金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)已經(jīng)成為金融全球化背景下金融監(jiān)管部門重點(diǎn)研究的議題之一。自2003年以來，關(guān)于我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的呼聲一直很高，但是進(jìn)展不大。很多研究者提出了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)立方案，歸納起來主要有三種模式，第一種是2004年的“三會(huì)”模式，第二種是“一行三會(huì)”的“1+3”模式，第三種是“1+3+X”模式，由一家非監(jiān)管部門牽頭，成員由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、發(fā)改委等部委組成。事實(shí)上，叫什么名稱、采取什么模式都不重要，重要的是在中國這種部級(jí)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的背景下，需有機(jī)制方面的考量，有必要去分析監(jiān)管協(xié)調(diào)的難點(diǎn)，繼而針對性地提出制度設(shè)計(jì)的原則。

我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的難點(diǎn)分析

各監(jiān)管部門的利益

各監(jiān)管部門在監(jiān)管政策上的協(xié)調(diào)之所以缺乏動(dòng)力，其根本原因在于監(jiān)管者的利益所在。各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范經(jīng)營和防范金融風(fēng)險(xiǎn)外，還有促進(jìn)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的職能。這與中國現(xiàn)有的金融管理體制是一脈相承的。以2003年中國銀監(jiān)會(huì)的成立為標(biāo)志，中國金融業(yè)正式步入分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制。在這種監(jiān)管格局下，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)各自實(shí)施對銀行業(yè)、證券基金業(yè)及保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督管理。從監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來講，監(jiān)管者是存在監(jiān)管利益的，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能劃分直接決定了該監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力大小以及權(quán)力范圍。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面通過完善制度來規(guī)范業(yè)內(nèi)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為，另一方面盡量創(chuàng)造比較寬松的環(huán)境，鼓勵(lì)被監(jiān)管對象積極創(chuàng)新業(yè)務(wù)，拓展業(yè)務(wù)范圍。監(jiān)管單位競相出臺(tái)有利于本行業(yè)發(fā)展的管理辦法，客觀上形成了一定程度的監(jiān)管競爭。尤其在業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域，容易導(dǎo)致相同業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)則各異，有悖于市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的基本原則。

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的推動(dòng)，勢必影響到各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力之爭。監(jiān)管職能如何劃分、利益如何分配，則取決于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與改革主導(dǎo)者之間的博弈結(jié)果。如果不存在協(xié)調(diào)機(jī)制，由于監(jiān)管部門擁有對監(jiān)管對象的人事決定權(quán)、經(jīng)營監(jiān)管權(quán)，完全可以獨(dú)自決定行業(yè)的政策、發(fā)展規(guī)劃等事務(wù)。因此，各監(jiān)管部門覺得一旦把這些事務(wù)的決定權(quán)提交到監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議上去討論，會(huì)削弱自身的權(quán)力。另外，監(jiān)管部門與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系猶如“父子”關(guān)系，在監(jiān)管者看來，家庭內(nèi)的事務(wù)完全可以在內(nèi)部解決。事實(shí)上，這種解決的一個(gè)代價(jià)就是忽視了監(jiān)管成本，沒有考慮到監(jiān)管效率。而且，監(jiān)管者只要保證自己管轄范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)能夠達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)，至于那些監(jiān)管真空地帶，由于沒有明確是否屬于自身的監(jiān)管責(zé)任，也就不必付出多余的人力物力。

缺乏系統(tǒng)的正式制度安排

舉凡建立協(xié)調(diào)機(jī)制，無論從國際間來看（如G20、G8、上合組織、金磚四國）還是從一國內(nèi)部（如美國和英國的監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)），其共同的特點(diǎn)都是有一套完善的制度安排，具體包括：一是協(xié)調(diào)機(jī)制建立的目標(biāo)明確；二是協(xié)調(diào)機(jī)制要具備一定的法律效力或者是形成一定共識(shí)且能夠在框架內(nèi)一致實(shí)施；三是協(xié)調(diào)機(jī)制本身對成員具有一定約束或者激勵(lì)；四是協(xié)調(diào)機(jī)制的形式確定以后，會(huì)明確要求參與各方的級(jí)別；五是機(jī)制本身要有持續(xù)的推動(dòng)力才能保證逐步達(dá)到效率。

中國從2004年開始提出要建設(shè)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制以來，一直沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。實(shí)際上，當(dāng)初提出的聯(lián)席會(huì)議制度在形式上比較松散，也不具備議事和決議權(quán)力，尤其是在該機(jī)制本身的制度沒有得到明確和完善的情況下，監(jiān)管不協(xié)調(diào)是顯而易見的。這些制度層面的原因在于：

協(xié)調(diào)機(jī)制的目標(biāo)不夠具體。2004年簽署的《三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》提出了針對金融控股公司的“主監(jiān)管人”理念，原則性地提出“在監(jiān)管政策、標(biāo)準(zhǔn)和方式等方面認(rèn)真研究、協(xié)調(diào)配合、加強(qiáng)管理”。這種原則性的目標(biāo)，實(shí)質(zhì)上只是提出各監(jiān)管部門應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，而沒有直指協(xié)調(diào)的最終目的。在今天看來，協(xié)調(diào)的目的應(yīng)該是從中國整體的宏觀經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)健運(yùn)行出發(fā)，應(yīng)該是著眼于宏觀審慎監(jiān)管和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理。因?yàn)榉謽I(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀基本上可以解決各個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題，即使沒有協(xié)調(diào)，對各自機(jī)構(gòu)的監(jiān)管仍然處于正常運(yùn)行之中。而一旦涉及到宏觀審慎監(jiān)管問題，恰恰就是現(xiàn)有監(jiān)管體制所不能解決的問題。如果對金融機(jī)構(gòu)的微觀監(jiān)管與宏觀監(jiān)管結(jié)合起來，并且將這種監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到相應(yīng)部門，并且對監(jiān)管者采取相應(yīng)的約束機(jī)制，這樣一來監(jiān)管者必然產(chǎn)生內(nèi)在的與其他監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合的要求。

聯(lián)席會(huì)議的級(jí)別注定無法取得協(xié)調(diào)效果。聯(lián)席會(huì)議推行的初衷是為了解決各部門之間在監(jiān)管工作中的問題。按照常理，這種工作應(yīng)該提交到國務(wù)院層面才可能達(dá)到實(shí)際效果。要想在未達(dá)到國務(wù)院之前就能夠取得協(xié)調(diào)效果，除非賦予其發(fā)布決議的權(quán)力，并且這種決議能夠得到各部門的貫徹執(zhí)行。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，首先需要制度上的保證，明確在處理監(jiān)管空白領(lǐng)域以及金融控股公司監(jiān)管等問題上必須經(jīng)過聯(lián)席會(huì)議討論。這種制度可以通過立法形式，或者國務(wù)院發(fā)布通知形式加以確定。但是，光有這種法律或者通知的硬性規(guī)定還不夠，因?yàn)榧词挂?guī)定在處理這些監(jiān)管問題必須通過聯(lián)席會(huì)議，但是還得保障聯(lián)席會(huì)議能夠取得最終決議。如果光有形式，但形成不了決議，最終只會(huì)導(dǎo)致這種聯(lián)席會(huì)議制度流產(chǎn)。

如果要提高這種聯(lián)席會(huì)議制度的效力，僅僅依靠三個(gè)監(jiān)管部門形成的組織架構(gòu)還不夠。從國際組織經(jīng)驗(yàn)來看，這種聯(lián)席會(huì)議也好，聯(lián)合論壇也好，一次或者幾次的多邊磋商很可能無法取得任何共識(shí)。在這種情況下，一個(gè)最簡單也是行之有效的方法是將多方（多邊）磋商持續(xù)下去。中國聯(lián)席會(huì)議召開的次數(shù)屈指可數(shù)，且都因?yàn)闆]有取得明顯成果而偃旗息鼓，其重要原因在于三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別相同，相互之間沒有約束。

因此，協(xié)調(diào)機(jī)制的最終解決還得從層級(jí)結(jié)構(gòu)上提升一個(gè)層次，從國務(wù)院層面來討論監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合、來劃分各自的監(jiān)管權(quán)力和范圍，配合中央銀行的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以期取得監(jiān)管合力。

聯(lián)席會(huì)議本身缺乏激勵(lì)約束機(jī)制。制度本身的激勵(lì)約束機(jī)制是成員積極參與并能夠一致行動(dòng)的動(dòng)力，并在一定程度上約束自身的行為，以達(dá)到各方利益平衡的結(jié)果。協(xié)調(diào)機(jī)制，或者協(xié)調(diào)組織，如果不能夠具備強(qiáng)制的法律效力，那就必須要有吸引成員參加的制度設(shè)計(jì)。從經(jīng)濟(jì)人理性的角度分析，如果監(jiān)管部門參加協(xié)調(diào)的效用大于不參加協(xié)調(diào)的效用，那么它就具有參與一致行動(dòng)的激勵(lì)。如果其效用與不參加協(xié)調(diào)沒有區(qū)別，或者是小于參加協(xié)調(diào)的效用，那就使其缺乏參加協(xié)調(diào)機(jī)制的動(dòng)力。以G20這個(gè)國際組織為例，之所以各個(gè)成員國家會(huì)積極參與，那就是因?yàn)橐坏┰摻M織形成了決議，并在框架內(nèi)運(yùn)行，如果其中的一個(gè)成員沒有參加，沒有在決議形成的過程中發(fā)出自己的主張和利益所求，那很有可能會(huì)使得本國的利益受損。

因此，在協(xié)調(diào)會(huì)議決議產(chǎn)生效力的假設(shè)前提下，激勵(lì)約束機(jī)制將是成員積極參與并推動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的有力推手。

監(jiān)管成本軟約束和監(jiān)管效率考核缺失

金融監(jiān)管各自為政、互不配合所帶來的一個(gè)直接后果是監(jiān)管成本的增加，監(jiān)管資源的浪費(fèi)，以及金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管負(fù)擔(dān)的加重，最終導(dǎo)致監(jiān)管效率的下降。造成這個(gè)結(jié)果的一個(gè)重要原因是監(jiān)管成本軟約束和監(jiān)管效率考核缺失。由于中國沒有監(jiān)管成本的約束，各監(jiān)管部門經(jīng)常對同一機(jī)構(gòu)進(jìn)行重復(fù)監(jiān)管，而不去采用其他監(jiān)管部門的監(jiān)管報(bào)告和監(jiān)管數(shù)據(jù)（當(dāng)然，這也與監(jiān)管報(bào)告與監(jiān)管數(shù)據(jù)不透明有關(guān)）。另外，對監(jiān)管部門的行為沒有效率評價(jià)機(jī)制，其監(jiān)管行為是否有效，是否存在監(jiān)管漏洞，也缺乏評價(jià)機(jī)制，這都造成了監(jiān)管空白的出現(xiàn)。

完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的建議

從當(dāng)前監(jiān)管不協(xié)調(diào)的原因分析得出，打破各部門的利益劃分、合理分配監(jiān)管權(quán)力、提高監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的級(jí)別、強(qiáng)化監(jiān)管成本的約束機(jī)制和監(jiān)管效率的評價(jià)，是完善中國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的著力方向。

構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架下的協(xié)調(diào)機(jī)制

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的目標(biāo)，不僅僅是維護(hù)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)防范，更是為了整個(gè)金融體系的健康運(yùn)行。因此，建設(shè)中國的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，需要從構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制入手。

明確協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)以強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管為目標(biāo)。隨著金融全球化和金融創(chuàng)新的深化，金融風(fēng)險(xiǎn)的傳遞呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，主要是跨市場、跨地域、速度快、范圍廣。這種背景下，金融監(jiān)管的視角開始從單個(gè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)移到宏觀審慎監(jiān)管。宏觀審慎監(jiān)管與微觀機(jī)構(gòu)監(jiān)管相比，更加注重系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生以及其傳導(dǎo)的途徑。

宏觀審慎監(jiān)管更需要監(jiān)管協(xié)調(diào)。各經(jīng)濟(jì)體監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的差異往往被金融機(jī)構(gòu)所利用來進(jìn)行套利，從而促使資本流入那些規(guī)則最松、限制最少的業(yè)務(wù)，這不但會(huì)對監(jiān)管相對嚴(yán)格的金融機(jī)構(gòu)競爭力有負(fù)面影響，也不利于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，盡可能地統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，降低監(jiān)管套利空間，減少各監(jiān)管部門在金融監(jiān)管方面的競爭，對維護(hù)金融體系穩(wěn)定有著重要的意義。

構(gòu)建金融監(jiān)管中的市場化約束機(jī)制

金融監(jiān)管的實(shí)施有兩種方式，其一是政府監(jiān)管，也就是金融監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營進(jìn)行的行政監(jiān)管。其二是市場化監(jiān)管，對金融業(yè)而言，是指通過市場上利益相關(guān)者的行為選擇來影響金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為的一種市場調(diào)節(jié)機(jī)制，主要依靠利益相關(guān)者受利益最大化的根本驅(qū)動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。

構(gòu)建市場化約束機(jī)制，可以在一定程度上降低政府監(jiān)管部門的監(jiān)管利益，從而減少金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中由于部門利益而造成的障礙。在政府監(jiān)管權(quán)力的調(diào)整中，應(yīng)當(dāng)將市場化約束提升高度，重視市場化約束的作用。

通過強(qiáng)化市場化約束機(jī)制，政府監(jiān)管當(dāng)局制定引導(dǎo)性和指導(dǎo)性的市場化規(guī)則并采用這些規(guī)則對金融運(yùn)行實(shí)施監(jiān)管或提供必要的基礎(chǔ)制度條件，以引導(dǎo)市場參與者采取“用腳投票”或者理性選擇金融服務(wù)提供者，從而實(shí)現(xiàn)對金融機(jī)構(gòu)及其市場行為實(shí)施監(jiān)督與約束的目的。

建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的激勵(lì)約束機(jī)制

激勵(lì)約束機(jī)制的設(shè)計(jì)，一個(gè)根本問題在于一個(gè)監(jiān)管部門能夠在采取同其他監(jiān)管協(xié)調(diào)配合的情況下獲取正向激勵(lì)，而對于不采取協(xié)調(diào)配合的部門則實(shí)施負(fù)向激勵(lì)。

激勵(lì)約束機(jī)制是以目標(biāo)責(zé)任制為前提、以績效考核制度為手段、以激勵(lì)約束制度為核心的一整套激勵(lì)約束管理制度。在激勵(lì)約束體系中，目標(biāo)責(zé)任制是激勵(lì)約束機(jī)制建立和實(shí)施的前提和依據(jù)。這就要求明確對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的目標(biāo)，以維護(hù)宏觀金融穩(wěn)健運(yùn)行。在這個(gè)目標(biāo)下，各個(gè)監(jiān)管部門與中央政府是一種委托代理關(guān)系，是代理國家來實(shí)施金融監(jiān)管的職能，并維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融宏觀穩(wěn)健運(yùn)行。在這樣一個(gè)模型下，就必須考慮兩個(gè)問題，第一是有一個(gè)詳細(xì)、有效的績效考核評價(jià)體系，對金融監(jiān)管部門的監(jiān)管行為進(jìn)行績效評價(jià)。第二是對監(jiān)管部門的激勵(lì)約束要有具體的手段，并且確定實(shí)施的主體。這就要成立一個(gè)機(jī)構(gòu)（或組織），代替國家實(shí)施對監(jiān)管部門的評價(jià)。至于激勵(lì)約束的手段，則只需要將評價(jià)的結(jié)果在一定程度上增加透明度，自然形成全社會(huì)對監(jiān)管部門的激勵(lì)約束。

強(qiáng)化監(jiān)管成本約束機(jī)制

監(jiān)管的成本約束，主要是用來防止重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管資源的浪費(fèi)。雖然這種約束機(jī)制不可能做到像企業(yè)經(jīng)營一樣，量化到將每一個(gè)產(chǎn)品的成本控制在一定范圍內(nèi)，但成本約束機(jī)制確實(shí)可以促進(jìn)金融監(jiān)管部門對預(yù)算的具體化，通過協(xié)調(diào)配合來降低監(jiān)管成本。

（作者單位：特華博士后工作站，外交學(xué)院）