(diào)劑基礎(chǔ)上?？梢哉f，當(dāng)前的收入差距是一種體制性的差距，是改善民生的巨大障礙。

二、在制度保障方面，改善民生必須依據(jù)社會公正原則加強制度建設(shè)

（一）改善民生必須彌補制度缺失，強化制度功能

溫總理在十屆全國人大五次會議答記者問時說：“解決民生問題，要有制度的保障……有了制度，就不會輕易改變，就不會因為政府的更替和領(lǐng)導(dǎo)人的變化而發(fā)生變化。”[8]制度缺失或者制度功能弱化，常常使得改善民生流于形式，成為基層政府的應(yīng)急行為，缺乏通盤的、長遠(yuǎn)的考慮，不能將改善民生納入制度化、常態(tài)化的軌道。因此，合理的制度安排是改善民生的基礎(chǔ)，只有建立健全相應(yīng)的制度體系，才能更加規(guī)范地、全面地、有步驟地、長遠(yuǎn)地改善和保障民生。

當(dāng)前，民生領(lǐng)域的制度建設(shè)取得不少成就，但制度缺失和制度不完善的問題依然存在。一方面，合理的財政支出制度仍然沒有完全建立起來，教育、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障等社會公共事業(yè)應(yīng)該投入多少，占GDP多大比例，個人、社會和政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的比例，如何保障經(jīng)費落實到位，這些關(guān)鍵事項都沒有相應(yīng)的制度作保障，使得民生投入缺乏約束力，挪用公共事業(yè)經(jīng)費的現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，現(xiàn)有的制度安排還有待完善。如把城市和農(nóng)村臨時性的特困救助轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性的低保制度；把農(nóng)村義務(wù)教育階段的“兩免一補”政策擴大為免除城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的學(xué)雜費，并以法律的形式固定下來；將試點中的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險推廣至全國，并與城市養(yǎng)老保障體系結(jié)合起來；不斷健全和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，等等。

（二）制度安排必須以社會公正為理念依據(jù)

正義是社會制度的首要價值，制度安排需要有明確的、貫徹始終的理念依據(jù)。教育、就業(yè)、分配、社保、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以社會公正為基本理念依據(jù)。以社會公正為基本理念依據(jù)的現(xiàn)代社會制度符合“共享”的基本價值取向，能被廣大民眾廣泛認(rèn)可并自覺遵循，能夠增進社會的團結(jié)與合作。只有以社會公正為基本理念依據(jù)，社會制度才能有效、公平、可行[9]。

當(dāng)前，一些民生領(lǐng)域的制度安排明顯違背了社會公正的基本理念依據(jù)。以社會保障制度為例，維護社會公正是社會保障制度的出發(fā)點和落腳點，建立全民參與的社會保障體系，既保障了民眾的基本生存條件，又縮小了社會成員之間的貧富差距，有利于維護社會公平。但我國的社會保障制度從建立之初就以城市為中心，把大部分農(nóng)民排斥在社會保障體系之外，農(nóng)村地區(qū)的社會保障嚴(yán)重滯后。雖然近年來新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險大面積推開，保障水平大幅提升，但城鄉(xiāng)社會保障水平差距依然很大。城鄉(xiāng)居民同為一國的國民，都為國家的發(fā)展做出貢獻，卻因為戶籍的差異而享受到兩種不同的待遇，這違背了社會公正的保證規(guī)則、機會平等規(guī)則、按貢獻分配規(guī)則和社會調(diào)劑規(guī)則。這樣的制度安排不僅不利于改善民生，反而可能會帶來新的民生問題。

三、在責(zé)任主體方面，改善民生必須加強政府提供公共服務(wù)的職能

（一）加強政府提供公共服務(wù)的職能

改善民生是政府義不容辭的責(zé)任。轉(zhuǎn)變政府職能，由全能型、經(jīng)濟管制型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這是改善民生的關(guān)鍵，是促進社會公平正義的重要舉措。改革開放30多年來，我國社會急劇轉(zhuǎn)型，公社制和單位制相繼解體，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)我國社會轉(zhuǎn)型的需要，政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)在黨政分開、政企分開、下放審批權(quán)、加強社會建設(shè)方面取得了很大進步，但是政府提供公共服務(wù)的責(zé)任意識和供給能力還亟待改進。公共服務(wù)供給滯后導(dǎo)致了很多社會問題，如貧困問題、三農(nóng)問題、醫(yī)療衛(wèi)生問題、教育問題、收入差距問題、腐敗問題，等等。這些問題的根源就在于政府職能沒有從根本上轉(zhuǎn)變，政府職能與權(quán)力運作模式不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制[10]。

當(dāng)前，公共支出結(jié)構(gòu)不適應(yīng)社會發(fā)展的要求、公共資源配置不均衡導(dǎo)致社會分享公共服務(wù)不均衡、壟斷供給抑制了公共服務(wù)質(zhì)量和效率的提高、公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗造成了公共資源的浪費和流失[11]，這些公共服務(wù)領(lǐng)域存在的突出問題是民生問題凸顯的重要原因，同時也是轉(zhuǎn)變政府職能、改善和保障民生的突破口。

（二）調(diào)整公共投入的優(yōu)先次序

民生問題具有層次性，民眾的基本生存、發(fā)展機會、生活質(zhì)量三個層面由低到高，呈一種遞進狀態(tài)，因此改善民生也應(yīng)該由低到高。前一層面內(nèi)容的基本實現(xiàn)是后一層面內(nèi)容實施的前提條件，當(dāng)前一層面內(nèi)容基本實現(xiàn)之后，應(yīng)當(dāng)順理成章地開始后一層面內(nèi)容的努力。這個順序千萬不能倒過來[12]。民生的層次性反映到公共投入的優(yōu)先次序上，就應(yīng)該按照先生存、后發(fā)展的原則進行安排。

然而，目前我國的公共投入不僅占GDP的比重較小，而且公共投入的優(yōu)先次序出現(xiàn)了顛倒的情形。社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的公共投入比例較小，而國家財政在一般公務(wù)方面的支出比重較大[13]。這使得我國的社會保障嚴(yán)重滯后，民眾的基本生活得不到有效保障，也無法進一步獲得發(fā)展的能力。

（三）實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)均等化是指全體公民機會平等地享有大致相等的基本公共服務(wù)，同時尊重某些社會成員的自由選擇權(quán)[14]。長期以來，我國在提供公共服務(wù)方面違背了機會平等的公正原則，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、各社會群體之間實行非均衡的公共服務(wù)體制，由此產(chǎn)生了很多問題。

以醫(yī)療衛(wèi)生支出為例，我國醫(yī)療衛(wèi)生體制上存在“重醫(yī)療、輕預(yù)防；重城市、輕農(nóng)村；重大型醫(yī)院、輕社區(qū)衛(wèi)生”的傾向，實際上走了一條“高水平、低覆蓋”的路，醫(yī)療資源分布不夠合理。研究發(fā)現(xiàn)，從1997年到2002年，國家和各級政府的衛(wèi)生投入80%集中在城市，城市的衛(wèi)生投入80%集中在城市的大醫(yī)院[15]。2008年，我國衛(wèi)生總費用為14535.40億元，占當(dāng)年GDP的4.83%。其中城市衛(wèi)生總費用為11255.02億元，占衛(wèi)生總費用的77.4%，而農(nóng)村衛(wèi)生總費用為3280.38億元，占衛(wèi)生總費用的22.6%[16]。占人口大多數(shù)的農(nóng)村人口、城市低收入人群僅僅享受到少量衛(wèi)生資源，群眾看病難、看病貴問題十分突出。因此，改善民眾就醫(yī)環(huán)境，提高人民健康水平，迫切需要政府轉(zhuǎn)變職能，強化醫(yī)療事業(yè)的公益性，提供均等化的公共衛(wèi)生服務(wù)。

四、在社會結(jié)構(gòu)方面，改善民生必須破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

新中國成立以后，我國實行重工業(yè)優(yōu)先的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略、高度集中的計劃經(jīng)濟體制，加之人口基數(shù)龐大、增長迅速，限制了城市就業(yè)機會的創(chuàng)造和農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移。為此，我國于1958年頒布了《戶口登記條例》，嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)之間的人口流動，將農(nóng)民堵在城門外，捆在土地上。隨后，以戶籍為依據(jù)，我國在農(nóng)村實行人民公社制度，在城市實行單位制度，并且在城市實行由國家統(tǒng)一安排的就業(yè)制度、商品糧供應(yīng)制度以及其他有關(guān)人們生活的衣食住行、生老病死等方面的一系列制度，這就形成了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)曾經(jīng)為我國的工業(yè)發(fā)展的原始積累、為維護社會秩序穩(wěn)定做出了重要貢獻。據(jù)統(tǒng)計，從1952—1986年，國家通過價格“剪刀差”從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金，加上收繳的農(nóng)業(yè)稅1044.38億元，34年間國家共從農(nóng)業(yè)抽走了6868.12億元的資金[17]。在1979年—1994年的16年間，政府通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”從農(nóng)民那里占有了大約15000億元的收入，同期農(nóng)業(yè)稅收總額1755億元，各項支農(nóng)支出3769億元，政府通過農(nóng)村稅費制度提取農(nóng)業(yè)剩余約12986億元，農(nóng)民平均每年的總負(fù)擔(dān)高達(dá)811億元，是改革前155億元的5.2倍[18]。長期以來城鄉(xiāng)之間的非均衡發(fā)展，使得農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)嚴(yán)重滯后，民生問題異常嚴(yán)峻。因此，保障和改善民生，重點難點在農(nóng)民[19]。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)人為地阻礙我國的城市化進程，使得我國城鄉(xiāng)差距不斷拉大。建國初期，中國城市與農(nóng)村的差距大約是3倍，今天最高與最低的差距已經(jīng)拉大到10倍[20]。過多的資金流失以及國家長期重城市輕農(nóng)村的政策，使得農(nóng)村發(fā)展滯后，農(nóng)民生活貧困。按2010年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1274元測算，年末農(nóng)村貧困人口為2688萬人[21]。

農(nóng)村的民生問題不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差距過大，農(nóng)村貧困人口多，還體現(xiàn)在醫(yī)療、教育、就業(yè)等層面。長期以來，國家在城市與農(nóng)村實行不同的教育、醫(yī)療和就業(yè)政策，優(yōu)先發(fā)展城市，農(nóng)村的社會事業(yè)發(fā)展則相對滯后。

在醫(yī)療方面，2009年，政府預(yù)算衛(wèi)生支出僅占衛(wèi)生總費用的27.2%，個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出占38.2%，衛(wèi)生總費用中，占人口總數(shù)55.3%的農(nóng)村人口僅分享到22.57%的衛(wèi)生資源（2008年）[22]。2010年，全國有2678個縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率96.3%[23]。但新型農(nóng)村合作醫(yī)療仍然存在著醫(yī)療質(zhì)量不高、衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施滯后、補償標(biāo)準(zhǔn)低等問題。

教育是民生之基，是實現(xiàn)機會平等、促進社會公平的有效途徑。長期以來，我國在城鄉(xiāng)之間實行非均衡的教育政策，廣大農(nóng)村地區(qū)實行“人民教育人民辦”、“孩子不到校，家長當(dāng)被告”，農(nóng)村居民除了負(fù)擔(dān)子女的學(xué)雜費和學(xué)校其他收費外，還要以教育附加、教育集資的方式負(fù)擔(dān)大部分義務(wù)教育基建費和部分事業(yè)費。雖然國家在1986年頒布的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定義務(wù)教育階段免收學(xué)費，但直至2006年新《義務(wù)教育法》頒布，義務(wù)教育才全面納入財政保障范圍，不再收取學(xué)費、雜費。此外，國家的公共開支中的教育經(jīng)費總量小，投入的農(nóng)村教育經(jīng)費更少。2009年，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例為3.59%，仍然低于低收入國家4%的平均水平[24]。不僅如此，不多的教育資源在城鄉(xiāng)之間的分布也不均衡。有限的教育投入不僅沒有通過教育促進社會流動、保障社會公平，反而使許多農(nóng)村家庭“因?qū)W致貧”。由于農(nóng)村基礎(chǔ)教育薄弱、高等教育成本高等因素，高等教育中的城鄉(xiāng)差距問題日益凸顯。有研究指出，在接受高等教育的機會方面，農(nóng)民階層與整個非農(nóng)階層的整體差距是5.6倍，在全國重點高校中是9.2倍，其中與黨政干部子女的差距則分別達(dá)到17.9倍和31.7倍[25]。

就業(yè)是民生之本，是民眾維持生計、積累社會資本、維護尊嚴(yán)的重要途徑。目前，我國農(nóng)村蓄積了大量的剩余勞動力，這阻礙了農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，不利于改善民生。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前，進城務(wù)工已經(jīng)成為農(nóng)民增收的重要途徑。2007年我國農(nóng)村居民工資性收入人均1596元，在農(nóng)民人均純收入中占38.6%，比上世紀(jì)80年代初期提高了近20個百分點[26]。但是，由于嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍制度、教育制度、社會保障制度等原因，農(nóng)民工很難脫離農(nóng)民的身份，真正融入城市，享受市民應(yīng)該享有的各種待遇。這使得農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移比較困難，農(nóng)民增收面臨體制性障礙。因此，如何打破城鄉(xiāng)二元勞動力市場，推動勞動力向城市轉(zhuǎn)移，是二元社會結(jié)構(gòu)下改善民生的重點工作。

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(責(zé)任編輯 駱小平)