摘要:近年來銀行卡產(chǎn)業(yè)受到世界各國和地區(qū)監(jiān)管部門的廣泛關(guān)注，許多國家對銀行卡產(chǎn)業(yè)加強了監(jiān)管。本文首先對銀行卡產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征和產(chǎn)業(yè)性質(zhì)進行了分析，指出了銀行卡產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)重組的目標;繼而對銀行卡產(chǎn)業(yè)各業(yè)務(wù)類型及其性質(zhì)進行了探討，提出要根據(jù)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的性質(zhì)制定不同的分類管制政策;最后著重論述了銀行卡產(chǎn)業(yè)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的分類管制思路與政策。

關(guān)鍵詞:銀行卡:壟斷:分類管制

中圖分類號:F273.2 文獻標識碼:A 文章編號:1006-1428(2010)11-0026-06

多年以來，全球范圍內(nèi)對于銀行卡組織涉嫌壟斷的反壟斷訴訟案例此起彼伏，美國、歐盟、澳大利亞等國家近年來不斷發(fā)生對維薩、萬事達等國際卡組織提出的反壟斷訴訟。國外銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家已經(jīng)建立了一套相對成熟的監(jiān)管體系，然而我國銀行卡產(chǎn)業(yè)起步較晚，相關(guān)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)法規(guī)較為欠缺，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管政策尚不明確，監(jiān)管體系的滯后已成為制約我國銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。盡管各方對我國銀行卡產(chǎn)業(yè)加強監(jiān)管的呼聲越來越高，但對銀行卡產(chǎn)業(yè)如何監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策如何制定等，理論界還沒有明確的結(jié)論。因此，深入探討我國銀行卡產(chǎn)業(yè)的反壟斷與管制政策的理論與方法，具有十分重要的意義。

一、銀行卡產(chǎn)業(yè)性質(zhì)與市場結(jié)構(gòu)重組目標

對銀行卡產(chǎn)業(yè)進行市場結(jié)構(gòu)重組的管制，首先要分析其技術(shù)經(jīng)濟特征及產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，并據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)特點提出有針對性的管制措施。

概括來說，銀行卡產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征主要表現(xiàn)在以下方面:

1、網(wǎng)絡(luò)性和規(guī)模經(jīng)濟性。銀行卡產(chǎn)業(yè)中最核心的產(chǎn)品或服務(wù)是銀行網(wǎng)絡(luò)所提供的轉(zhuǎn)接交易服務(wù)，而轉(zhuǎn)接交易服務(wù)的實現(xiàn)是以網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的，必須有一個完整統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)才能提供服務(wù)，在具體分工作業(yè)上往往又要求全程全網(wǎng)聯(lián)合作業(yè)和統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)的兼容性，表現(xiàn)出較強的網(wǎng)絡(luò)性。這種網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的供應(yīng)需要巨大的投資，隨著網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)規(guī)模越大帶來的用戶基礎(chǔ)越大，規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)越明顯，又表現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟性。

2、范圍經(jīng)濟性。銀行卡產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施共用性等特點的存在，使得銀行卡產(chǎn)業(yè)由一家網(wǎng)絡(luò)組織者或運營商同時經(jīng)營不同業(yè)務(wù)的總成本顯著低于多家運營商分別經(jīng)營一種業(yè)務(wù)的成本之和，因此銀行卡產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)存在較強的范圍經(jīng)濟性。在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效應(yīng)明顯的銀行卡產(chǎn)業(yè)中具有高投入成本和低邊際成本。因為初始投資越高，對產(chǎn)量和規(guī)模的要求也越大，邊際成本也越低。

3、投資的專用性和沉淀性。銀行卡產(chǎn)業(yè)交易網(wǎng)絡(luò)的架設(shè)、光纜的鋪設(shè)都需要大量的固定成本，通常是私人經(jīng)濟主體所不能提供或無力提供的。而且這些投入大多具有很強的資產(chǎn)專用性，投資一旦形成，不但無法收回，也很難再轉(zhuǎn)作他用，由此也形成了較高的進入壁壘。因此，銀行卡產(chǎn)業(yè)都存在大量的沉淀成本。當然，高沉淀成本的存在也在一定程度上強化了規(guī)模經(jīng)濟性，因為它并不隨產(chǎn)量的增加而增加。

因此，從網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟性、規(guī)模經(jīng)濟性和范圍經(jīng)濟性等經(jīng)濟特征來看，銀行卡產(chǎn)業(yè)是具有自然壟斷(Natural MonopoIv)特性的產(chǎn)業(yè)，而自然壟斷性更多地體現(xiàn)在銀行卡網(wǎng)絡(luò)建設(shè)上。由于銀行卡產(chǎn)業(yè)金融信息也涉及到金融安全，為保證金融安全和經(jīng)濟安全，銀行卡產(chǎn)業(yè)一般由中央企業(yè)或全國性企業(yè)來經(jīng)營，并由中央政府部門來監(jiān)管。然而，從我國銀行卡組織組建來看，中國銀聯(lián)的成立并非由市場力量自發(fā)形成，而更多的是靠政府行政力量組建而成，具有天然的行政色彩。中國銀聯(lián)是由中國人民銀行牽頭，聯(lián)合國內(nèi)主要金融機構(gòu)組建而成的銀行卡組織，其主要職責是統(tǒng)一全國各自為政的銀行卡信息交換和資金清算結(jié)算，推動銀行卡的聯(lián)網(wǎng)通用。中國銀聯(lián)依托行政特權(quán)把守了進入跨行交易功能的轉(zhuǎn)接支付銀行卡市場，擁有會員銀行準入資格審核權(quán)力，制定相應(yīng)銀行卡網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和交易資格規(guī)則，制定交換費用標準調(diào)整，分配商業(yè)銀行發(fā)行銀行卡的標識代碼權(quán)力等等，這些權(quán)力或行為是典型的行政性壟斷表現(xiàn)形式。這說明我國銀行卡組織——中國銀聯(lián)既是銀行卡產(chǎn)業(yè)的市場參與者，同時又是產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行者，是既當“運動員”又當“裁判員”，而行政權(quán)力(非技術(shù)性特征)又進一步促進了銀行卡產(chǎn)業(yè)的壟斷性。因此，從某種意義上來說，銀行卡產(chǎn)業(yè)的壟斷也是行政性壟斷(AdministrativeMonopoly)。行政壟斷是政府部門運用其行政權(quán)力排斥、限制市場競爭的行為或狀態(tài)。因此，從產(chǎn)業(yè)性質(zhì)來看，在我國現(xiàn)行銀行業(yè)體制下，我國銀行卡產(chǎn)業(yè)是既存在“自然壟斷\"3L具有“行政壟斷”的二元性壟斷產(chǎn)業(yè)。

對于壟斷性產(chǎn)業(yè)管制改革的方向和目標，學(xué)者王俊豪(2005)指出打破壟斷要運用競爭機制，把原來的壟斷性市場結(jié)構(gòu)實行戰(zhàn)略性重組，改造成競爭性市場結(jié)構(gòu)，提高壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效率。市場結(jié)構(gòu)重組的結(jié)果是自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)相分離，并由不同企業(yè)來經(jīng)營不同類型的業(yè)務(wù)。政府管制部門則需要對不同類型的業(yè)務(wù)進行分類管制政策。對于行政性壟斷，則要加快體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，把政企合一的體制改革為政企分離的體制。對于政企“明分暗不分”、“此分彼不分”等不同手段和方式維系政企關(guān)系的問題要徹底解決，割裂企業(yè)和政府之間的特殊利益關(guān)系，要從權(quán)力配置上消除不合理的行政保護和行政特權(quán)。根據(jù)我國銀行卡產(chǎn)業(yè)的“自然壟斷”和“行政壟斷”同時具備的二元性產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，亟需對我國銀行卡產(chǎn)業(yè)進行結(jié)構(gòu)重組，對不同類型的業(yè)務(wù)進行分類指導(dǎo)和管制。

二、銀行卡產(chǎn)業(yè)主要業(yè)務(wù)類型及其性質(zhì)

盡管銀行卡產(chǎn)業(yè)屬于壟斷性產(chǎn)業(yè)，但從產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)來看，并不等于這些產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)都是具有自然壟斷性質(zhì)的。有些壟斷性產(chǎn)業(yè)是由多種業(yè)務(wù)組成的，這些業(yè)務(wù)有的是自然壟斷性業(yè)務(wù)，有的是競爭性業(yè)務(wù)(非自然壟斷性業(yè)務(wù))，有的是網(wǎng)絡(luò)生產(chǎn)環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)，有的是非網(wǎng)絡(luò)生產(chǎn)環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)，同時各種業(yè)務(wù)的自然壟斷性或競爭性又有不同的程度。政府首先要能正確區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，網(wǎng)絡(luò)生產(chǎn)環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)和非網(wǎng)絡(luò)生產(chǎn)環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)。要科學(xué)地制定壟斷性產(chǎn)業(yè)的分類管制政策。因此，在實施分類管制政策之前，有必要對我國銀行卡產(chǎn)業(yè)市場主體、業(yè)務(wù)類型及其性質(zhì)進行有效區(qū)分。

如圖1所示。銀行卡產(chǎn)業(yè)主體主要包括四類參與主體:第一類是用戶層，也就是產(chǎn)業(yè)的消費群體一持卡人和特約商戶;第二類是整個產(chǎn)業(yè)的供給方，包括發(fā)卡機構(gòu)、收單機構(gòu)，其中發(fā)卡機構(gòu)可以是銀行，也可以是一些非銀行機構(gòu)，如信用卡公司;第三類是銀行卡組織，負責網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)接與清算服務(wù);第四類是產(chǎn)業(yè)的宏觀管理者，即政府和行業(yè)管理者。銀行卡產(chǎn)業(yè)內(nèi)各方參與主體形成了不同的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)關(guān)系。

根據(jù)圖1，可以把銀行卡產(chǎn)業(yè)鏈中業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和性質(zhì)歸納為表1。

對此，要根據(jù)銀行卡產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)類型分別制定不同的管制政策。目前，我國銀行卡網(wǎng)絡(luò)互連及聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)是由中國銀聯(lián)壟斷經(jīng)營，而對于具有壟斷性特征的網(wǎng)絡(luò)互連業(yè)務(wù)是否需要打破壟斷引入競爭，存在不少的爭議。胥莉(2004)等學(xué)者主張不宜引入，其理由是自然壟斷性業(yè)務(wù)需要大量的固定投資，且相當一部分投資是沉淀成本，如果由多家企業(yè)進行投資，這將造成重復(fù)建設(shè)，資源浪費。一般來說，壟斷結(jié)構(gòu)只要不對市場公平性構(gòu)成威脅，不損害消費者利益，是可以被市場接受的。然而，近年來銀行卡產(chǎn)業(yè)內(nèi)發(fā)生的利益矛盾事件充分表明，中國銀聯(lián)在獨家運營銀行卡跨行交易系統(tǒng)的同時，力圖將支配地位擴張至商業(yè)銀行發(fā)卡、收單的上下游，進而壟斷各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)，完全違背了市場公平，損害了消費者福利和各方利益。在網(wǎng)絡(luò)互連業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)是否由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營或幾家企業(yè)寡頭壟斷經(jīng)營，這需要考慮具體業(yè)務(wù)的自然壟斷性程度，以及將壟斷經(jīng)營造成的效率損失與重復(fù)建設(shè)成本的比較。而對于競爭性業(yè)務(wù)，政府管制部門應(yīng)放松規(guī)制，引入競爭機制，鼓勵新進入企業(yè)在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)開展競爭，提高服務(wù)水平，但同時也要根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展的需要和最小經(jīng)濟規(guī)模要求，適當控制進入競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)量。

三、我國銀行卡產(chǎn)業(yè)分類管制政策

當前在網(wǎng)絡(luò)互連、發(fā)卡收單業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)上市場各方普遍對中國銀聯(lián)持有較大的爭議和矛盾。為此，對網(wǎng)絡(luò)互連、發(fā)卡收單業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)上的監(jiān)管和規(guī)制就顯得尤為重要。另外，政府監(jiān)管環(huán)節(jié)的制度安排和政策設(shè)計也勢在必行。

(一)網(wǎng)絡(luò)互連及聯(lián)網(wǎng)環(huán)節(jié)

目前，中國銀聯(lián)作為我國唯一的銀行卡組織，為銀行和商戶提供支付清算的服務(wù)，其主要職責是統(tǒng)一全國各自為政的銀行卡信息交換和資金清算結(jié)算，推動銀行卡的聯(lián)網(wǎng)通用。中國銀聯(lián)具有獨家經(jīng)營的特權(quán)，這也是國家賦予它的產(chǎn)業(yè)行政保護。憑借這一壟斷優(yōu)勢，中國銀聯(lián)掌控了銀行卡跨行交易(ATM和POS)的收費定價以及相應(yīng)的利益分配權(quán)力。這在發(fā)展銀行卡市場的早期，對集中資源控制風險和降低成本是必要的和有效的，也對推動中國銀行卡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但隨著銀行卡市場的發(fā)育和完善，對各方參與主體的利益分配、收費的定價機制等沒有進行調(diào)整，引發(fā)了諸多矛盾。各方直指中國銀聯(lián)是濫用其經(jīng)濟和行政壟斷地位，違反了市場的公平原則。損害其他主體的利益。當前中國銀聯(lián)如果仍以自然壟斷特征為借口而阻止競爭者進入，隨意提高各種服務(wù)收費，甚至將其標準作為所謂國家標準，以維護其行政壟斷地位，這就將損害銀行卡產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展，損害全社會的福利水平。

銀行間高度競爭而銀聯(lián)獨家壟斷的格局已經(jīng)成為中國銀行卡產(chǎn)業(yè)的突出矛盾。在當前中國銀行卡發(fā)展已經(jīng)達到一定規(guī)模的程度上，必須打破中國銀聯(lián)的壟斷定位，逐步放松規(guī)制，引入競爭。一是采取激進式改革，在適當?shù)臅r機設(shè)立第二家甚至第三家全國性銀行卡組織，提高市場的有效競爭程度，確保銀行卡轉(zhuǎn)接支付市場的競爭;二是采取漸進式改革，可以先按照市場化的原則發(fā)展“大間聯(lián)”，進行銀行間的資源互通進而形成中國銀聯(lián)之外的第二種“跨行定價”。打破中國銀聯(lián)壟斷，推動銀行卡組織競爭，將對消費者和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來諸多益處。

首先，銀行卡組織競爭將導(dǎo)致交換費和商戶扣率的降低。國外學(xué)者對銀行卡組織競爭和管制的研究表明。只允許一家銀行卡組織的存在不是最有效率的，銀行卡組織間的競爭對降低交換費和商戶扣費有促進作用。Guthrie和Wright(2007)研究指出當消費者持有兩張支付卡時。銀行卡網(wǎng)絡(luò)平臺的競爭將帶來較低的交換費，這個交換費甚至低于社會最優(yōu)的交換費水平。Chakravoai和Roson@006)討論了兩個競爭性的網(wǎng)絡(luò)平臺的策略性行為所導(dǎo)致不同市場結(jié)構(gòu)下的消費者和商戶的福利問題。他們認為兩個支付網(wǎng)絡(luò)平臺的策略性行為有可能形成三種市場結(jié)構(gòu)下的競爭均衡，即兩個平臺采取兼并聯(lián)合的手段形成卡特爾市場結(jié)構(gòu)、兩個平臺進行差別化競爭。形成非合作寡頭競爭市場結(jié)構(gòu)以及兩個平臺提供同質(zhì)產(chǎn)品的伯川德寡頭競爭市場結(jié)構(gòu)。研究認為在網(wǎng)絡(luò)平臺的策略性行為所導(dǎo)致的不同市場結(jié)構(gòu)下。盡管平臺企業(yè)的利潤在不同結(jié)構(gòu)下或高或低，但在不同結(jié)構(gòu)下消費者和商戶的福利必定總是會提高。

其次。多個銀行卡組織給消費者帶來支付便利性，增強網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的安全性和穩(wěn)定性。由于消費者持有多種支付卡增加了支付的便利，避免出現(xiàn)某家銀行卡網(wǎng)絡(luò)中斷而無法支付的困境。對于支付體系而言，多個銀行卡支付組織的多個備份系統(tǒng)避免了單一支付組織的系統(tǒng)性風險;而各銀行卡支付組織簽署互聯(lián)互通協(xié)議，在某一系統(tǒng)癱瘓時相互提供系統(tǒng)支持，又避免了整個支付系統(tǒng)的惡性競爭，增強了系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性。防止因某家銀行卡網(wǎng)絡(luò)中斷造成的風險，降低全社會的支付成本，促使銀行及商戶改善服務(wù)水準，提高零售支付系統(tǒng)的安全性。

最后。從國際經(jīng)驗來看發(fā)達國家一般都存在著多家銀行卡組織，相互競爭。美國的銀行卡組織類型是最豐富的。數(shù)量也是最多的，存在著維薩、萬事達、運通、發(fā)現(xiàn)、大萊等多家銀行卡組織，為消費者提供了多種類、多樣式、多層次的銀行卡選擇。既有運通這樣的高端網(wǎng)絡(luò)，為優(yōu)質(zhì)客戶提供高端服務(wù);也有維薩、萬事達這樣遍布全球的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。以及一些小銀行通過發(fā)現(xiàn)、大萊等發(fā)行免除大多數(shù)費用的銀行卡，甚至還為長期持卡客戶補貼手續(xù)費?？梢?，一國的銀行卡組織未必只能是一家企業(yè)壟斷經(jīng)營，如果市場容量足夠支撐多個卡組織的發(fā)展，完全可以存在多家銀行卡組織。

(二)發(fā)卡和收單環(huán)節(jié)

在各方共同努力下我國銀行卡產(chǎn)業(yè)獲得很大發(fā)展，銀行卡發(fā)卡量穩(wěn)步上升，受理環(huán)境持續(xù)改善。然而，我國銀行卡發(fā)卡和收單市場也存在諸多問題:

1、發(fā)卡市場封閉，競爭力較弱，沒有獨立的第三方發(fā)卡機構(gòu)。目前我國銀行卡發(fā)卡業(yè)務(wù)只能由銀行體系經(jīng)營，由商業(yè)銀行作為主體發(fā)行，不存在獨立的第三方發(fā)卡機構(gòu)，也不允許其它機構(gòu)發(fā)行商業(yè)信用卡，從而產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)封閉、競爭力弱等問題。長期以來，我國的商業(yè)銀行處于一種賣方市場的地位。只是把銀行卡當作吸收存款的工具，抑制了銀行卡產(chǎn)業(yè)的深度發(fā)展。各商業(yè)銀行都發(fā)行各自的銀行卡，品種繁多、功能單一。各發(fā)卡銀行由于不能實現(xiàn)ATM、POS等機具的共享，每個發(fā)卡行都建有自己的銀行卡網(wǎng)絡(luò)。導(dǎo)致重復(fù)投資、設(shè)備的利用率低下。各發(fā)卡行普遍存在重規(guī)模輕效益的思想，片面追求發(fā)卡規(guī)模和存款余額，忽視對銀行卡本身創(chuàng)造利潤的追求，致使銀行卡業(yè)務(wù)處于惡性競爭之中。即便是已進人我國國內(nèi)市場的維薩、萬事達等國際卡組織在我國的發(fā)卡業(yè)務(wù)也僅限于雙幣卡，間接地與銀聯(lián)進行競爭。

2、收單市場競爭性不強，表現(xiàn)為銀聯(lián)商務(wù)“一家獨大”的市場格局-，市場效率低下。中國銀聯(lián)的子公司——銀聯(lián)商務(wù)占據(jù)國內(nèi)銀行卡專業(yè)化服務(wù)領(lǐng)域市場份額的60%以上，此外中國銀聯(lián)在自己布放POS的同時，還采取行政性壟斷手段強制要求以前由各家商業(yè)銀行布放的間聯(lián)POS改造為直聯(lián)POS，不斷搶占收單市場。2008年深圳發(fā)生的“POS之爭”事件充分暴露了中國銀聯(lián)獨占收單市場的行為，根據(jù)最新的商戶、商業(yè)銀行、中國銀聯(lián)深圳分公司的三方約定，從2008年7月1日起，深圳商戶使用POS機的所有收單業(yè)務(wù)全部由深圳銀聯(lián)承擔，商業(yè)銀行將從此退出深圳收單市場。中國銀聯(lián)通過銀聯(lián)商務(wù)進行POS直聯(lián)的目的，就是要將其他收單銀行或?qū)I(yè)機構(gòu)排擠出收單市場，取代商業(yè)銀行經(jīng)營收單業(yè)務(wù)、獨攬收單利潤，這是一種典型的利用行政性權(quán)力進行“行政壟斷”的做法。深圳“直聯(lián)事件”充分反映出銀聯(lián)在獨家運營銀行卡跨行交易系統(tǒng)的同時，力圖將支配地位擴張至商業(yè)銀行發(fā)卡、收單的上下游。

3、收單市場利益分配和協(xié)調(diào)機制不合理。在銀聯(lián)獨占跨行交易轉(zhuǎn)接支付的格局之下，商業(yè)銀行將不得不接受中國銀聯(lián)“跨行查詢收費”、“POS機月租費”等資源掠奪性的壟斷定價。從2004年“商戶拒刷事件”的“銀商之爭”到2008年“直聯(lián)事件”的“POS之爭”，無不反映出銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展中各方參與者之間的利益沖突和銀行卡定價機制的深刻矛盾。交換費、商戶扣率水平和利潤分配機制一直是影響收單市場發(fā)展的重要因素。與維薩卡組織類似，中國銀聯(lián)銀行卡組織也是開放式卡組織，其交換費定價機制直接影響到發(fā)卡市場和收單市場的收益分配，從而影響到持卡消費者和商戶需求的平衡以及整個支付網(wǎng)絡(luò)交易量。從對價值鏈各主體的利益分析看，銀行卡產(chǎn)業(yè)的主要收入來源是持卡人的透支利息和商戶回傭。確立合理的分配機制，是保證銀行卡產(chǎn)業(yè)價值鏈各相關(guān)參與者具有足夠發(fā)展動力的關(guān)鍵。但在我國銀行卡的透支利息和商戶回傭水平及其分配機制是由官方制定的，并非由市場自主決定，這就導(dǎo)致定價機制缺乏足夠的靈活性，價格信號不能順應(yīng)市場變化靈活變動，不能引導(dǎo)資源有效配置。在銀行卡市場，商戶和消費者在這一結(jié)構(gòu)中處于弱勢地位，銀行卡的風險及成本大都由持卡人和商戶承擔，缺乏必要的利益制衡機制，使得其他主體的基本權(quán)益難以得到有效維護。

銀行卡是一種獨立性、系統(tǒng)性、商業(yè)性很強的金融商品，業(yè)務(wù)達到一定規(guī)模后，必須充分享受社會分工內(nèi)在的效率優(yōu)勢，把發(fā)卡、收單以及其他服務(wù)交給若干相互獨立又密切協(xié)作的專業(yè)化服務(wù)公司運作，以使服務(wù)效率不斷提升，服務(wù)價格不斷下降，這既是這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展邏輯，也是國際銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗。為此，對于發(fā)卡、收單環(huán)節(jié)的監(jiān)管可從以下方面著手:

第一，實施較為寬松的信用卡發(fā)卡機構(gòu)準入政策，為非銀行機構(gòu)發(fā)行信用卡創(chuàng)造條件。絕大多數(shù)跨國銀行的信用卡業(yè)務(wù)都已從銀行體系中分離出來，成立了獨立的高度集中管理的信用卡公司，以中心的模式集中經(jīng)營和管理信用卡業(yè)務(wù)，實行專業(yè)化經(jīng)營，并納入信用卡產(chǎn)業(yè)化發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，在持卡人市場、商戶市場和電子交易系統(tǒng)及機具等方面實行專業(yè)化分工和市場化服務(wù)。在美國，不僅商業(yè)銀行可以發(fā)卡，其他行業(yè)有能力的機構(gòu)也可以發(fā)行信用卡。如“大萊卡”、“運通卡”和“發(fā)現(xiàn)卡”，就分別是從餐飲業(yè)、運輸業(yè)和百貨零售業(yè)中走出來的信用卡品牌。美國金融監(jiān)管政策的出發(fā)點是“政策沒有規(guī)定的就可以去做”。所以如果沒有限制，各行業(yè)都可以在封閉系統(tǒng)內(nèi)發(fā)行自己的信用卡。當前，我國商業(yè)銀行卡業(yè)務(wù)的發(fā)展要朝著這一方向努力。改革現(xiàn)行的體制，逐步剝離母體銀行的信用卡業(yè)務(wù)，與母體銀行建立業(yè)務(wù)代理關(guān)系，組建專業(yè)化的信用卡公司。

第二，破除壟斷放松收單市場的進入管制，引入專業(yè)化機構(gòu)。深圳“POS之爭”的直聯(lián)事件充分反映了中國銀聯(lián)借助“行政力量”強制原有收單銀行放棄收單業(yè)務(wù)。力圖將市場支配地位擴張至商業(yè)銀行發(fā)卡、收單的上下游整個市場。銀聯(lián)的壟斷行為將使得大量真正的專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)被排斥于市場之外，同時阻礙了新的社會資金進入市場。顯然，中國銀聯(lián)是利用行政支持，強化對市場準人的限制，通過行政壟斷謀求壟斷優(yōu)勢。這種方式不僅削弱了銀行支付體系的競爭力，限制了對支付服務(wù)體系的投入，而且迫使全社會維持較高的交易成本。從國際銀行卡收單市場來看，美國等銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)達的國家的銀行卡收單服務(wù)被細分為不同的環(huán)節(jié)，由不同的機構(gòu)進行專業(yè)化運作，全球范圍的銀行卡收單業(yè)務(wù)大多是由商業(yè)銀行和專業(yè)收單公司來進行。當前，我國銀行卡收單市場建設(shè)還比較落后，需要多方參與，要適度開放支付結(jié)算市場，開放國內(nèi)外投資者進入支付清算服務(wù)市場，引人多家專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)，由收單行根據(jù)價格和服務(wù)等自主選擇，真正實現(xiàn)市場化競爭，將促使更多的支付系統(tǒng)服務(wù)提供者提供技術(shù)創(chuàng)新和設(shè)施投入，促使支付清算組織改善服務(wù)，降低收費，為商業(yè)銀行、商戶和消費者提供更多選擇。

第三，建立合理的銀行卡定價機制，形成有效的利益分配和平衡機制。銀行卡產(chǎn)業(yè)是個典型的具有“雙邊市場”特征的產(chǎn)業(yè)。制定合理價格結(jié)構(gòu)是協(xié)調(diào)用戶參與交易的關(guān)鍵因素。銀行卡產(chǎn)業(yè)中的種種矛盾和紛爭的重要根源就在于銀行卡交易手續(xù)費和商戶扣率的定價機制不合理及各相關(guān)主體的利益分配協(xié)調(diào)機制的缺乏。決定銀行卡產(chǎn)業(yè)價格形成機制的是銀行卡組織制定的交換費和商戶扣率，它直接決定了商戶、收單銀行、發(fā)卡銀行和銀行卡組織的利益分配。直接引起各方利益矛盾的是銀行卡組織的交換費和商戶扣率的定價機制。當前理論上還沒有公認的銀行卡交換費定價的完美模型和指導(dǎo)性定價方式，在這種情形下，一是理論上要加強對銀行卡交換費和商戶扣率定價的研究。建議監(jiān)管機構(gòu)委托獨立研究部門進行銀行卡產(chǎn)業(yè)定價理論、發(fā)卡市場和收單市場的需求價格彈性的跟蹤研究，為價格監(jiān)管決策提供科學(xué)依據(jù)。二是建立銀行卡交換費和商戶扣率價格聽證制度。建議國家發(fā)展和改革委員會調(diào)整價格聽證產(chǎn)品和服務(wù)目錄，并在該目錄中增加銀行卡交換費定價內(nèi)容，定期舉辦銀行卡交換費價格聽證制度，邀請銀行卡各方利益主體共同參與決策。三是要重點解決價格制定和調(diào)整過程中的監(jiān)督機制不健全、用戶參與不夠的問題，防止銀行卡組織隨意調(diào)整價格和相關(guān)費用，加強對價格的評估和審查。

(三)政府監(jiān)管環(huán)節(jié)

我國銀行卡產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中暴露了諸多問題和矛盾，對其加強監(jiān)管的呼聲越來越高。然而我國銀行卡產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政府監(jiān)管法律、規(guī)則條例等都嚴重落后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。我國當前尚無專門的銀行卡監(jiān)管法案，醞釀多年的《銀行卡條例》也遲遲不能出臺。政策面的滯后必然會加劇市場混亂，使各種爭論和矛盾進一步升級。從國際銀行卡產(chǎn)業(yè)監(jiān)管實踐上來看，對銀行卡產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管不是放松了，而是不斷加強。在當前情況下，不僅要加強對國外發(fā)達銀行卡產(chǎn)業(yè)國家監(jiān)管政策的學(xué)習借鑒，更要對我國銀行卡產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行監(jiān)管措施提出根本性改革，制定切實可行的監(jiān)管政策。

第一，理順監(jiān)管當局與銀行卡組織的模糊關(guān)系。消除行政保護和特權(quán)。由于歷史和體制的原因，中國銀聯(lián)與監(jiān)管當局存在過于密切的聯(lián)系，這阻礙了監(jiān)管當局有效發(fā)揮監(jiān)管職能。根據(jù)目前體制，中國人民銀行是作為維護支付體系穩(wěn)定的主要監(jiān)管機構(gòu)，主要負責監(jiān)管銀行卡組織服務(wù)價格、協(xié)調(diào)各方利益、制定服務(wù)質(zhì)量標準等。中國銀聯(lián)的主要職責是統(tǒng)一全國各自為政的銀行卡信息交換和資金清算結(jié)算，推動銀行卡的聯(lián)網(wǎng)通用。由于中國銀聯(lián)是由中國人民銀行牽頭組建的，長期以來與中國人民銀行存在模糊的管理關(guān)系，甚至在一定程度上代行人民銀行的監(jiān)管職責，造成了職責混亂，制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這就要切斷銀聯(lián)與主管部門之間過分密切的體制聯(lián)系。將主管部門真正定位于監(jiān)管者和執(zhí)法者的角色中來，進一步明確中國人民銀行的監(jiān)管職能:同時割裂中國銀聯(lián)和政府部門之間的特殊利益關(guān)系，要從權(quán)力配置上消除不合理的行政保護和行政特權(quán)。同時也要保證監(jiān)管者的獨立性，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)站在第三方立場，協(xié)調(diào)各方行業(yè)參與者的關(guān)系，確保不受利益集團的影響和控制。

第二，盡快出臺銀行卡產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的相關(guān)法律和規(guī)范條例，健全銀行卡法制體系。與我國銀行卡產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展形成鮮明對比的是，我國銀行卡產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的相關(guān)法律基礎(chǔ)要明顯滯后。盡管我國《反壟斷法》已在2008年8月1日開始實施，但該法是建立在傳統(tǒng)“單邊市場”框架下的法律規(guī)范，它對具有“雙邊市場”特征的銀行卡產(chǎn)業(yè)的適用性還有待于進一步檢驗。因此，當前要在《反壟斷法》的框架下，對銀行卡產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管制定一套專業(yè)性、技術(shù)性較強的規(guī)范條例和相關(guān)法律，盡快出臺部門級監(jiān)管規(guī)范條例或法律，一方面對銀行卡產(chǎn)業(yè)的市場準入資格及其審查、商品或服務(wù)的質(zhì)量標準和安全性等作出詳細的規(guī)定;另一方面對銀行卡組織價格管理方面的職責和權(quán)力、政府管制的范圍和內(nèi)容等作出明確的規(guī)定。這樣既可以規(guī)范銀行卡相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營行為，又可避免政府管理部門越權(quán)管理。

第三，組建獨立、有效的政府管制機構(gòu)。從目前銀行業(yè)體制來看，中國人民銀行負責對銀行卡產(chǎn)業(yè)的支付體系進行監(jiān)管，而根據(jù)現(xiàn)有法律基礎(chǔ)，作為商業(yè)銀行專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的銀監(jiān)會同樣具有對支付清算服務(wù)體系進行監(jiān)管的部分職能。同時，國家發(fā)改委在銀行卡價格等費用上也具有監(jiān)管職能。因此，在我國現(xiàn)行體制下，銀行卡產(chǎn)業(yè)管制職能被多個政府行政部門所分割。為消除這種低效率現(xiàn)象，必須通過體制改革，對現(xiàn)有多個政府行政部門的管制職能進行合并，以建立一個具有多種管制職能、專業(yè)化和綜合性的銀行卡產(chǎn)業(yè)管制機構(gòu)。銀行卡產(chǎn)業(yè)管制機構(gòu)建立要以實現(xiàn)“政監(jiān)分離”為目標，即政府的產(chǎn)業(yè)政策制定職能與銀行卡監(jiān)管職能相分離。目前，中國人民銀行從某種意義上來說已是銀行卡產(chǎn)業(yè)的管制機構(gòu)，但同時又是銀行卡產(chǎn)業(yè)的主管行政部門，這往往容易產(chǎn)生職能沖突，導(dǎo)致管制活動受制于政府部門行政干擾。當前，建議在中國人民銀行、銀監(jiān)會、發(fā)改委、商務(wù)部、財政部、稅務(wù)總局等部門中抽調(diào)財經(jīng)、金融、稅務(wù)等各方面專業(yè)人才組建“銀行卡監(jiān)管委員會”，作為銀行卡產(chǎn)業(yè)獨立的管制機構(gòu)。銀行卡產(chǎn)業(yè)管制機構(gòu)的基本職能包括:以法律為依據(jù)，制定具體的銀行卡管制法規(guī);對市場準入進行監(jiān)管。審查企業(yè)資格:對服務(wù)價格與服務(wù)質(zhì)量進行管制，頒布相關(guān)標準;監(jiān)督與制裁企業(yè)的不正當競爭行為，維護市場公平競爭;協(xié)調(diào)和裁決企業(yè)間的各種矛盾，等等。

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