2007年來(lái)，湖北省安陸市探索的國(guó)家投入引導(dǎo)、社會(huì)投入主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)倡導(dǎo)的三種小型農(nóng)田建設(shè)籌資模式，拓寬了小型農(nóng)田水利建設(shè)資金來(lái)源渠道，保證了小型農(nóng)田水利建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)。2009年11月，該縣經(jīng)水利部和財(cái)政部批準(zhǔn)為全國(guó)200個(gè)、湖北省17個(gè)小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣市之一。

小型農(nóng)田水利建設(shè)的三種籌資模式

在探索小型農(nóng)田建設(shè)的資金來(lái)源渠道方面，安陸市主要探索了三種籌資模式。

政府投入引導(dǎo)模式。一是爭(zhēng)取中央、省級(jí)財(cái)政投入。四年來(lái)，安陸市累計(jì)爭(zhēng)取國(guó)家、省級(jí)財(cái)政資金1890萬(wàn)元，用于小型水利工程建設(shè)。二是加大縣本級(jí)財(cái)政投入。從2008年開(kāi)始，政府每年從財(cái)政單列資金100萬(wàn)元以上，累計(jì)投入資金365萬(wàn)元。通過(guò)中央、省級(jí)以及縣本級(jí)財(cái)政投入，先后興修小型水利512處，增加和改善灌溉面積4.2萬(wàn)余畝。

社會(huì)投入主導(dǎo)模式。安陸市在湖北省首創(chuàng)“三民興水”（民主謀水利、民眾干水利、民營(yíng)興水利）做法，以小型農(nóng)村水利重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)為依托，通過(guò)動(dòng)員村級(jí)組織、企業(yè)和個(gè)人投資興辦服務(wù)型、經(jīng)營(yíng)型小型水利工程項(xiàng)目。四年來(lái)，先后有317個(gè)村級(jí)組織籌資1755萬(wàn)元，通過(guò)群眾和社會(huì)籌資4265萬(wàn)元，累計(jì)興修小型水利1235處，新增蓄水能力6420多萬(wàn)立方米。

產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)倡導(dǎo)模式。安陸市按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)所有”的原則，通過(guò)拍賣(mài)、買(mǎi)斷、租賃、承包等方式，推進(jìn)水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革。先后共拍賣(mài)了174座小型水庫(kù)，3681口塘堰和21處泵站的經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，吸引資金7600萬(wàn)元。做到了小型農(nóng)田水利設(shè)施所有權(quán)與使用管理權(quán)相分離，較好落實(shí)維護(hù)責(zé)任和主體，盤(pán)活現(xiàn)有水利存量資產(chǎn)，解決長(zhǎng)期以來(lái)水利設(shè)施投入不足，管理滯后的問(wèn)題。

三種籌資模式利弊比較與效果檢驗(yàn)

利弊分析

政府投入引導(dǎo)模式示范效應(yīng)強(qiáng)，覆蓋面較窄。在國(guó)家不斷加大“惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)”的大背景下，各級(jí)財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施投入不斷增長(zhǎng)，政府投入引導(dǎo)模式，對(duì)吸引社會(huì)投資、民間投資具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)，具有另外兩種籌資模式所不具備的優(yōu)勢(shì)。但是，由于各級(jí)政府財(cái)力所限，覆蓋面較小，不能解決千差萬(wàn)別的小型水利建設(shè)所需。

社會(huì)主導(dǎo)模式短期見(jiàn)效快，可持續(xù)性較差。通過(guò)各級(jí)政府廣泛動(dòng)員，強(qiáng)力推動(dòng)，能夠在較短時(shí)間里籌集較多資金，對(duì)于推動(dòng)小型農(nóng)田水利建設(shè)效果明顯。但該模式較政府模式而言，不具備資金來(lái)源的國(guó)家保障，較產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)模式而言，不具備廣泛而自愿的資金投入吸引力，因而可持續(xù)性相對(duì)較差。

產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)模式籌資渠道多，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。通過(guò)個(gè)人獨(dú)資辦水利、股份合作辦水利、民營(yíng)辦水利、農(nóng)戶(hù)合伙辦水利等四種方式，實(shí)現(xiàn)小型水利工程項(xiàng)目的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)相分離，使小型水利的資源、存量資產(chǎn)、技術(shù)、資金等價(jià)值得到有效體現(xiàn)，較好落實(shí)維護(hù)責(zé)任和主體并解決了小型水利設(shè)施投入不足，管理滯后的問(wèn)題。較之政府投入模式相比，更能實(shí)現(xiàn)各種要素資源的有效配置，最大限度發(fā)揮各種積極性。較之社會(huì)投入模式相比，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。但其弊端在于，在市場(chǎng)發(fā)育尚不成熟的情況下，容易因不可預(yù)測(cè)因素導(dǎo)致利益鏈條斷裂，投資方權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，影響后續(xù)投入。

金融介入路徑與效用

一是對(duì)各級(jí)政府下?lián)艿男⌒娃r(nóng)田水利設(shè)施資金，可由金融機(jī)構(gòu)發(fā)放配套貸款，發(fā)揮財(cái)政資金與信貸資金的協(xié)作功能。二是可用各級(jí)政府的小型水利計(jì)劃投資項(xiàng)目作質(zhì)押，由金融機(jī)構(gòu)發(fā)放“過(guò)橋”貸款，緩解建設(shè)資金時(shí)間上的局限。三是對(duì)實(shí)行了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的小型農(nóng)田設(shè)施，可由金融機(jī)構(gòu)發(fā)放使用權(quán)、收益權(quán)等質(zhì)押貸款，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)做大做強(qiáng)，吸引更多資金投入到小型農(nóng)田水利建設(shè)上來(lái)，可從根本上解決可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

效果檢驗(yàn)

投入力度不斷加大，小型農(nóng)田水利建設(shè)效果明顯。四年來(lái)，安陸市通過(guò)三種籌資模式，先后吸引資金15875萬(wàn)元投入到小型農(nóng)田水利建設(shè)，累計(jì)興修、維修、管理小型水利工程25687處，累計(jì)新增蓄水能力10265萬(wàn)立方米。同期，還整治渠道83.9公里，除險(xiǎn)水庫(kù)14座，整治堤防2300米，維修泵站51處。該市抗旱能力得到明顯提高，較好解決了農(nóng)民群眾最關(guān)心的小型農(nóng)田水利旱季灌溉死角和雨季排澇問(wèn)題。

抗災(zāi)能力不斷提升，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步較快增長(zhǎng)。2007～2010年間，安陸市農(nóng)牧業(yè)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)。其中，優(yōu)質(zhì)稻總產(chǎn)量分別達(dá)到26.6萬(wàn)噸、26.7萬(wàn)噸、27.6萬(wàn)噸和29.1萬(wàn)噸，增幅分別為1.45%、0.04%、3.4%和5.44%。在先后遭遇干旱、冰雪災(zāi)害和暴雨災(zāi)害等極端天氣的情況下，安陸市近四年來(lái)分別實(shí)現(xiàn)15.31億元、17.79億元、19.89億元和22.21億元的農(nóng)業(yè)增加值，分別增長(zhǎng)22.97%、16.19%、11.80%和11.67%，農(nóng)民人均純收入分別達(dá)到3815元、4560元、5031元和5897元，分別增長(zhǎng)19.54%、19.52%、10.33%和17.22%。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條進(jìn)一步拉長(zhǎng)加粗，特色產(chǎn)業(yè)逐步壯大。2007～2010年，安陸市通過(guò)興修小水利增加水域面積分別達(dá)到2500畝、4100畝、5400畝和5100畝，帶動(dòng)水產(chǎn)品產(chǎn)量分別達(dá)到1.7萬(wàn)噸、2.1萬(wàn)噸、2.9萬(wàn)噸和3.7萬(wàn)噸，增幅分別為16.7%、23.5%、38.1%和27.59%。新增以水產(chǎn)品、禽蛋為加工原料的省級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)5家，其中國(guó)家級(jí)1家。國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)湖北神丹公司被列為湖北省10個(gè)產(chǎn)值過(guò)50億元重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，禾豐公司被列為湖北省50個(gè)產(chǎn)值過(guò)30億元重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)。該市農(nóng)產(chǎn)品加工已形成13大品牌系列，190個(gè)品種的產(chǎn)品，其中省級(jí)精品名牌產(chǎn)品5個(gè)。

投資機(jī)制得到完善，小型農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。安陸市不斷完善小型農(nóng)田水利建設(shè)投資機(jī)制，從制度和政策上為民營(yíng)水利提供保障，規(guī)范運(yùn)作，兼顧各方利益，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)主與農(nóng)民抗旱的水利矛盾，兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水需要。陽(yáng)光透明操作小型農(nóng)田水利建設(shè)，從預(yù)算、設(shè)施、籌資、使用、決策等各環(huán)節(jié)，逐筆逐項(xiàng)公布于眾，讓各方了解整個(gè)工程的建設(shè)和資金使用情況，有效調(diào)動(dòng)和保護(hù)好各種投資主體興修水利的積極性。四年來(lái)，社會(huì)主體投入興修小型農(nóng)田水利建設(shè)資金逐年增加，分別為970萬(wàn)元、1360多萬(wàn)元、1930萬(wàn)元和2751萬(wàn)元，分別增長(zhǎng)18.14%、40.21%、41.92%和42.54%。

相關(guān)啟示

政策引導(dǎo)是關(guān)鍵。2007年以來(lái)，安陸市因地制宜，針對(duì)不同時(shí)期農(nóng)田水利建設(shè)的需要，連續(xù)三年以市委文件形式印發(fā)《加強(qiáng)小型農(nóng)田水利建設(shè)的意見(jiàn)》，先后出臺(tái)《小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革方案》、《民營(yíng)水利管理暫行辦法》、《安陸市小型農(nóng)田水利基本建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)管理辦法》等政策，鼓勵(lì)支持機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)的干部職工、城鎮(zhèn)個(gè)人、農(nóng)村能人、外來(lái)者，投資、新辦、購(gòu)買(mǎi)小型水利設(shè)施，逐步形成了多渠道、多層次、多元化的建設(shè)小型農(nóng)田水利建設(shè)投入格局。

產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是重點(diǎn)。小型農(nóng)田水利設(shè)施因點(diǎn)多、面廣、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜而難以吸引更多資金投入。安陸市推進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)改革，明確投資方權(quán)利與義務(wù)，調(diào)動(dòng)了各界投入積極性，較好解決投入不足問(wèn)題，是對(duì)改進(jìn)和加強(qiáng)農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施投入方式的有效探索。

信貸跟進(jìn)是瓶頸。金融信貸服務(wù)的缺位，對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展影響很大。目前，安陸市沒(méi)有金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)介入水利建設(shè)項(xiàng)目。在盈利性為主的背景下，國(guó)有商業(yè)銀行鄉(xiāng)鎮(zhèn)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)被撤銷(xiāo)，沒(méi)有開(kāi)展與小型農(nóng)田水利建設(shè)相關(guān)的業(yè)務(wù)。農(nóng)信社對(duì)各類(lèi)貸款業(yè)務(wù)均實(shí)行責(zé)任追究制度，而農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的效益實(shí)現(xiàn)周期較長(zhǎng)，抗大災(zāi)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，還貸存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致信貸人員不愿涉足這一領(lǐng)域。其他涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)如農(nóng)發(fā)行、郵政儲(chǔ)蓄銀行在信貸政策上可行，在實(shí)踐操作上因人手短缺、經(jīng)驗(yàn)缺乏等原因而難以實(shí)質(zhì)性介入。

金融創(chuàng)新是趨勢(shì)。小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，用水合作組織的發(fā)展，是農(nóng)村水利建設(shè)發(fā)展的新趨勢(shì)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展信貸創(chuàng)新業(yè)務(wù)提出了現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)，小型農(nóng)田水利建設(shè)的配套機(jī)制處于探索階段，“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一的管護(hù)體制和機(jī)制尚不完善，客觀上需要有信貸創(chuàng)新產(chǎn)品與之配套。建議涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)借鑒土地流轉(zhuǎn)、林權(quán)質(zhì)押貸款的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)“水權(quán)證”質(zhì)押信貸創(chuàng)新制度，完善相關(guān)措施，為小型農(nóng)田水利建設(shè)創(chuàng)造寬松的信貸資金支持環(huán)境。

機(jī)制聯(lián)動(dòng)是保障。積極優(yōu)化資金配置聯(lián)動(dòng)，建立農(nóng)業(yè)投入良性互動(dòng)機(jī)制。發(fā)揮財(cái)政資金的放大效應(yīng)，積極探索政府補(bǔ)助、參股經(jīng)營(yíng)、以錢(qián)養(yǎng)事、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、財(cái)政貼息、擔(dān)保融資等機(jī)制和方式，擴(kuò)大水利建設(shè)的資金來(lái)源。發(fā)展用水合作組織，擴(kuò)大信貸支持規(guī)模。積極扶持和引導(dǎo)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組織發(fā)展，讓農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組織參與小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理，明晰小型水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任主體，調(diào)動(dòng)農(nóng)民“自己的事情自己辦，自己的事情自己管”的積極性，為金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展聯(lián)?；ケ５刃刨J業(yè)務(wù)，提供更為廣闊的平臺(tái)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行孝感中心支行）