摘要：作為一種不可避免的社會(huì)現(xiàn)象，公共政策沖突問題一直困擾著國家政府，挑戰(zhàn)著政府的政治智慧和治理能力。公共政策沖突的產(chǎn)生原因是復(fù)雜多樣的，既有人類自身認(rèn)識(shí)的局限、公共政策用語選擇的模糊、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的客觀影響，也有公共政策價(jià)值取向的偏差、公共政策制定技術(shù)的匱乏、政策執(zhí)行人員素質(zhì)的良莠等主觀作用，更有公共政策穩(wěn)定與制度變遷的矛盾、雙重行政管理體制的交錯(cuò)摩擦、政出多門的政策決策機(jī)制以及政策內(nèi)容執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困難等復(fù)雜的制度原因。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策沖突；產(chǎn)生原因

中圖分類號(hào)：D63-31

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1494(2011)04-0093-05

公共政策與社會(huì)現(xiàn)實(shí)始終處于既相統(tǒng)一又相矛盾的狀態(tài)，公共政策與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一是相對(duì)的，而沖突是絕對(duì)的。在公共政策的運(yùn)作與社會(huì)生活變革之間如何建立有效的良性互動(dòng)關(guān)系是現(xiàn)代公共政策學(xué)一直關(guān)注的重要課題。面對(duì)著公共政策與社會(huì)現(xiàn)實(shí)、政策預(yù)期與政策實(shí)踐的各種矛盾，積極探尋公共政策沖突的成因，從不同的生活環(huán)境與實(shí)踐過程中不斷獲得解決沖突的理論與方案，是我們開展公共政策沖突治理的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)代中國正處于重大的社會(huì)變革與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)生活呈現(xiàn)出復(fù)雜性、不確定性與各種偶然性。法治理想與實(shí)際變動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間既存在相互協(xié)調(diào)的因素，同時(shí)又存在著大量的沖突與非理性的因素。在這一過程中，公共政策沖突導(dǎo)致的制度困境與實(shí)踐難題日趨嚴(yán)重。對(duì)中國公共政策沖突原因的分析，既是我們尋求預(yù)防沖突、控制沖突和化解沖突的立足點(diǎn)，也是我們建立解決公共政策沖突合理機(jī)制的必要前提和必需基礎(chǔ)。

一、公共政策沖突的客觀原因分析

利益關(guān)系是公共政策調(diào)整的對(duì)象。某一政策文件的制定、修改或廢止。離不開利益關(guān)系的存在和變化。面對(duì)這樣無限復(fù)雜多樣的現(xiàn)實(shí)世界，任何公共政策都不可避免地陷入一系列深刻的矛盾變動(dòng)之中。公共政策沖突是公共政策制度發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物。在深層意義上，作為公共政策調(diào)整對(duì)象的利益關(guān)系，其自身矛盾的多樣性、聯(lián)系的普遍性和發(fā)展變化的絕對(duì)性是產(chǎn)生公共政策沖突的根本原因。在馬克思主義的哲學(xué)意義上，公共政策沖突也往往是這些矛盾、問題交織、作用的結(jié)果，是客觀世界的復(fù)雜多樣性在公共政策運(yùn)行中的必然反映。這一必然性在客觀層面主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)人類認(rèn)知理陛自身難以克服的局限

毫無疑問，公共政策作為一種不可或缺的社會(huì)生活制度，已經(jīng)為當(dāng)今大多數(shù)現(xiàn)代國家所普遍接受。公共政策以其明確具體、穩(wěn)定、權(quán)威、較好的分配、選擇、整合利益格局而在制度史上獨(dú)樹一幟，風(fēng)騷盡享。然而世上沒有十全十美的事物，正如陽光下的陰影，公共政策從誕生之日起隱藏其中的局限性就如影隨形地伴隨著它，困擾著制定和適用它的政府和普通民眾。顯而易見，公共政策既是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的反映，也是人類主觀認(rèn)識(shí)的產(chǎn)物，是人類文化的表現(xiàn)形式，這是公共政策產(chǎn)生、存在、變化、發(fā)展不可缺少的主客觀基礎(chǔ)。人類對(duì)客觀世界的認(rèn)識(shí)是一個(gè)歷史過程，人類認(rèn)識(shí)能力的提高也是一個(gè)不斷發(fā)展的歷史過程。在某一特定歷史時(shí)期，人類對(duì)客觀世界的認(rèn)識(shí)總是要受當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)乜陀^條件和主觀認(rèn)識(shí)能力的束縛，因而是不完整的，小可能達(dá)到對(duì)客觀世界的絕對(duì)真理性把握，人們所能夠做到的只是根據(jù)典型的、經(jīng)常發(fā)生的情況對(duì)事物進(jìn)行劃分并逐步深入的了解和認(rèn)識(shí)。也就是說，人類認(rèn)識(shí)客觀世界的能力，從歷史長河來看，是無限的，無窮盡的，只要人類存在一天，這種認(rèn)識(shí)就不會(huì)終止。但對(duì)歷史長河中的特定社會(huì)發(fā)展階段來講，其認(rèn)識(shí)能力和水平又是有限的。正是由于人類認(rèn)識(shí)能力的這種無限性和有限性的矛盾，成為公共政策沖突產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)淪根源。

(二)公共政策用語選擇的模糊性

準(zhǔn)確性是政策用語的靈魂和生命。然而，“世界上的事物比用于表現(xiàn)和描繪它們的詞匯要豐富得多，無論人的認(rèn)識(shí)如何深化，模糊性是永遠(yuǎn)存在的?！蹦：~語產(chǎn)生的根源，實(shí)質(zhì)在于客觀事物自身的模糊性和人對(duì)客觀事物認(rèn)識(shí)的不確定性?！澳：弊鳛槿藗冋J(rèn)知世界的一條重要途徑，是認(rèn)知主客體相互作用的必然結(jié)果?，F(xiàn)在公共政策的制定都是通過有意識(shí)的、按照程序的政策制定行為產(chǎn)生的，是在精心設(shè)計(jì)的政策規(guī)則以書面形式固定下來時(shí)即告成立的。通過文字用書面形式來表達(dá)出的規(guī)則是公共政策最直接和最直觀的表現(xiàn)形式，也是最易為人們所接觸和感知的形式。由于語言文字常常并不具有單義性，而是“具有一定的伸縮性”，從而表現(xiàn)出多層含義。同時(shí)，詞語含義的模糊也便于公共政策的準(zhǔn)確表達(dá)。公共政策的制定主體不可能預(yù)見一切可能發(fā)生的情況并據(jù)此為人們?cè)O(shè)定行為方案，其所制定的公共政策不可避免地存在缺漏和肓區(qū)，有意選取具有概括性的模糊語言可以讓公共政策在有限規(guī)定與無限行為之間保持一定的張力．贏得更多的回旋余地，從而增加公共政策的包容度和適應(yīng)性，在不斷發(fā)展變化的社會(huì)演變過程巾，將適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的新內(nèi)容和新價(jià)值吸收到公共政策中來，使得公共政策在變與不變這個(gè)兩難命題之間左右逢源．保持相對(duì)穩(wěn)定。盡管如此，語言自身無法克服的模糊性依然是造成公共政策模糊以及公共政策沖突的重要因素。

(三)公共政策生長區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響

就整個(gè)社會(huì)發(fā)展而言，“社會(huì)發(fā)展的規(guī)律是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。我們選擇什么樣的發(fā)展戰(zhàn)略，從表皿上看是主體的自我選擇，但是選擇的正確與否是由實(shí)踐來回答的。正確的發(fā)展戰(zhàn)略符合了歷史發(fā)展規(guī)律的要求，錯(cuò)誤的發(fā)展違背歷史發(fā)展的規(guī)律。這就從根小上決定了發(fā)展戰(zhàn)略的選擇不是隨心所欲的，必須從社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況出發(fā)?！睆恼咧贫ǖ沫h(huán)境看，公共政策從制定到實(shí)施的全過程，受到各種環(huán)境因素的影響，其中，最根本的是經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，一個(gè)國家或地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件與發(fā)展階段．是公共政策考慮的首要問題。經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定了公共政策制定和實(shí)施的基本物質(zhì)條件，政策制定必須考慮經(jīng)濟(jì)實(shí)力的允許范圍，與國家或地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致。在中國，發(fā)展是當(dāng)代中國的主題，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，是我國當(dāng)前各地公共政策的核心問題之一。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低差異和城市管理政策需求的小同直接影響到公共政策沖突的范圍和幅度。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，服務(wù)并加快發(fā)展始終是各地公共政策的第一要?jiǎng)?wù)。當(dāng)前，世界發(fā)達(dá)國家和中國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)正大量向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，這是欠發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)十分重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，各地都十分珍惜并把握這次難得的良好機(jī)遇，積極主動(dòng)地加入到激烈的競爭之中。在一切為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市管理模式下，僅僅依靠本地區(qū)的自身積累是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，借助外力謀發(fā)展是必然的選擇和惟一的道路，發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的公共政策彈性空間與公共政策體系的和諧之間的沖突就更為突出和頻繁。

二、公共政策沖突的主觀原因分析

一般而言，公共政策是具有高度概括性與富有彈性的規(guī)范體系。作為社會(huì)生活高度濃縮體的公共政策與豐富多樣化的社會(huì)生活之間難以達(dá)到完全的一致，事實(shí)上，公共政策運(yùn)行中公共政策與社會(huì)現(xiàn)實(shí)完全一致的情況是不多見的，多數(shù)情況下公共政策是存兩者的沖突中得到發(fā)展和完善。因?yàn)楦叨雀爬ㄐ缘墓舱咴谡{(diào)整社會(huì)生活時(shí)不可能規(guī)定所有的社會(huì)生活領(lǐng)域，公共政策本身留給社會(huì)生活一定的自由空間，使公共政策在豐富多彩的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中有磨合同旋的余地。然而，政治現(xiàn)象的流動(dòng)性與不確定性還是給公共政策運(yùn)行帶來了各種矛盾與困難。社會(huì)現(xiàn)實(shí)運(yùn)作規(guī)律的特殊性與運(yùn)作方式的多樣性，從客觀上造成了公共政策與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間紛繁復(fù)雜的矛盾與形態(tài)各異的沖突。公共政策沖突不僅有客觀原因，還有著更為復(fù)雜的主觀原因，實(shí)際上，對(duì)公共政策沖突成因的探究l奉身就具有強(qiáng)烈的主觀色彩，因?yàn)楣舱叩闹贫ó吘箤儆谀莻€(gè)特定的時(shí)空，在歷史演變的長河中回望既已發(fā)生的歷史是困難的，在一定意義上依賴于研究者自身的主觀感知。造成公共政策沖突的主觀原因主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)公共政策價(jià)值取向的偏差

任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)都必然包含有政府依據(jù)特定的倫理標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的時(shí)代選擇。公共政策的價(jià)值取向就是公共政策的指導(dǎo)思想。盡管在政策制定和執(zhí)行過程中，這種價(jià)值觀難以確定或者無法辨別，但是卻起著舉足輕重的作用，政策價(jià)值取向或者政策價(jià)值判斷的差異會(huì)導(dǎo)致公共政策沖突的發(fā)生。公共政策的價(jià)值取向既是一種價(jià)值觀又是一種價(jià)值論，無論淺顯抑或深刻都是一種超越具體公共政策制度和公共政策行為的東西。在戴維·伊斯頓看來，公共政策是政府為分配與增進(jìn)公共利益而制定的規(guī)則，是對(duì)“整個(gè)社會(huì)從事權(quán)威性的價(jià)值分配”。公共政策的權(quán)威性根源于它以效率為前提，承認(rèn)、維護(hù)并增進(jìn)了社會(huì)的公共利益，因而得到了公眾的普遍認(rèn)同和支持。從公共政策的本質(zhì)來看，公共政策作為政府對(duì)社會(huì)公共利益的權(quán)威性分配，它的重點(diǎn)主要應(yīng)放在解決公平而不是效率問題上，因而必須要把實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平作為其倫理價(jià)值訴求。不維護(hù)、不保障社會(huì)公平的公共政策，只會(huì)在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法實(shí)踐中遭到更多的社會(huì)抵制，公共政策預(yù)期與公共政策實(shí)踐之間的沖突不可避免。

(二)公共政策制定過程的技術(shù)差別

高質(zhì)量的公共政策，不僅需要有先進(jìn)的制定理念，科學(xué)的政策內(nèi)容、完善的制定程序，還需要借助于高超的政策制定技術(shù)。雖然公共政策制定技術(shù)問題與公共政策相伴而生，但人們對(duì)政策制定技術(shù)進(jìn)行專門研究的歷史并不長，中國對(duì)公共政策制定技術(shù)的研究歷史則更為短暫。實(shí)際上，公共政策的各個(gè)方面、各個(gè)階段和各個(gè)環(huán)節(jié)都與公共政策制定技術(shù)關(guān)系至深。公共政策制定技術(shù)是公共政策制定主體在政策制定活動(dòng)中所遵循的科學(xué)方法和操作技巧。公共政策制定技術(shù)的好壞直接關(guān)系到政策的質(zhì)量、政策的有效性和可操作性，進(jìn)而影響到公共政策運(yùn)行的社會(huì)實(shí)踐。公共政策制定技術(shù)的基本內(nèi)容是豐富多樣的，它既包含公共政策需求預(yù)測(cè)技術(shù)、公共政策方案規(guī)劃技術(shù)，也包括公共政策文件的結(jié)構(gòu)、語言文字以及各公共政策規(guī)范間關(guān)系的處理技能。在公共政策沖突的實(shí)踐中，能夠鮮明而有力反映公共政策沖突的主要是微觀技術(shù)的選擇與側(cè)重。因?yàn)椋舱叩膱?zhí)行實(shí)踐表明，政策制定技術(shù)在本質(zhì)上并非形式問題，而是實(shí)質(zhì)問題，公共政策制定技術(shù)的差別會(huì)致使公共政策沖突的發(fā)生，影響公共政策的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

(三)公共政策執(zhí)行人員素質(zhì)問題

公共政策的生命在于有效的執(zhí)行。正確的政策方案要變成現(xiàn)實(shí)，有賴于有效的公共政策執(zhí)行。沒有公共政策執(zhí)行，再好的政策方案也只能是一紙空文。毛澤東早就說過，“如果有了正確的理論，只是把它空談一陣，束之高閣，并不實(shí)行，那么，這種理論再好也是沒有意義的?！闭?yàn)楣舱邎?zhí)行有如此重要的意義，美國政策學(xué)者艾莉森才說，在實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10％，而其余的90％取決于有效的執(zhí)行。公共政策執(zhí)行的實(shí)踐說明，公共政策執(zhí)行人員的素質(zhì)決定著公共政策執(zhí)行的質(zhì)量。執(zhí)行者執(zhí)行公共政策過程中所展示出來的素質(zhì)直接關(guān)系到政策的理解和對(duì)具體事件的認(rèn)識(shí)與判斷，發(fā)生任何理解的偏差和認(rèn)識(shí)、判斷上的歧見，都可能會(huì)產(chǎn)生不同的公共政策執(zhí)行效果。實(shí)際上，執(zhí)行和實(shí)施規(guī)則的公務(wù)人員對(duì)自由裁量權(quán)的解釋和領(lǐng)悟，可以對(duì)妨礙公共政策實(shí)現(xiàn)初衷的規(guī)則進(jìn)行糾正；相反，可能會(huì)在制定規(guī)則后的執(zhí)行和實(shí)施過程中，對(duì)公共政策內(nèi)在的良好部分造成破壞。當(dāng)規(guī)則模糊不清或被多種解釋所困擾時(shí)，在執(zhí)行、遵守和實(shí)施規(guī)則過程中，這種缺陷會(huì)通過多種形式表現(xiàn)出來。

三、公共政策沖突的制度原因分析

在政治現(xiàn)象的流動(dòng)中，公共政策更是一種持續(xù)轉(zhuǎn)變中的事物，猶如萬花筒的色彩一樣變幻不定，具有靜態(tài)和理性的公共政策與具有動(dòng)態(tài)和不確定性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間所出現(xiàn)的不一致與不協(xié)調(diào)才是兩者關(guān)系的常態(tài)。從公共政策與社會(huì)現(xiàn)實(shí)各自的結(jié)構(gòu)與功能的角度，也可以說明兩者產(chǎn)生沖突的必然性和絕對(duì)性?，F(xiàn)行公共政策制定和運(yùn)行方式的弊端是公共政策沖突產(chǎn)生的制度根源。因?yàn)樵隗w制完備的環(huán)境中，任何一項(xiàng)公共政策都是在法定的程序中進(jìn)行運(yùn)作，公共政策一般都具有較為清晰的邊界，彼此之間沖突的可能性也就大為減少。但是，由于我國公共政策的制定體制不盡完善，對(duì)同一問題的解決，不同的政策制定主體均按照自己的利益需求和價(jià)值判斷制定相應(yīng)的政策，以致公共政策的沖突頻繁出現(xiàn)。因此，公共政策制定主體的多元與運(yùn)行過程的自利性體制是公共政策沖突產(chǎn)生的制度原因。具體來說，公共政策沖突的制度性成因在于：

(一)公共政策穩(wěn)定與變遷之間的矛盾

公共政策是現(xiàn)代政府輸出的主要產(chǎn)品，是聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)的基本紐帶，政府正是通過一系列公共政策，實(shí)現(xiàn)其對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域事務(wù)的管理，塑造良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治秩序。某種意義上，社會(huì)公共秩序就是公共政策秩序。而公共政策持續(xù)的穩(wěn)定性，是公共政策有效地調(diào)節(jié)社會(huì)行為，塑造良好公共政策秩序的基礎(chǔ)。只有保持政策體系的相對(duì)穩(wěn)定，才能有效地維持政策之間的綜合配套和平衡，從而最大限度地發(fā)揮公共政策的整體效能。如果公共政策頻繁變動(dòng)，勢(shì)必造成政策之間的脫節(jié)，形成社會(huì)摩擦和沖突的根源。朝令夕改，法無常規(guī)的政府治理模式會(huì)使政府的權(quán)威性受到損害，聯(lián)結(jié)政府和社會(huì)的政策紐帶松馳，社會(huì)凝聚力遭到破壞。長久以往，政府和社會(huì)之間的信賴關(guān)系必然會(huì)走向破裂和社會(huì)分裂，直至整個(gè)統(tǒng)治秩序的崩壞。然而，公共政策既要保持相對(duì)穩(wěn)定，又要適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化，公共政策規(guī)則的穩(wěn)定性與社會(huì)生活的變遷存在著一定的矛盾。朝令夕改、變化頻繁的政策不僅會(huì)喪失政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且會(huì)使政策對(duì)象和執(zhí)行機(jī)關(guān)無所適從，而另一方面，社會(huì)情勢(shì)的變動(dòng)不居是一個(gè)長期的客觀存在。因此，公共政策的穩(wěn)定性是相對(duì)的，是包含合理變動(dòng)的穩(wěn)定，是穩(wěn)中有變；公共政策的變動(dòng)性是絕對(duì)的，但變中求穩(wěn)。也正是這種穩(wěn)定性與變動(dòng)性之間的交錯(cuò)統(tǒng)一，使得公共政策沖突得以獲得滋生的土壤。

(二)雙重行政管理體制的交錯(cuò)摩擦

“體制是最重要的制度安排，對(duì)任何一個(gè)領(lǐng)域而言，體制問題關(guān)系到方向，關(guān)系到全局，關(guān)系到長遠(yuǎn)，關(guān)系到根本。眾所周知，如果體制上出現(xiàn)了偏差或者不夠完備，管理上的創(chuàng)新所能取得的成效和可供探索的空間將是十分有限的。”始于1978年的改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇。經(jīng)過30多年的改革開放，“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的四項(xiàng)職能，已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)政府職能的全新界定，政府組織結(jié)構(gòu)和管理方式也發(fā)生了較大幅度的淵整。實(shí)踐表明，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，我們的政治體制改革、行政管理體制改革都取得了顯著成績，行政管理體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，相得益彰，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。但面對(duì)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的深刻變革，這場(chǎng)漸進(jìn)式的行政管理體制改革不但遠(yuǎn)未結(jié)束，而且也產(chǎn)生了很多小適應(yīng)、不符合新形勢(shì)、新任務(wù)的問題。當(dāng)前，在行政管理與公共政策領(lǐng)域，打破性成分和建設(shè)性成分并存，打破已經(jīng)開始，而重建卻困難重重。行政管理雙重體制的存在，給公共政策的制定與運(yùn)行帶來了前所未有的困難，也給政策之間的沖突埋下了伏筆。公共政策既要保持穩(wěn)定，保留舊體制中的某些尚不能觸及的東西，又要保護(hù)新生的社會(huì)力量，為新的社會(huì)關(guān)系創(chuàng)造良好的環(huán)境，這種需要兼顧新舊社會(huì)關(guān)系的政策制定工作，遠(yuǎn)比單一體制下的政策制定復(fù)雜得多，往往使政策方案中的新舉措不得不選擇一條中間道路，力圖兼顧。這種兼顧多數(shù)隋況下可行并行之有效，但在不少情況下新舊體制對(duì)立明顯．難以兼顧，表面兼顧也會(huì)適得其反，新舊體制共存的局面給政策制定帶來的沖突在所難免。

(三)政出多門的公共政策決策機(jī)制

改革開放以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，中國的立法體制發(fā)生了一系列積極的變化，形成了現(xiàn)在的“一元兩級(jí)三層次”的立法體制。所謂的“一元”是指全國人大及其常委會(huì)；“兩級(jí)”是指中央和地方；“三層次”是指在中央和地方每一級(jí)中都有三類立法主體。根據(jù)現(xiàn)行憲法、組織法和有關(guān)法律的規(guī)定，中國的立法主體有300多個(gè)，其中還不包括法律沒有明確規(guī)定的其他授權(quán)立法主體。龐大的立法主體導(dǎo)致法律和規(guī)章政出多門(黨、地方政府、地區(qū)政府、省政府和中央政府)，人們無所適從。更為重要的是，由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的舊的行政管理體制仍未得到根本性的改革，中國現(xiàn)行政治體制事實(shí)上是以行政權(quán)力為中心，政府享有很大的立法權(quán)。即使由人大直接立法，也往往是先由相關(guān)政府部門起草法案，而最后通過的法律、法規(guī)一般不會(huì)有根本性變化。在公共行政部門的運(yùn)作實(shí)踐中，往往由于利益的誘惑與驅(qū)動(dòng)，違法的、損害公共利益的公共政策文件層出不窮，部門利益的交錯(cuò)與糾葛，“剪不斷，理還亂”。正是這種公共政策制定主體的多元化，政策制定權(quán)限的交叉和重疊，政策制定主體的利益糾葛，助長了大量的公共政策沖突的發(fā)生。

(四)公共政策內(nèi)容執(zhí)行的實(shí)踐難題

任何制度規(guī)范不僅是靜態(tài)的文本表述，也是動(dòng)態(tài)的實(shí)施執(zhí)行。而如果將公共政策理解為是政府借以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和結(jié)果的手段和途徑，公共政策包含政策制定、政策執(zhí)行等邏輯階段，政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的最直接和最重要的階段，它決定著政策問題能否解決，政策基本目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的話，公共政策沖突就不僅是靜態(tài)的文本存在，更是動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過程。公共政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)、政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策效益的惟一途徑。政策執(zhí)行的有效性事關(guān)公共政策的成敗得失。在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型與公共政策加速變遷時(shí)代，在很多方面，更讓人印象深刻的是，正式的公共政策規(guī)則是一回事，實(shí)際運(yùn)行的公共政策實(shí)踐是另一回事。公共政策的文本和公共政策的實(shí)踐的差異，必然造成社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、政策文本狀況與政策執(zhí)行實(shí)際狀況之間的結(jié)構(gòu)性沖突。政策的規(guī)定與實(shí)際不符，或者脫離實(shí)際情況，與其他政策之間存在矛盾，沒有對(duì)預(yù)見情形的規(guī)定或預(yù)見情形與實(shí)際情形不符等，即公共政策本身存在全面性、體系化、適宜性的問題，會(huì)導(dǎo)致政策難以有效執(zhí)行。