摘 要：我國正在進行的收入分配體制改革至今未能取得更多的實質(zhì)性進展，主要原因在于未能將適用于改革初期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略及時地轉(zhuǎn)向均衡發(fā)展戰(zhàn)略，因此導(dǎo)致了在經(jīng)濟運行中的經(jīng)濟發(fā)展與分配公平、市場調(diào)節(jié)與國家干預(yù)、公權(quán)行使與私權(quán)保護、資本價值與勞動價值、藏富于民與藏富于國、強勢集團與弱勢群體、公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品、國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟、城市擴張與城鎮(zhèn)發(fā)展、政策手段與法律手段十大關(guān)系的失衡?？朔@種失衡要靠政策的力量，更要靠法律的力量。
　　關(guān)鍵詞： 收入分配改革；分配公平；政策與法律
　　中圖分類號：DF41
　　文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.01.02
　　最近召開的中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第五次全體會議，已經(jīng)把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和改革收入分配制度作為“十二五”期間深化經(jīng)濟體制改革的兩個主要突破點提了出來。收入分配體制改革在“十一五”期間就已經(jīng)開始了，但是至今仍然沒有取得更多的實質(zhì)性進展，收入分配不公以及由此而導(dǎo)致的貧富懸殊依然存在。為什么會出現(xiàn)分配不公，用什么手段克服分配不公，一直為黨和國家所重視，也為人民群眾所關(guān)注?，F(xiàn)有的研究和國家已經(jīng)采取或者準(zhǔn)備采取的措施，在我們看來，仍然存在許多不足，需要進一步思考。比如，在對分配不公原因的揭示方面，缺乏系統(tǒng)性的分析；在克服分配不公的手段方面，更多的是著眼于政策的力量，而忽視法律的作用。分配不公是一個長期積累下來的問題，這些問題的存在，無不源于未能處理好經(jīng)濟運行中的經(jīng)濟發(fā)展與分配公平、市場調(diào)節(jié)與國家干預(yù)、公權(quán)行使與私權(quán)保護、資本價值與勞動價值、藏富于民與藏富于國、強勢集團與弱勢群體、公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品、國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟、城市擴張與城鎮(zhèn)發(fā)展、政策手段與法律手段十個方面的關(guān)系。如果我們進一步分析在處理以上十大關(guān)系時為什么會出現(xiàn)失衡，又不能不歸結(jié)于我們未能將適用于改革初期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略及時地轉(zhuǎn)向均衡發(fā)展戰(zhàn)略；與此相對應(yīng)，在克服分配不公的手段上也未能完成從主要依靠政策向主要依靠法律的轉(zhuǎn)變。為此，本文著重從法律的角度對上述十大關(guān)系的處理提出一些看法，意在表明無論是現(xiàn)在已經(jīng)著手進行的收入分配改革措施，還是未來的收入分配改革方案的設(shè)計，都應(yīng)當(dāng)盡可能地將其納入法治化的軌道。
　　一、經(jīng)濟發(fā)展與分配公平的關(guān)系
　　現(xiàn)在有一種觀點認(rèn)為，經(jīng)濟發(fā)展與分配公平是兩回事，只要經(jīng)濟上去了即便分配不公也不會影響經(jīng)濟發(fā)展的大局。我們認(rèn)為，收入分配改革如果陷入這種認(rèn)識誤區(qū)是非常危險的。經(jīng)濟發(fā)展與分配公平的關(guān)系，形象地說就是做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的關(guān)系。一方面，經(jīng)濟發(fā)展所帶來的國民收入的增加可以使我們有更大的“蛋糕”可以分，這是重要前提，但是經(jīng)濟發(fā)展并不會自動伴隨分配公平，相反，如果經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)不合理，分配結(jié)構(gòu)很可能也是不合理的；另一方面，分配公平所帶來的勞動者積極性的提高可以保證“蛋糕”持續(xù)地做大，反之如果大多數(shù)勞動者只是為別人做大“蛋糕”，沒有得到自己應(yīng)得的那份“蛋糕”，長此以往，不僅會大大降低勞動者工作的積極性和創(chuàng)造性，進而使勞動者喪失做大“蛋糕”的動力，而且還可能引發(fā)劇烈的社會沖突，形成社會穩(wěn)定的隱患，最終導(dǎo)致對經(jīng)濟發(fā)展的阻滯?？梢姡?jīng)濟發(fā)展與分配公平是相互影響和相互作用的。
　　改革開放30年來，我國的經(jīng)濟取得了長足發(fā)展，“蛋糕”做大了，這是舉世公認(rèn)的。據(jù)測算，1978年以來，中國保持了年均9.9%的經(jīng)濟增長速度，同時期全球經(jīng)濟增長速度在3.3%，中國的經(jīng)濟增長水平是世界平均水平的3倍［1］。但是，收入分配不公的問題也日益凸顯，“蛋糕”并未分好，收入差距仍在擴大。世界銀行的報告顯示，美國是5%的人口掌握了60%的財富，而中國則是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富，中國的財富集中度甚至遠遠超過了美國，成為全球兩極分化最嚴(yán)重的國家［2］。中國的基尼系數(shù)已經(jīng)從改革開放之初的0.28上升到2009年的0.47，目前仍在繼續(xù)上升，這是收入分配嚴(yán)重不公的顯著信號。本來經(jīng)濟發(fā)展與分配公平應(yīng)當(dāng)是相輔相成的，然而，我國過去更多的是重視經(jīng)濟發(fā)展，GDP成了一種至高無上的主義和官員惟一的政績追求，在很大程度上忽視了分配公平。盡管對于我國過去經(jīng)濟發(fā)展的GDP取向不應(yīng)當(dāng)持詆毀的態(tài)度而應(yīng)當(dāng)實事求是地評價，但是分配不公的問題不能不引起我們的高度重視。事實上，現(xiàn)在我國經(jīng)濟發(fā)展所面臨的內(nèi)需不足、投資過度、制造業(yè)萎縮等問題，都與分配不公有直接的關(guān)系。如果我們換一個角度看，就會發(fā)現(xiàn)我國長期以來實行的經(jīng)濟發(fā)展模式恰恰又是形成現(xiàn)今收入分配失衡格局的經(jīng)濟根源，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，我國過度依賴出口和政府投資“雙駕馬車”拉動經(jīng)濟發(fā)展的作法，一方面導(dǎo)致了我國勞動密集型出口企業(yè)以廉價勞動力成本為競爭優(yōu)勢的狀況得以長期維持，相當(dāng)大一部分勞動者的勞動報酬長期偏低；另一方面，為了保證政府投資資金的充裕，不斷壯大財政實力，使社會財富過度向政府集中。第二，我國上個世紀(jì)80年代以來實行的城市、工業(yè)和東部地區(qū)優(yōu)先的非均衡經(jīng)濟發(fā)展模式，導(dǎo)致了我國目前城市居民與農(nóng)村居民之間、工業(yè)勞動者與農(nóng)業(yè)勞動者之間、東部地區(qū)居民與中西部地區(qū)居民之間不合理的收入分配差距。面對這種情況，我們認(rèn)為，解決收入分配不公的問題已正當(dāng)其時且刻不容緩，如果解決得好，將會有力地促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；同時，通過收入分配改革去實現(xiàn)分配公平的目標(biāo)，不能“就分配論分配”，必須消除造成分配不公的經(jīng)濟根源。
　　以上分析表明，在我國收入分配改革的過程中，要處理好經(jīng)濟發(fā)展與分配公平的關(guān)系，必須從總體上把握以下兩個方面的問題：一是在經(jīng)濟發(fā)展過程中要更加注重分配公平，正如溫家寶總理所說的，實現(xiàn)分配中的公平正義是“比陽光還要光輝”的事情；二是要認(rèn)識到分配公平的實現(xiàn)，最終要依賴于能夠體現(xiàn)公平正義的法律來保障。
　　二、市場調(diào)節(jié)與國家干預(yù)的關(guān)系
　　收入分配改革是一個十分復(fù)雜的問題，它關(guān)系到所有的人，涉及到方方面面的關(guān)系。這就決定了收入分配改革的深入進行需要多方面力量的推動，其中最主要的是市場力量和國家力量。現(xiàn)在，我們看到有兩種觀點：一種是秉承“新自由主義”的主張，認(rèn)為我國收入分配中的矛盾和沖突完全可以通過市場機制的自發(fā)作用加以解決，不主張政府介入分配關(guān)系，認(rèn)為政府介入不僅不會使問題得到解決，反而會使問題變得更加嚴(yán)重；另一種是遵循“國家干預(yù)主義”的主張，認(rèn)為在收入分配領(lǐng)域同樣存在市場失靈，而這種失靈恰恰又是市場放任的結(jié)果，是市場自身難以自我修復(fù)的，它必須依靠外力的作用即國家干預(yù)的力量才能克服。我們認(rèn)為，在收入分配領(lǐng)域，市場調(diào)節(jié)和國家干預(yù)都是必要的，但是，我們又不應(yīng)當(dāng)把這兩種主張推向極致，而應(yīng)當(dāng)在堅持市場資源配置基礎(chǔ)作用的前提下，尋求收入分配領(lǐng)域中市場調(diào)節(jié)與國家干預(yù)的有機結(jié)合。
　　在這里，至關(guān)重要的是，一方面要看到在我國初次收入分配領(lǐng)域存在著較為嚴(yán)重的“市場失靈”，主要表現(xiàn)為：勞動報酬偏低而資本收入偏高，財富過度向政府集中，灰色收入泛濫，城鄉(xiāng)、地區(qū)和行業(yè)之間收入差距懸殊，等等；另一方面又要看到我國的再分配領(lǐng)域也存在著較為嚴(yán)重的“政府失靈”，甚至產(chǎn)生了使富者愈富、窮者愈窮的“逆調(diào)節(jié)”效應(yīng)，主要表現(xiàn)為：現(xiàn)行稅收制度不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距的作用，具有再分配性質(zhì)的財政支出總量不足且結(jié)構(gòu)不合理，某些社會福利異化為少數(shù)人的“專利”，社會保障的范圍和水平有待提高以及教育、醫(yī)療、住房等公共產(chǎn)品的過度市場化，等等。這些問題的形成，既有市場放任的因素，也有政府責(zé)任缺位和政府不當(dāng)干預(yù)的因素。這表明，在分配領(lǐng)域，國家干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系并未理順，這也是我國分配不公問題長期未能得到很好解決的重要原因之一。從總體上看，要處理好分配領(lǐng)域市場調(diào)節(jié)和國家干預(yù)的關(guān)系，必須把握好以下兩個基本點：一是初次分配應(yīng)主要靠市場調(diào)節(jié)，輔之以適度的國家干預(yù)；二是再分配應(yīng)主要靠政府干預(yù)，輔之以適度的市場調(diào)節(jié)。
　　
　　從法律的視角看，收入分配領(lǐng)域的“雙重失靈”不能不歸結(jié)于現(xiàn)行制度的重大缺陷。在市場經(jīng)濟條件下，要實現(xiàn)收入分配領(lǐng)域中的市場調(diào)節(jié)與國家干預(yù)的有機結(jié)合，關(guān)鍵是要加大有利于促進分配公平的法律制度供給，消除導(dǎo)致分配不公的制度根源。對此，可以從以下幾個方面入手：一是在保障企業(yè)自主分配權(quán)的前提下，加快工資法律制度的供給，如建立工資集體協(xié)商法律制度、工資增長和工資支付保障制度等。這里需要特別注意的是政府在保障勞動者工資增長中的角色定位問題，政府既不應(yīng)主宰企業(yè)職工工資的漲落或者通過一紙“行政漲薪令”強制性地干預(yù)企業(yè)的工資分配，也不應(yīng)對企業(yè)職工工資的漲落采取自由放任的立場，而是要加強引導(dǎo)和監(jiān)督，加大加快調(diào)節(jié)勞動與資本、過高收入的國家壟斷行業(yè)與其他行業(yè)收入分配關(guān)系的法律制度供給，可以考慮在廢除國有企業(yè)工資總額與企業(yè)效益掛鉤的制度的同時建立科學(xué)的壟斷行業(yè)工資總量和工資水平雙控制度、國有企業(yè)利潤全民分享法律制度等。二是加大具有調(diào)節(jié)收入差距功能的稅收法律制度的供給，如出臺遺產(chǎn)稅、擴大消費稅的適用范圍等。三是加大具有規(guī)范和監(jiān)督灰色收入功能的法律制度供給，如適用于所有公務(wù)員特別是處級以上公務(wù)員的財產(chǎn)申報和公示法律制度等。四是加快建立全國統(tǒng)一的社會保障法律制度，改變目前城鄉(xiāng)有別、職業(yè)有別、地區(qū)有別的“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的“碎片化”的社會保障制度。五是加大公共財政法律制度供給。近幾年來，政府的“民生責(zé)任”已經(jīng)成為媒體關(guān)注的焦點，很多政府機關(guān)也把民生責(zé)任納入自己的議事日程和行動范圍，并取得了很大的成效，但政府的民生責(zé)任不能僅僅停留在口號的層面，更為具體的是要落實到財政法律制度的變遷上，重點是要建立和完善以民生取向為主的公共財政支出制度，以切實保障公民的教育權(quán)、醫(yī)療權(quán)、住房權(quán)和社會保險權(quán)等社會權(quán)利的實現(xiàn)。以住房保障為例，為什么在中央三令五申之下，不少地區(qū)的保障性住房建設(shè)依然是“杯水車薪”，甚至只是作為“點綴”而存在？其中一個重要原因就在于，沒有相關(guān)法律去制約地方政府的不作為。為此，國家應(yīng)盡快制定一部《住房保障法》，將地方政府保障性住房的供給責(zé)任法定化，并建立保障性住房的資金保障、績效考核、社會監(jiān)督和地方領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)等制度。這里需要指出的是，盡管過去在教育、醫(yī)療等公共領(lǐng)域進行的市場化改革過程中出現(xiàn)了許多問題，甚至失敗，但不能得出在這些領(lǐng)域不應(yīng)當(dāng)允許市場介入的結(jié)論，相反，應(yīng)當(dāng)大力提倡私人辦教育、辦醫(yī)院、辦養(yǎng)老服務(wù)等民辦社會事業(yè)，并通過制定單獨的或者綜合的法律，促進民間社會事業(yè)的發(fā)展，如制定《民辦社會事業(yè)促進法》等，對民營資本進入這些領(lǐng)域的條件、程序、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等作出明確的規(guī)定。三、公權(quán)行使與私權(quán)保護的關(guān)系
　　法國思想家孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”［3］英國政治學(xué)家洛克指出，權(quán)利的最大危險不是來自個人權(quán)利的濫用，而是政治權(quán)力［4］。這兩位思想家向我們揭示了三個最基本的思想：一是公權(quán)容易被濫用；二是公權(quán)的濫用是可以被限制的；三是私權(quán)的有效保護在很大程度上取決于對公權(quán)的有效制約。在民主法治國家，公權(quán)行使的目的主要是為了保護私權(quán)，因而可以說，公權(quán)的合法行使就是對私權(quán)的保護。盡管我國早已確立了“執(zhí)政為民”的指導(dǎo)思想，并且采取了許多措施踐行這一思想，但是為什么至今仍然普遍存在著權(quán)力向官員的親屬、幕僚、行賄商人傾斜和財富向政府、資方和壟斷行業(yè)集中的現(xiàn)象？其中最為重要的一個原因就是分配領(lǐng)域的公權(quán)缺乏有效制約。目前我國政府通過稅權(quán)和行政收費權(quán)等參與了初次分配，再通過財政支出權(quán)在全社會范圍內(nèi)進行再分配。此外，政府還掌握了土地、礦產(chǎn)資源、金融資源和重要能源的分配權(quán)。可見，公權(quán)廣泛地存在于不同層次的分配領(lǐng)域，對分配有著舉足輕重的影響。但是，在公權(quán)力的行使方面卻存在著諸多問題：一是權(quán)力行使不透明，主要表現(xiàn)為公眾參與程度不高，致使有的公權(quán)行使背離公眾意愿，甚至出現(xiàn)公權(quán)的肆意行使；二是更多地強調(diào)來自上級的縱向監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，忽視了國家機關(guān)之間的橫向監(jiān)督和社會的外部監(jiān)督，這就容易形成“層層護短”和“家丑不可外揚”的狀況；三是片面強調(diào)公權(quán)對私權(quán)的制約，忽視私權(quán)對公權(quán)的制約；四是更多地強調(diào)實體公正，忽視程序公正；五是更多地強調(diào)對公權(quán)的賦予，忽視對公權(quán)行使不當(dāng)?shù)呢?zé)任追究。這些問題的存在在一定程度上導(dǎo)致了“權(quán)力尋租”的泛濫，這也是我國分配領(lǐng)域諸多分配不公現(xiàn)象的癥結(jié)所在。因此，在深化分配體制改革的今天，我們?nèi)匀幻媾R一個如何有效監(jiān)督和制約公權(quán)不當(dāng)行使的問題。首先，在我國的分配領(lǐng)域，最需要加強制約的就是政府的財權(quán)。財權(quán)一端連著初次分配，另一端連著再分配。只有財權(quán)的行使受到有效的規(guī)范和監(jiān)督，才能從源頭上保證社會分配公平的實現(xiàn)。當(dāng)前，社會各界和人民群眾最為關(guān)注的問題是：取之于民的政府收入是怎么使用的、用到哪里去了以及用得是否合理？這些問題的解決最終取決于現(xiàn)行財政法律制度的完善。盡管我國的《立法法》、《預(yù)算法》、《稅收征收管理法》、《政府采購法》等對政府財權(quán)的行使作出了一定的規(guī)范，但是至今尚未完全實現(xiàn)稅收法定、預(yù)算公開、政府全部收支預(yù)算化管理以及政府公共投資、國債發(fā)行、政府轉(zhuǎn)移支付法定化，財權(quán)行使呈現(xiàn)出弱規(guī)范性，缺乏應(yīng)有的制約和監(jiān)督。對此，可以從以下幾個方面入手：一是可以考慮取消全國人大對國務(wù)院在稅收立法方面的概括授權(quán)，今后應(yīng)盡可能地由全國人大進行稅收立法。二是取消預(yù)算外收入不受人大監(jiān)督的“特權(quán)”，把政府所有收支全部納入預(yù)算管理的范圍并建立和完善政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險預(yù)算制度，尤其是后三種預(yù)算制度不能僅停留在財政部的規(guī)章層次上，而應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)的形式加以確立，以保證政府財權(quán)行使的規(guī)范性和可監(jiān)督性。三是通過修改《預(yù)算法》，明確規(guī)定預(yù)算公開制度，保護社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為了避免社會公眾看不到或者看不懂預(yù)算，政府預(yù)算公開的渠道應(yīng)盡可能采取網(wǎng)絡(luò)的方式，政府公開的預(yù)算須是詳細、明確和具體的，否則預(yù)算公開可能流于形式。為了防止政府所掌握的龐大財政資源被異化為公務(wù)員群體的私人利益和使用中的巨大浪費，應(yīng)當(dāng)考慮制定專門的《財政監(jiān)督法》。四是強化人大對預(yù)算的審查權(quán)、調(diào)整權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，革除以往預(yù)算籠統(tǒng)、審查時間過短、監(jiān)督流于形式的弊端。五是加強對政府財政支出行為的法律責(zé)任制約，尤其是對于不按法律程序調(diào)整預(yù)算、不按預(yù)算科目使用預(yù)算收入等行為施以法律制裁。六是制定《公共投資法》、《國債法》和《轉(zhuǎn)移支付法》，規(guī)范政府的公共投資權(quán)、國債發(fā)行權(quán)和轉(zhuǎn)移支付權(quán)的行使。
　　其次，我國的公權(quán)行使多以特許經(jīng)營權(quán)的形式出現(xiàn)，特別是自然資源的特許經(jīng)營權(quán)，需要加強對政府自然資源特許經(jīng)營權(quán)的制約和監(jiān)督。可以說，特許經(jīng)營權(quán)是把“雙刃劍”，行使得當(dāng)有利于促進經(jīng)濟的發(fā)展，反之則會阻礙乃至破壞經(jīng)濟的發(fā)展。
　　有的人通過不當(dāng)手段取得特許經(jīng)營權(quán)，一夜之間就成為百萬富翁乃至億萬富翁。自然資源領(lǐng)域中經(jīng)常容易出現(xiàn)的“官商勾結(jié)”就是特許經(jīng)營權(quán)不當(dāng)行使的一個重要佐證?，F(xiàn)在已經(jīng)揭露出來的或者埋藏得很深的許多腐敗問題，都與特許經(jīng)營權(quán)的不當(dāng)授予和行使有著很大的關(guān)聯(lián)性。因此，國家應(yīng)當(dāng)盡快制定《特許經(jīng)營權(quán)法》，就特許經(jīng)營權(quán)的主體、特許經(jīng)營權(quán)的范圍、特許經(jīng)營權(quán)的出讓程序、特許經(jīng)營權(quán)出讓的公眾參與、特許經(jīng)營合同、特許經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)、特許經(jīng)營權(quán)的社會監(jiān)督機制、特許經(jīng)營者的權(quán)利救濟和法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，以防止特許經(jīng)營權(quán)的濫用和對私權(quán)的侵害。此外，還要加強對與分配有直接關(guān)聯(lián)的其他公權(quán)的制約和監(jiān)督，諸如政府的社會保險基金管理權(quán)、土地征收權(quán)、房屋強制拆遷權(quán)、某些重要商品和服務(wù)的政府定價權(quán)等。
　　
　　總之，為了減少因公權(quán)行使不當(dāng)而導(dǎo)致的分配不公，在今后的分配法治實踐中，對公權(quán)的制約，必須樹立這樣一種新的法律觀念：既要靠公權(quán)又要靠私權(quán)、既要靠實體又要靠程序、既要注重權(quán)力的賦予又要注重責(zé)任的追究。
　　四、資本價值與勞動價值的關(guān)系
　　在我國國民收入分配格局中，作為勞動收入的勞動報酬占GDP的比重在不斷下降，而作為資本收入的企業(yè)收入占GDP的比重卻在不斷上升。據(jù)測算，1993—2007年，居民的勞動報酬占GDP的比重由49.49％降至39.74％， 降幅達9.75個百分點， 而企業(yè)的資本收益由38.83％增至45.45%，增加6.62個百分點［5］。根據(jù)九三學(xué)社中央的調(diào)研，作為居民收入主要渠道的工資收入，在生產(chǎn)要素中的分配比例偏低，不到企業(yè)運營成本的10％，遠低于發(fā)達國家50％的水平［6］。另據(jù)全國總工會最新調(diào)查顯示，全國23.4%的職工5年未漲工資，61%的職工認(rèn)為普通勞動者收入偏低是當(dāng)今社會最大的不公［7］。從這些數(shù)據(jù)可以看出，我國勞動者的勞動報酬不僅處于較低水平，而且并沒有隨著企業(yè)盈余的增長而增長，存在著普通勞動者“干得多掙得少”的分配不公現(xiàn)象。
　　之所以會出現(xiàn)這種狀況，從認(rèn)識上去考察，不能不歸結(jié)于長期以來形成的對勞動價值的蔑視和對資本的崇拜，這種狀況的存在在很大程度上是由于文化認(rèn)同的差異造成的。在“藍領(lǐng)”、“白領(lǐng)”和“金領(lǐng)”對企業(yè)的貢獻之間，企業(yè)的決策者們更多的是看重“金領(lǐng)”的作用。創(chuàng)造絕大多數(shù)社會財富的勞動者不能公平地得到他們的勞動報酬，企業(yè)高管的收入大大高于普通職工的收入，有的超過百倍乃至千倍。久而久之，我們的政策和法律又通過自己的規(guī)定強化了這種對資本價值過高和勞動價值過低的認(rèn)同。要改變這種狀況，除了要改變重資輕勞的觀念之外，一個起決定性作用的因素就是要建立和完善對勞動者勞動報酬的法律保障機制。勞動報酬的最終“保護神”只能是法律，而法律的真諦又在于權(quán)利的配置，權(quán)利配置失當(dāng)必然導(dǎo)致利益失衡。如果我們從法律的角度去考察，不難發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有資本收入與勞動收入的失衡不能不歸結(jié)于對勞動者權(quán)利保障的缺失。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.雖然我國《勞動法》第7條規(guī)定“勞動者有權(quán)依法參加和組織工會”，但現(xiàn)實中不少工會并不是真正意義上工人自己的組織，而是受制于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層和依賴企業(yè)所撥經(jīng)費而運行的具有半官方色彩的機構(gòu)，從而大大弱化了工會維護職工權(quán)益的功能，某些工會甚至站在職工的對立面偏袒企業(yè)的利益。我國現(xiàn)行《工會法》第11條規(guī)定：“基層工會、地方各級總工會、全國或者地方產(chǎn)業(yè)工會組織的建立，必須報上一級工會批準(zhǔn)?！边@一制度設(shè)置的初衷是要更好地建立工會組織，但是在實踐中又限制了勞動者自由組織工會的權(quán)利。2.雖然我國《勞動法》第33條規(guī)定“企業(yè)職工一方與企業(yè)可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利等事項，簽訂集體合同”，但現(xiàn)實中實行集體合同制度的企業(yè)依然不普遍。3.在勞資利益博弈中，普通勞動者往往處于勢單力薄、喪失話語權(quán)的境地。前不久接二連三發(fā)生的富士康員工跳樓事件，從一個側(cè)面反映了我國勞動者有組織地捍衛(wèi)自己權(quán)利的軟弱乃至缺失。面對這種狀況，可能有兩種選擇：一是通過修改《憲法》確認(rèn)罷工權(quán)，二是依靠工會的力量強化勞動者的談判地位。罷工權(quán)也是一把“雙刃劍”，運用得當(dāng)有利于維護勞動者的利益，否則不僅會對勞動者同時也會對社會和國家造成極大的損害。在我們看來，無論是解決政府與勞動者還是企業(yè)與勞動者的利益沖突，激烈的對抗絕不是出路。因此，結(jié)合我國國情，目前
　　我們并不主張通過《憲法》確認(rèn)罷工權(quán)，而主要應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)法律制度的設(shè)置，提升勞動收入在GDP中的比重，并且強化勞動者維護自身權(quán)利的規(guī)定。為此，國家需要盡快出臺調(diào)整勞資關(guān)系的法律法規(guī)，確立和完善以下3項制度：
　　（一）工資集體協(xié)商制度。工資集體協(xié)商是職工代表與企業(yè)代表之間就工資問題進行的平等談判。這一制度在推行過程中，由于雙方代表的利益不同、代表地位的不平等和協(xié)商能力的差異等原因，其實踐效果并不理想。有鑒于此，為了提高職工代表的協(xié)商能力，目前全國總工會推行了工資集體協(xié)商指導(dǎo)員制度。推行這一制度的初衷無疑是好的，然而從實踐來看，其所確立的指導(dǎo)員既有本企業(yè)職工又有非職工，作為非職工的指導(dǎo)員在實施指導(dǎo)時很難切實有效地代表職工一方的利益。因此，還必須建立一個獨立的、能夠真正代表職工利益的工會，這就需要對現(xiàn)行工會體制進行改革，使工會成為職工利益的代言人。
　?。ǘ┍Ｕ瞎べY增長的長效機制。需要建立一個什么樣的工資增長長效機制，對此，目前主要有三種觀點：一是認(rèn)為應(yīng)在全國范圍內(nèi)建立職工工資增長與當(dāng)?shù)匚飪r水平掛鉤的制度；二是借鑒日本經(jīng)驗，實行“收入倍增計劃”制度；三是天津模式，將現(xiàn)行職工工資保險福利待遇不定期調(diào)整改為制度化調(diào)整，建立正常調(diào)整機制，實行職工工資、社會保險和福利待遇與職工平均工資掛鉤的辦法，以每年發(fā)布的全市職工和在崗職工平均工資為基數(shù)，調(diào)整相關(guān)待遇 。應(yīng)當(dāng)說，這三種作法各有所取，但是從制度上去考察工資的長效增長，必須著重考慮以下4個問題：1.企業(yè)職工工資的增長必須建立在企業(yè)效益提高的基礎(chǔ)之上，否則工資的增長就會成為“無源之水”；2.切實有效地減輕企業(yè)稅負(fù)，企業(yè)和職工稅負(fù)過重，無異于企業(yè)職工工資的減少；3.嚴(yán)格控制物價變動，使其不至于影響職工收入的變化；4.工資增長的長效性取決于工資集體協(xié)商制度的有效性，為此，應(yīng)徹底改變由企業(yè)經(jīng)營層主宰工資的一貫作法。
　　（三）同工同酬制度。盡管我國《勞動法》第46條明確規(guī)定“工資分配應(yīng)當(dāng)遵循按勞分配原則，實行同工同酬”，但現(xiàn)實中同工不同酬的現(xiàn)象不僅普遍存在，而且負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的勞動監(jiān)管部門往往聽之任之，同工不同酬已經(jīng)成為我國初次分配領(lǐng)域中分配不公的一個重要原因。要真正落實同工同酬制度，僅僅依靠工會的作用是不夠的，因為在我國現(xiàn)今的工會體制下，工會的維權(quán)意志很難與企業(yè)的侵權(quán)取向相抗衡。因此，我們還必須尋求另外的抗衡力量，建立違反同工同酬行為的懲罰制度和訴訟救濟制度等。
　　五、藏富于民與藏富于國的關(guān)系
　　長期以來，在“大河有水小河滿”的思想指導(dǎo)下，不僅各級政府稅收收入占GDP的比重在不斷增加，政府還擁有行政收費、罰沒收入、政府性基金政府性基金是國家通過向社會征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得的收入。目前，政府性基金共43項。按收入來源劃分，向社會征收的基金共31項，包括鐵路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、港口建設(shè)費、國家重大水利工程建設(shè)基金等。其他收入來源的基金共12項，包括國有土地使用權(quán)出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等。和社會保險基金等與預(yù)算內(nèi)收入“旗鼓相當(dāng)”的預(yù)算外收入，擁有全國的城鎮(zhèn)土地所有權(quán)和礦產(chǎn)資源所有權(quán)，并且通過國有企業(yè)控制了金融、保險、電信、電力、石油、交通、能源等重要行業(yè)。由此可以看出，政府掌控了龐大的財富。以2009年為例，
　　數(shù)據(jù)來自財政部《關(guān)于2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預(yù)算草案的報告》。當(dāng)年全國財政收入68476.88億元，全國政府性基金收入18335.04億元，五項社會保險基金總收入15975.2億元，政府一年的收入就超過了10萬億元，而當(dāng)年的GDP才33.5萬億元。也就是說，全國人民創(chuàng)造的財富至少有三分之一集中在政府手中，其比例之高在世界上都是罕見的。藏富于國雖然在一定程度上帶來了人民生活水平的不斷提高和改善，但是卻是以人民承受日益沉重的稅負(fù)為代價的。在美國財經(jīng)雜志《福布斯》推出的“2009年全球稅負(fù)痛苦指數(shù)排行榜”上，中國內(nèi)地排名又有上升，從2008年的全球第五躍居第二，僅排在幾乎年年位居榜首、有著過于慷慨的社會福利制度的法國之后［8］。一般而言，收入與消費是成正比的，然而現(xiàn)今中國人的總體消費水平在世界還很低，這也從一個側(cè)面表明國富并不一定能夠帶來民富。國家掌握的財富與人民擁有的財富狀況表明，我國至今還處在一種“國富民窮”的境地。深化收入分配體制改革，必須把我們的觀念從過去的“大河有水小河滿”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶『佑兴蠛訚M”，即將藏富于國轉(zhuǎn)變?yōu)椴馗挥诿?。這是因為，只有建立在民富基礎(chǔ)上的國富才是可持續(xù)的。從根本上講，人民群眾財富的增長較之于國家財政實力的增長，前者更為重要。美國、韓國等發(fā)達國家的實踐表明，藏富于民已經(jīng)成為當(dāng)今時代發(fā)展的主流趨勢。
　　
　　藏富于民意味著大多數(shù)人享有大部分社會財富，這里需要特別提到的是，人民群眾對財富的取得，既可以來源于政府和國有企業(yè)，也可以來源于民營企業(yè)。像我國這樣一個人口大國，民富不可能主要仰仗于國家的賜予，國家的財力和國有企業(yè)的“惠民”措施畢竟是有限的。那么，如何才能藏富于民？我們認(rèn)為，首先是避免政府“與民爭利”。從我國的情況來看，政府與民爭利突出地表現(xiàn)在兩個方面：一是“奪利”。其表現(xiàn)有三：其一，政府往往通過“低進高出”占有了絕大部分的土地增值利益，剝奪了被征地農(nóng)民和被拆遷戶應(yīng)得的合理補償。根據(jù)國土資源部統(tǒng)計，2006年全國的土地出讓金約為7700億元，與土地出讓價格相比，農(nóng)民的土地補償金額大約只有10%，政府凈收益7000億元。其二，政府通過對金融、石油、電信、電力、航空、煙草、鹽業(yè)等壟斷行業(yè)的控制，在一定程度上限制和剝奪了民營企業(yè)投資的權(quán)利。其三，國有壟斷企業(yè)通過壟斷價格“掠奪”國民財富，比如近來為國人所詬病的國有銀行大幅提高多項服務(wù)收費、電信服務(wù)成本下降而服務(wù)價格反而上升等現(xiàn)象就是明證。二是“卸責(zé)”。在教育、醫(yī)療、住房等公共領(lǐng)域推行的市場化改革，其初衷無疑是好的，但是這種市場化改革后來竟異化成了政府逃避公共責(zé)任的堂而皇之的借口，這實際上是在推卸政府責(zé)任，由此導(dǎo)致教育的高收費、醫(yī)療的高費用、房價的節(jié)節(jié)攀高等現(xiàn)象。奪利、卸責(zé)的結(jié)果，國確實富了，但這種富的背后卻蘊藏著巨大的危險，解決不好，其后患是可以設(shè)想的。
　　從法律的角度來看，藏富于民的關(guān)鍵是要進行制度創(chuàng)新和破除不合理的制度，使廣大群眾擁有聚財?shù)臋?quán)利和機會。我們可以把它形象地稱之為做好“加減法”。 從“加法”來講，鑒于目前廣大人民群眾的財產(chǎn)和其他收入的獲得渠道仍然存在著諸多制度堵塞，因而需要通過制度創(chuàng)新特別是法律制度的創(chuàng)新，為人民群眾創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和有利于增加收入的環(huán)境。以不動產(chǎn)收入為例，就農(nóng)村人口而言，土地仍然是他們生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)；就城市居民而言，其所擁有的房屋對他們來講也是至關(guān)重要的。然而目前的狀況，無論是土地征收還是房屋拆遷，補償仍然是非常低的。因此，需要通過修改《土地管理法》和制定《城市房屋拆遷法》等，明確規(guī)定土地征收和房屋拆遷聽證制度、按照市場價補償制度、農(nóng)村土地出讓金用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度以及實行農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)同地同價制度等，改善我國目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營者收入過低的狀況。又如，鑒于我國現(xiàn)有戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民進城務(wù)工，因此需要通過制定《戶籍法》，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，取消戶籍與就業(yè)等各種社會福利掛鉤的制度，讓進城務(wù)工農(nóng)民獲得與城市工人同等的就業(yè)機會和待遇。再如，盡管黨的十七屆三中全會推動了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，但是從法律層面仍然需要通過修改《土地承包法》，重點完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息登記發(fā)布制度、農(nóng)地價格評估制度、農(nóng)地投入補償制度、土地流轉(zhuǎn)合同公證制度、土地流轉(zhuǎn)激勵制度、土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁制度等，以使農(nóng)民能夠有保障地從土地中挖掘財富。這對于“藏富于民”是很重要的，但僅有農(nóng)民的富裕而沒有城市居民的富裕也是不行的。在目前的中國，不僅存在“農(nóng)民貧困”，同時也存在“居民貧困”的問題。要解決“居民貧困”，一方面要打破國有企業(yè)對競爭性行業(yè)和自然壟斷行業(yè)競爭性業(yè)務(wù)的行政壟斷，還權(quán)于民，真正地向民營企業(yè)開放；另一方面要樹立國有企業(yè)利潤全民共享的理念。現(xiàn)在的情況是國有企業(yè)尤其是壟斷性央企基于壟斷地位獲得了高額的利潤，但其利潤上繳的比例卻相當(dāng)?shù)汀?br/>　　自1994年分稅制度改