2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬正式簽署了《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法案》（以下簡稱《華爾街改革法》），并使其生效成為法律?！度A爾街改革法》主要從七大方面對美國金融體系進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范，通過一系列詳細(xì)的規(guī)定來切實加強(qiáng)對金融消費者的保護(hù)，要求設(shè)立新的消費者金融保護(hù)署，并賦予其監(jiān)督、檢查和執(zhí)行權(quán)等一系列權(quán)力，專門對提供金融商品或服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)等服務(wù)實體進(jìn)行監(jiān)管，以對金融消費者提供更為全面的監(jiān)管保護(hù)。

《華爾街改革法》關(guān)于消費者金融保護(hù)的主要內(nèi)容

設(shè)立新的消費者金融保護(hù)署

消費者金融保護(hù)署的基本情況。《華爾街改革法》在美聯(lián)儲之下創(chuàng)設(shè)了一個新的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)——消費者金融保護(hù)署，監(jiān)管參保儲蓄存款機(jī)構(gòu)、金融公司、抵押貸款人以及一系列非傳統(tǒng)的金融服務(wù)實體提供的金融商品或者服務(wù)。雖然消費者金融保護(hù)署是美聯(lián)儲轄下的一個署，但是《華爾街改革法》明確禁止美聯(lián)儲干涉消費者金融保護(hù)署的檢查或執(zhí)法行動、聘任及解聘雇員或高級官員、合并或重組等事務(wù)?！度A爾街改革法》還對消費者金融保護(hù)署的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了明確規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，消費者金融保護(hù)署設(shè)置主任和副主任職位。其中，主任由參議院推薦和同意并經(jīng)總統(tǒng)任命，全面負(fù)責(zé)消費者金融保護(hù)署的工作，任期5年。副主任由主任任命?；诒O(jiān)管需要，主任可以聘請律師、監(jiān)管分析師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、統(tǒng)計學(xué)家等作為雇員。

消費者金融保護(hù)署的主要功能。消費者金融保護(hù)署有權(quán)制定日常運作和行政管理方面的政策措施。其主要的功能集中在研究、社區(qū)事務(wù)、收集和追蹤投訴等方面。

賦予消費者金融保護(hù)署一系列權(quán)力

監(jiān)督、檢查和執(zhí)行權(quán)?！度A爾街改革法》將原本分散于聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會之間對消費者保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管和執(zhí)行的權(quán)力與能力統(tǒng)一到消費者金融保護(hù)署。同時，還額外授予消費者金融保護(hù)署對非銀行機(jī)構(gòu)提供的消費金融商品和服務(wù)（包括抵押貸款貸款人、抵押貸款經(jīng)紀(jì)人、其他沒有被聯(lián)邦直接監(jiān)管或檢查的消費金融商品和服務(wù)的提供者）進(jìn)行檢查和執(zhí)行的權(quán)力。

規(guī)則制定權(quán)。《華爾街改革法》規(guī)定消費者金融保護(hù)署在現(xiàn)行的聯(lián)邦消費者法等領(lǐng)域享有廣泛的規(guī)則制定權(quán)。同時，消費者金融保護(hù)署需要同其他聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，以確保在消費者金融商品和服務(wù)方面監(jiān)管規(guī)則的一致性。根據(jù)規(guī)定，聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)無權(quán)阻止消費者金融保護(hù)署推行的監(jiān)管措施，但金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會有權(quán)通過2/3的多數(shù)同意票將消費者金融保護(hù)署的監(jiān)管措施予以廢除。

查視權(quán)。《華爾街改革法》修改了《國民銀行法》和《房屋所有人貸款法》的相關(guān)規(guī)定，廢除了原本對州首席檢察官的執(zhí)行權(quán)進(jìn)行限制的規(guī)定。這樣一來，州首席檢察官有權(quán)依據(jù)州法律向國民銀行或聯(lián)邦儲蓄機(jī)構(gòu)簽發(fā)傳票。

執(zhí)法權(quán)。對于總資產(chǎn)在100億美元以上的金融機(jī)構(gòu)的消費者金融保護(hù)事宜，《華爾街改革法》將銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)降為監(jiān)管支持者角色。同時，州首席檢察官還可以依據(jù)《消費者金融保護(hù)法》或消費者金融保護(hù)署監(jiān)管規(guī)定對第三方采取法律行動。但是，對于國民銀行和聯(lián)邦儲蓄機(jī)構(gòu)，州首席檢察官只能依據(jù)消費者金融保護(hù)署的監(jiān)管規(guī)定采取法律行動。州監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以依據(jù)《消費者金融保護(hù)法》或消費者金融保護(hù)署監(jiān)管規(guī)定對國民銀行和聯(lián)邦儲蓄機(jī)構(gòu)之外的機(jī)構(gòu)在州內(nèi)的牌照、營業(yè)許可或經(jīng)營活動等采取法律行動。但在采取法律行動之前，州首席檢察官和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)要向消費者金融保護(hù)署提交書面通知和投訴的副本。

強(qiáng)化信息披露制度以保障消費者的信息獲取權(quán)

重點關(guān)注經(jīng)紀(jì)商的信托責(zé)任和信息披露義務(wù)。根據(jù)《華爾街改革法》的規(guī)定，證券交易委員會需要進(jìn)行一項為期6個月的研究，探討是否需要對向零售客戶提供個人投資建議的經(jīng)紀(jì)商強(qiáng)制規(guī)定信托責(zé)任，并向國會報告。研究的內(nèi)容應(yīng)包括：現(xiàn)有的經(jīng)紀(jì)商審慎規(guī)則的執(zhí)行效果、有關(guān)經(jīng)紀(jì)商審慎規(guī)則與投資顧問審慎規(guī)則之間的差異等。此后，依照法律權(quán)限公布有關(guān)條例，調(diào)整經(jīng)紀(jì)商與投資顧問審慎規(guī)則方面的差異和重疊部分，協(xié)調(diào)有關(guān)對經(jīng)紀(jì)商和投資顧問的強(qiáng)制措施，要求其在經(jīng)營時必須考慮投資者的最大利益等。

強(qiáng)化消費者的信息獲取權(quán)。根據(jù)規(guī)定，在收到消費者的請求后，消費者金融保護(hù)署的監(jiān)管對象必須將其控制或者擁有的消費者可以獲得的金融商品或服務(wù)的相關(guān)信息提供給消費者。但是消費者金融保護(hù)署的監(jiān)管對象可以不向消費者提供私有的或者私有的保密信息。例如，信用評分的產(chǎn)生模型、風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)或者基于監(jiān)測或預(yù)防欺詐或者洗錢的目的收集獲得的信息等。

限制借記卡信息交換手續(xù)費

為提倡通過使用借記卡支付來降低消費者的交易成本，《華爾街改革法》要求美聯(lián)儲推行一項監(jiān)管措施來界定經(jīng)允許的發(fā)卡行可以獲得或需要支付的借記卡信息交換手續(xù)費，同時建立一項標(biāo)準(zhǔn)來核定借記卡信息交換手續(xù)費與發(fā)卡行實際發(fā)生的交易成本比率是否合理和成比例。在決定合理費用的構(gòu)成時，美聯(lián)儲還需要考慮包含發(fā)卡行為防止借記卡交易中的欺詐行為而產(chǎn)生的成本，以及發(fā)卡行遵守美聯(lián)儲建立的與欺詐相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。

與此同時，《華爾街改革法》還規(guī)定了幾種例外情形可以不受借記卡信息交換手續(xù)費限制的監(jiān)管規(guī)則。此外，《華爾街改革法》還強(qiáng)調(diào)對銀行卡的網(wǎng)絡(luò)實踐進(jìn)行監(jiān)管。

強(qiáng)化法律糾紛的法律制裁力度

對早期糾紛強(qiáng)制仲裁制度進(jìn)行研究。消費者金融保護(hù)署必須對在提供消費金融商品或服務(wù)時使用的早期糾紛強(qiáng)制仲裁進(jìn)行研究，并向國會提交相關(guān)的研究報告。任何與早期糾紛強(qiáng)制仲裁相關(guān)的規(guī)則制度必須與研究結(jié)果保持一致性，如不，則需要在監(jiān)管規(guī)則生效后的180天內(nèi)爭取達(dá)成一致協(xié)議。同時，為保證范圍的一致性，《華爾街改革法》還對金融商品或服務(wù)進(jìn)行了界定。

設(shè)立投資者咨詢委員會和建立專項的投資者保護(hù)基金。《華爾街改革法》規(guī)定，在證券交易委員會內(nèi)設(shè)立投資者咨詢委員會，負(fù)責(zé)規(guī)定涉及管制措施的優(yōu)先次序、保護(hù)投資者、促進(jìn)投資者信心與市場公正的法律建議等事項，并可就相關(guān)內(nèi)容與證券交易委員會進(jìn)行商議。

同時，證券交易委員會被授權(quán)建立一項投資者保護(hù)基金。證券交易委員會可以用此項基金補(bǔ)償舉報人或資助監(jiān)查活動。法案還允許證券交易委員會利用罰款來補(bǔ)充上述賠償基金，以便不論是否從違法者處獲得追繳款項，證券交易委員會均可向證券交易不法行為的受害者支付賠償金。

加大對金融欺詐的法律制裁力度。按照《華爾街改革法》的規(guī)定，美國刑事政策制定委員會必須檢討關(guān)于證券欺詐、金融機(jī)構(gòu)的欺詐、聯(lián)邦相關(guān)的抵押貸款以及其他類似的法律條款的量刑指引和政策聲明，如果合適，修訂聯(lián)邦量刑指引或政策聲明。此外，《華爾街改革法》還修改了聯(lián)邦證券法，將證券欺詐犯罪的法定刑延長到6年。

加強(qiáng)消費者金融保護(hù)署與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作

《華爾街改革法》規(guī)定，在許多領(lǐng)域內(nèi)消費者金融保護(hù)署必須同其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。例如，在加強(qiáng)消費者金融保護(hù)方面，消費者金融保護(hù)署需要同證券交易委員會、商品期貨貿(mào)易委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會以及其他聯(lián)邦或州監(jiān)管機(jī)構(gòu)在消費金融投資商品和服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)，以保持消費金融、投資商品和服務(wù)方面的監(jiān)管規(guī)定的一致性。同樣，消費者金融保護(hù)署和聯(lián)邦貿(mào)易委員會需要協(xié)商達(dá)成協(xié)議以確保在對非儲蓄機(jī)構(gòu)和服務(wù)提供商的執(zhí)法行動方面協(xié)商一致。同時，《華爾街改革法》還要求在這個協(xié)議中規(guī)定，在對消費者金融保護(hù)署的監(jiān)管對象采取民事訴訟之前需要通知其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

對我國的啟示

結(jié)合我國金融消費環(huán)境及消費者保護(hù)法制現(xiàn)狀，完善消費者保護(hù)機(jī)制，維護(hù)消費者正當(dāng)權(quán)益，有必要推進(jìn)以下幾方面的工作：

加快金融消費者保護(hù)專項立法工作

目前，我國對金融消費者保護(hù)的立法幾乎處于空白狀態(tài)，屬于典型的“監(jiān)管空白”。因此，有必要完善相關(guān)金融監(jiān)管法律或消費者保護(hù)法律，樹立金融消費者保護(hù)的基本目標(biāo)和原則，界定提供金融商品和服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)種類以及金融商品和服務(wù)的具體范圍，明確金融消費糾紛的范圍和解決機(jī)制，以及金融監(jiān)管部門在金融消費者保護(hù)中的職責(zé)等。此外，還應(yīng)注意與《消費者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》等法律規(guī)定的銜接，并根據(jù)金融消費者權(quán)益保護(hù)的特點，細(xì)化金融機(jī)構(gòu)誠信義務(wù)、告知義務(wù)、保密義務(wù)的具體要求等內(nèi)容。

設(shè)立保護(hù)金融消費者權(quán)益、防范金融風(fēng)險的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)

在“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式中，我國至今沒有一個專門負(fù)責(zé)金融消費者權(quán)益保護(hù)方面事務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在借鑒國外立法經(jīng)驗和結(jié)合我國實際情況的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)通過立法設(shè)立專門性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（例如金融消費者權(quán)益保護(hù)局）對金融消費者的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，同時還賦予該機(jī)構(gòu)在監(jiān)督、檢查和執(zhí)法方面的一系列權(quán)力，并肩負(fù)加強(qiáng)金融消費者教育，以及協(xié)調(diào)統(tǒng)一金融監(jiān)管部門履行金融消費者保護(hù)的職責(zé)。

健全金融消費者保護(hù)自律機(jī)制

除了從外部約束金融機(jī)構(gòu)，切實保障金融消費者合法權(quán)益外，還需要加強(qiáng)行業(yè)自律機(jī)制的建設(shè)。具體來說，應(yīng)注意以下問題：

第一，進(jìn)一步明確行業(yè)自律機(jī)構(gòu)在保護(hù)金融消費者合法權(quán)益方面的職責(zé)。加強(qiáng)金融業(yè)自律組織建設(shè)，促使其在金融消費者權(quán)益保護(hù)方面發(fā)揮實質(zhì)作用?？梢钥紤]在銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會和保險業(yè)協(xié)會等行業(yè)協(xié)會的章程中明確維護(hù)金融消費者合法權(quán)益方面的基本職能，對金融機(jī)構(gòu)違反有關(guān)規(guī)范設(shè)置一定的處罰措施等等。

第二，創(chuàng)建一個金融領(lǐng)域的行業(yè)自律機(jī)制合作與協(xié)調(diào)的平臺。從目前行業(yè)自律機(jī)構(gòu)的章程來看，基本上其職能限于本行業(yè)內(nèi)部。鑒于大型金融機(jī)構(gòu)綜合化和國際化趨勢的加強(qiáng)，跨銀行、證券、保險和信托領(lǐng)域的金融商品和服務(wù)變得日益頻繁?？紤]到金融服務(wù)的專業(yè)性，有必要創(chuàng)建一個合作與協(xié)調(diào)的平臺，對涉及多個行業(yè)的金融消費者權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行行業(yè)自律，并在金融消費者教育、消費風(fēng)險提示、反映金融消費者合法權(quán)益問題、處理金融消費者投訴、支持指導(dǎo)消費者訴訟等方面發(fā)揮積極作用。

建立一套運作靈活、簡便、高效、透明和公正的金融消費糾紛解決機(jī)制

第一，督促金融機(jī)構(gòu)建立健全金融消費者投訴處理機(jī)制，爭取在第一時間內(nèi)妥善解決金融消費者的投訴糾紛。金融機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)化關(guān)于金融消費者權(quán)益保護(hù)的教育工作，對金融商品或服務(wù)的開發(fā)、宣傳、服務(wù)流程、規(guī)范性文件等各環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警教育。同時，金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)在內(nèi)部設(shè)立專門的金融消費者投訴處理機(jī)構(gòu)，制定金融消費者投訴管理辦法等規(guī)范性文件，來合理解決或處理金融消費者的投訴行為。

第二，促成保護(hù)金融消費者權(quán)益、防范金融風(fēng)險的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立健全金融消費者投訴處理機(jī)制，明確投訴范圍、投訴程序、拒絕受理時的行政救濟(jì)手段、投訴處理情況，以及不服裁決時的處理方法等。

加強(qiáng)弱勢群體權(quán)益特殊保護(hù)法制建設(shè)

在解決弱勢群體的金融服務(wù)問題上，英國將其納入金融服務(wù)網(wǎng)內(nèi)，并推出了多項金融服務(wù)保障措施。美國《華爾街改革法》強(qiáng)調(diào)信貸機(jī)會的公平，并對婦女、少數(shù)民族或者小企業(yè)等弱勢群體實施特殊保護(hù)。就我國而言，對于弱勢群體的金融服務(wù)主要體現(xiàn)在對貧困生的助學(xué)貸款、對下崗失業(yè)人員的小額擔(dān)保貸款、對貧困地區(qū)的扶貧貸款，以及對中小企業(yè)的融資支持等方面。由于對弱勢群體提供金融商品和服務(wù)的服務(wù)面寬、投入成本高、風(fēng)險大、效益低，因此，金融機(jī)構(gòu)落實扶持弱勢群體政策的積極性并不高，政策執(zhí)行很難全部到位。對此，有必要進(jìn)一步增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的社會責(zé)任意識，嘗試設(shè)立專門服務(wù)于弱勢群體的金融機(jī)構(gòu)，努力擴(kuò)大對弱勢群體的金融服務(wù)覆蓋面，保障獲得公平信貸機(jī)會等等。

加強(qiáng)信息披露制度建設(shè)，切實保障金融消費者的知情權(quán)

提高金融機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新性復(fù)雜金融商品的透明度，加強(qiáng)信息披露制度建設(shè)，應(yīng)成為我國信息披露制度建設(shè)的重要內(nèi)容。我們應(yīng)完善信息披露相關(guān)立法，對于信息披露不真實、不準(zhǔn)確、不完全、不及時或者無效的情形施加相應(yīng)的法律責(zé)任，對故意欺騙金融消費者的行為依法追究民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

此外，考慮到復(fù)雜金融商品和服務(wù)包含的金融風(fēng)險較大，很難被普通金融消費者所理解，應(yīng)依法明確金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)金融消費者教育職責(zé)，并通過適當(dāng)途徑加強(qiáng)金融行業(yè)協(xié)會以及金融機(jī)構(gòu)在金融消費者教育方面的職責(zé)。

明確金融機(jī)構(gòu)在金融消費者權(quán)益保護(hù)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

在規(guī)范金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律機(jī)構(gòu)、金融消費者相關(guān)權(quán)利義務(wù)的同時，還應(yīng)進(jìn)一步明確提供金融商品和服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)需承擔(dān)的責(zé)任。對此，可以從以下幾方面著手：

第一，理順格式合同等法律文本中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。金融消費者在購買金融機(jī)構(gòu)提供的金融商品或服務(wù)時，一般都被動接受金融機(jī)構(gòu)提供的格式合同等法律文本。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對相關(guān)法律文本的監(jiān)督，禁止金融機(jī)構(gòu)依靠強(qiáng)勢地位，利用格式合同免除自身主要義務(wù)、排除金融消費者的主要權(quán)利等情況的發(fā)生。

第二，充分履行告知義務(wù)。按照了解客戶的原則，向金融消費者提供金融商品和服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)充分履行告知義務(wù)。應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是對金融消費者利益具有較大影響的合同條款。二是金融機(jī)構(gòu)在向金融消費者提供金融商品和服務(wù)時，應(yīng)提供金融商品和服務(wù)的說明書、風(fēng)險提示書、費用說明等相關(guān)文件。三是加強(qiáng)金融消費者評估規(guī)范管理工作，做好相關(guān)資料的保存和管理等；同時，加強(qiáng)對產(chǎn)品進(jìn)行風(fēng)險分類的可行性研究，考慮從產(chǎn)品風(fēng)險分級的角度增強(qiáng)產(chǎn)品適應(yīng)度評估機(jī)制的科學(xué)性。四是設(shè)立和完善金融消費者權(quán)益保障機(jī)制。

（作者單位：中國工商銀行法律事務(wù)部）