近代中國巡警制度的誕生，是清末“新政”的重要組成部分?！把簿弊鳛檎麄€(gè)警察制度的代稱，是國家行政制度，乃至以“憲政”為標(biāo)志的政治體制改革的結(jié)果。試辦“巡捕”，是由近代改良主義思想家在系統(tǒng)闡述維新思想中提出的，如何啟、胡禮垣在其《中國宜改良新政論議》，鄭觀應(yīng)在其《盛世危言》等代表作中，都具體闡述了設(shè)置巡捕的設(shè)想。而當(dāng)時(shí)的洋務(wù)派大員也確實(shí)把警政作為變法維新的要?jiǎng)?wù)，如張之洞曾言：“警察若役，則差役之害可以永遠(yuǎn)革除，此尤為吏治之根基，除莠安良之長策矣?！贬红痈窃谄渥嗾壑辛﹃?，“伏查東西各國整齊劃一，其內(nèi)治外交之絕無仟格齟齬之患者，無一非警察之績。有以防患未然。中國今日求善外交，必先內(nèi)治；求善內(nèi)治，必先警務(wù)。”但是，真正迭經(jīng)變革最終延續(xù)下來的“京師巡警”制度，肇始于庚子之亂后“皇城”巨變倉促創(chuàng)建，而非由改良主義者或統(tǒng)治階層主動(dòng)推行。可以認(rèn)為，巡警制度在北京的形成和初期發(fā)展，與北京這個(gè)城市近代化進(jìn)程的關(guān)系，不遜于與清末“新政”之淵源。

一、城市“涅磐”中誕生的巡警雛形及其初步發(fā)展

1900年8月14日，英、俄、日、法、德、美、意、奧八國聯(lián)軍攻陷北京城后，進(jìn)行了為期三天的公開洗劫和殺戮。僅清政府在京官員被殺或自殺者就達(dá)到2400名，百姓死難者不計(jì)其數(shù)。統(tǒng)治體系破壞殆盡，社會(huì)秩序混亂，糧食、煤炭等供應(yīng)瀕于斷絕，城市管理陷入癱瘓。為維持地方治安，保證市民供應(yīng)，恢復(fù)城市運(yùn)轉(zhuǎn)，清廷留守官員倡議，并征得占領(lǐng)軍同意后，由各占領(lǐng)區(qū)的紳董出面組織安民公所，作為臨時(shí)治安機(jī)構(gòu)。安民公所存在雖不滿一年，并非真正意義上的近代警察機(jī)構(gòu)，但其以各國占領(lǐng)區(qū)劃定管界，打破了滿清統(tǒng)治北京以來延續(xù)二百余年的內(nèi)城行政建制，更動(dòng)搖了里甲制度這一封建行政根基；其所募巡捕的職責(zé)仿效各國管理市政和以近代警察維持治安的模式。

隨著和議的進(jìn)行，清政府自1900年底起漸次從各國占領(lǐng)當(dāng)局收回其統(tǒng)治地面之權(quán)。期間，曾準(zhǔn)備仍按舊有八旗序位建立“警務(wù)處左右兩翼及警務(wù)公所”，但是八旗制已不能適應(yīng)庚子之難后各民族、各階層混居，百業(yè)雜處的城市格局。只得于1901年接受慶親王奕劻“茲據(jù)擬將各公所酌量裁并”，設(shè)立“善后協(xié)巡總局”的奏議。協(xié)巡總局由政府與原有公所紳董共同興辦，費(fèi)用共擔(dān)，這也說明它不是純粹意義上的近代城市公共事業(yè)機(jī)構(gòu)。但是，在設(shè)置上，協(xié)巡總局基本沿襲了安民公所的區(qū)劃，分設(shè)十個(gè)分局；在運(yùn)作上，仿效西方警察制度制定了《現(xiàn)行章程》，引入嚴(yán)格劃分區(qū)段駐守巡邏等制度，成為北京巡警制度之濫觴。

1901年初，逃亡西安的清廷終于意識(shí)到“法積則弊，法弊則更”，發(fā)布了新政上諭，史稱“慈禧新政”；是年9月，又在上諭中命令“著各省將軍、督撫將原有各營嚴(yán)行裁汰，精選若干營，分為常備、續(xù)備、巡警等軍?！痹诒本b于協(xié)巡總局的過渡性質(zhì)，且與同隸于步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門的步軍營職責(zé)糾葛不清，經(jīng)善后營務(wù)所大臣奏請，1902年任命肅親王善耆“督修街道工程并管理巡捕事務(wù)”，籌辦工巡總局。工巡總局與善后協(xié)巡總局不同之處主要在于:在機(jī)構(gòu)設(shè)置和轄區(qū)劃分上，進(jìn)一步打破了安民公所以來分區(qū)制所受到的八旗桎梏，內(nèi)城工巡局設(shè)立東、中、西局，各轄兩個(gè)分局，建立了總局—局—分局—區(qū)—段的五級行政架構(gòu)，1905年又設(shè)立外城工巡局及東西巡捕分局。在職責(zé)設(shè)定上，除維持治安，緝拿盜賊外，還負(fù)責(zé)修治街道，經(jīng)營土木，管理交通衛(wèi)生，辦理社會(huì)救濟(jì)等。實(shí)質(zhì)上成為以警政為首務(wù)的近代市政管理機(jī)關(guān)，具備了警察制度近代化和正規(guī)化的雛形，也是北京城市市政管理近代化的重要一步。

二、中國最早的近代城市警察機(jī)構(gòu)及其擔(dān)負(fù)的城市公共管理職能

在京師警政漸趨完備的同時(shí)，巡警制度卻并未因上諭的發(fā)布而在全國普遍推行。即使在警政實(shí)踐取得成效的直隸、廣東等省，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建構(gòu)、職權(quán)范圍等也大相徑庭。1902年，時(shí)任廣東巡撫的岑春煊就上奏，“況以中國之大 ，待興警察之急 ，欲求通行速舉而無統(tǒng)屬稽核之者，恐終于因循，或名立而實(shí)不至。可否飭下政務(wù)處詳議，于京師特立警務(wù)部?！碑?dāng)滿清統(tǒng)治者迫于國內(nèi)資產(chǎn)階級革命運(yùn)動(dòng)“四方風(fēng)動(dòng)”，終于開始把籌備憲政納入日程時(shí)，警政建設(shè)再次戲劇性地走在了整個(gè)憲政之先。1905年9月24日，準(zhǔn)備出洋考察憲政的五大臣在北京被炸，驚恐的慈禧立即對袁世凱在二十多天前請?jiān)O(shè)巡警部的奏議作出了回應(yīng)，傳諭稱“輦轂重地，竟有匪人在火車上擲炸彈之事，此等兇頑不法，難保無黨羽混跡京城 ，暗圖生事。巡警關(guān)系重要 ，亟應(yīng)認(rèn)真辦理 ，以銷隱患而靖人心 ?！辈⒂?0月8日正式發(fā)布上諭，成立巡警部。這是中國第一個(gè)近代意義上的中央警察機(jī)關(guān)，因而也被視為中國建立近代警察制度的標(biāo)志。巡警部成立次日，即開始接收京師工巡總局。將其改組為“內(nèi)外城巡警總廳”，直接隸屬于巡警部管轄，管理京師內(nèi)外城一切警務(wù)。在巡警部存續(xù)的一年多里，各省警政參差混亂，實(shí)際上仍由督撫負(fù)責(zé)；巡警部的主要精力放在內(nèi)外城巡警總廳的建設(shè)上，使其成為中國最早的真正具備近代意義的城市警察機(jī)構(gòu)。

內(nèi)外城巡警總廳最初實(shí)行總廳—分廳—區(qū)—基層四級管理制度；民政部成立之后，清政府又分別在光緒三十二年、三十四年和宣統(tǒng)元年分三步裁撤了一定數(shù)量的巡警分廳和區(qū)署，轉(zhuǎn)變?yōu)榭倧d—區(qū)署—基層 (派出所、分駐所)三級管理制度 。這種三級制度一直為后來不同政權(quán)時(shí)期的警察制度所繼承，一直沿用至今。特別是派出所和分駐所的設(shè)立，作為保障城市基層治安維持的基層警察機(jī)構(gòu)正式確立，標(biāo)志著中國警政制度近代化的基本成熟 。而與之相應(yīng)的，里甲式戶籍制度被派出所的分片戶籍統(tǒng)計(jì)制度所代替，徹底改變了中國封建社會(huì)幾千年的戶籍統(tǒng)計(jì)制度，也成為中國城市管理乃至整個(gè)行政管理近代化的重要基礎(chǔ)。

在相當(dāng)長的時(shí)期里，內(nèi)外城巡警總廳實(shí)際擔(dān)負(fù)著對剛剛步入近代化城市建設(shè)進(jìn)程的北京大部分公共事務(wù)管理職能。依據(jù)光緒三十二年左右成文的《京師內(nèi)外城巡警總廳辦事規(guī)則》，其超越現(xiàn)代警察職責(zé)的公共管理職能包括新聞出版、廣告宣傳、民政救濟(jì)、勞動(dòng)關(guān)系、工商企業(yè)及特種行業(yè)管理、計(jì)量管理、金融秩序管理、公共交通、道路營建、給排水、供用電、建筑、規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生、市容監(jiān)察、醫(yī)政管理、藥品監(jiān)管、衛(wèi)生防疫、食品安全、動(dòng)物檢疫等城市社會(huì)生活中極為廣泛的領(lǐng)域?？梢姡诒本╅_始近代化城市發(fā)展進(jìn)程之初，內(nèi)外城巡警總廳一度在事實(shí)上擔(dān)負(fù)著城市公共行政管理者、基礎(chǔ)設(shè)施營造者、公用事業(yè)維護(hù)者和市民生活保障者的角色，并且介入到城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和金融秩序當(dāng)中。這既符合行政法學(xué)中關(guān)于近現(xiàn)代行政發(fā)展史上“警察國”階段，警察權(quán)這一主動(dòng)干預(yù)的重要行政權(quán)力被國家濫用的一般規(guī)律，又深深地打上了北京這個(gè)半封建半殖民地大都市近代化進(jìn)程中的特殊烙印。

三、官紳博弈與城市近代化發(fā)展模式的抉擇

歐洲城市近代化的發(fā)展過程中，普遍經(jīng)歷了以商人和紳士為代表的市民組織行會(huì)、開展斗爭或通過贖買，從封建統(tǒng)治者手中取得部分治權(quán)的過程。以此為基礎(chǔ)發(fā)育而成的市民社會(huì)和市場經(jīng)濟(jì)，正是孕育資產(chǎn)階級憲政的必要條件。這也是19世紀(jì)初近代警察制度得以率先在倫敦、巴黎等大城市建立的主要原因。直到清末，中國近代資本主義萌芽依然受到壓制，但是，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、思想相對活躍的地方，由新興商人和代表地方、宗族傳統(tǒng)勢力的士紳混同而成的“紳士”階層，已經(jīng)開始萌生了爭取治權(quán)的要求。北京1900年設(shè)立的安民公所，也是由各占領(lǐng)區(qū)紳董出面發(fā)起組織的紳辦機(jī)構(gòu)。但是，北京作為封建統(tǒng)治的中心，紳權(quán)始終深為統(tǒng)治者所戒備。即使在朝廷統(tǒng)治已被八國聯(lián)軍在表面上摧垮之時(shí)，留守官員依然在幕后操控大局，安民公所的經(jīng)費(fèi)也有一大部分來自朝廷。一俟占領(lǐng)軍歸還地面統(tǒng)治權(quán)，奕劻即在奏請?jiān)O(shè)立善后協(xié)巡總局折中提出，“其各局原辦紳董，應(yīng)行訪查，分別去留。局中所需經(jīng)費(fèi)，官為酌量籌給，不準(zhǔn)派捐累民?！贝撕螅瑥墓ぱ部偩?、內(nèi)外城巡警總廳，直到北洋時(shí)期的京師警察廳，都是完全由政府設(shè)立和管理的。清政府逃離北京所造成的權(quán)力真空，給士紳和商人提供了一個(gè)實(shí)行自治的短暫機(jī)會(huì)。而在這一次勉強(qiáng)的“紳權(quán)”嘗試之后，北京的城市近代化發(fā)展再未能脫離“天朝皇都”的桎梏，一直帶有濃厚的半封建半殖民地色彩。

四、市政的發(fā)展與警政的還原

巡警在近代城市發(fā)展初期的作用之大，有研究者稱，“概言之，城市市民公共生活的一切方面，無不在巡警局的管轄范圍之內(nèi)?！蔽宕蟪汲鲅罂疾熘?，清政府對憲政的認(rèn)識(shí)也逐漸加深。1906年，奕劻等建議，“巡警為民政之一端，擬正名為民政部。”是年11月6日，巡警部正式更名為民政部，除巡警部原有職掌外，戶部、工部、禮部、吏部的一些職能也轉(zhuǎn)歸其管轄。相應(yīng)地，民政部設(shè)立了承政、參政二廳和民治、警政、疆理、營繕、衛(wèi)生五司，原有的巡警部基本上縮編為警政一司。在此期間，京師內(nèi)外城巡警總廳的機(jī)構(gòu)和職能迭經(jīng)調(diào)整，剝離出協(xié)巡營、內(nèi)外城預(yù)審廳等，直接對巡警部和其后的民政部負(fù)責(zé)。肅親王善耆接掌民政部后，又進(jìn)一步提出“現(xiàn)民刑事訴訟即歸大理院辦理，原設(shè)之內(nèi)外城預(yù)審廳，俟地方裁判所成立后，理應(yīng)裁并”。但是，在逐漸完成行政管理權(quán)與司法審判權(quán)和軍事管理權(quán)分離的同時(shí)，巡警總廳卻又進(jìn)一步承擔(dān)起民政部各司職掌中涉及的各項(xiàng)市政職能，在事實(shí)上行使城市的綜合管理權(quán)，與之相應(yīng)，在光緒末年，還形成了北京城市管理的一系列法規(guī)，成為北京城市管理走向近代化的一個(gè)重要里程碑。

作者單位：北京市公安局