摘要:20世紀(jì)30、40年代，南京國(guó)民政府改變了“私法自治”、“契約自由”古典自然法學(xué)的立法思想，轉(zhuǎn)以“社會(huì)立法”為指導(dǎo)思想，先后制定了《銀行法》、《中央銀行法》及多部銀行監(jiān)管法，以實(shí)現(xiàn)金融統(tǒng)制。這些立法實(shí)踐，促使銀行立法技術(shù)的成熟、金融管理的法制化，實(shí)現(xiàn)了銀行法形式上的現(xiàn)代化。但由于受立法目的及其它因素的局限，國(guó)民政府銀行法內(nèi)容超前，未取得良好的立法效益。

關(guān)鍵詞:南京國(guó)民政府:銀行立法

中圖分類號(hào):D920 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1006-1428(2010)11-0096-04

一、銀行立法思想的嬗變

近代中國(guó)金融制度的轉(zhuǎn)型屬于典型的強(qiáng)制性制度變遷模式，即轉(zhuǎn)型是由政府的法令引起，并以政府的推進(jìn)為主要發(fā)展動(dòng)力。在這進(jìn)程中，政府占主導(dǎo)地位，政府的強(qiáng)弱與控制力直接影響著制度變遷的效果。

晚清與北洋政府時(shí)期由于政局跌宕、分裂割據(jù)，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的控制力較弱。因此在銀行制度及立法方面。他們接受了西方古典自然法學(xué)中的經(jīng)濟(jì)立法思想。貫徹私法自治、契約自由等原則，以市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)為主，實(shí)行自由市場(chǎng)型的金融法制。到了國(guó)民政府時(shí)期，這種思想遭到拋棄，政府開始以社會(huì)立法為指導(dǎo)思想，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干涉與控制。這一轉(zhuǎn)變主要緣于兩方面的原因:一是政府行政控制力與控制成本的增加;二是國(guó)際金融理論的影響。

20世紀(jì)30年代，隨著國(guó)家形式上的統(tǒng)一，國(guó)民政府的行政控制能力大為提高，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的控制力也大為增強(qiáng)。與此對(duì)應(yīng)的是，行政控制成本也隨之提高。國(guó)民政府的行政控制成本不僅包括正常的行政開支，占更大份額的是巨額軍費(fèi)的支出。連年赤字的國(guó)民政府，只有通過(guò)發(fā)行國(guó)債與銀行借款來(lái)緩解經(jīng)濟(jì)壓力。由于只借不還，政府在以信用為基礎(chǔ)的金融市場(chǎng)制度中，很難再借到款項(xiàng)。由此，國(guó)民政府認(rèn)為，只有改自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)制度為國(guó)家控制的壟斷金融制度，才能從根本上解決財(cái)政困難。這些反映在銀行立法方面，體現(xiàn)為1930年代政府頒布一系列“以冀調(diào)劑監(jiān)控”為原則的銀行法規(guī)，對(duì)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、設(shè)立條件、監(jiān)管體制等進(jìn)行嚴(yán)格限制。

此外，國(guó)際金融理論的轉(zhuǎn)變也是促使國(guó)民政府立法思想嬗變的因素。20、30年代凱恩斯主義’在國(guó)際金融理論界興起，主張政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，限制經(jīng)濟(jì)自由化。經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，主要資本主義國(guó)家也意識(shí)到自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的破壞作用。由此，各國(guó)開始以社會(huì)立法為指導(dǎo)思想，運(yùn)用公權(quán)力干涉經(jīng)濟(jì)。這一理論迎合了國(guó)民政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)壟斷，實(shí)行金融統(tǒng)制的目的，因而也成為1930年代銀行立法的指導(dǎo)思想?！白援a(chǎn)業(yè)革命，社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生劇烈變化，于是法律漸由傳統(tǒng)個(gè)人主義，而傾向于社會(huì)化”，強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益高于個(gè)人利益，主張國(guó)家對(duì)，經(jīng)濟(jì)生活的廣泛干預(yù)，對(duì)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格限制。

在這種思想指導(dǎo)下制定的銀行立法如1931年《銀行法》，社會(huì)各界褒貶不～。但對(duì)于社會(huì)立法思想，當(dāng)時(shí)理論與實(shí)務(wù)界多持肯定態(tài)度。認(rèn)為銀行法具有公法性質(zhì)，立法應(yīng)以促進(jìn)行業(yè)發(fā)展與社會(huì)公益為宗旨，政府實(shí)現(xiàn)了這一宗旨:“此次所訂之《銀行法》，為一般的銀行法，且采取營(yíng)業(yè)自由限制主義。蓋國(guó)家立法，其主要目的，在于社會(huì)全體之利益。與其顧全銀行之利益，毋寧調(diào)合社會(huì)之利益也”，;“銀行法的性質(zhì)屬于普通公法的性質(zhì)，即屬于取締性質(zhì)者，故應(yīng)有一般適用之可能”;“銀行法固有公法的性質(zhì)，故希望其既不致阻礙斯業(yè)的發(fā)展，同時(shí)又不損害社會(huì)之福利。庶幾法律之精神，得以貫徹”;“其目的盡在加以法律限制以助長(zhǎng)金融事業(yè)，保護(hù)債權(quán)債務(wù)，以鞏固存款與利息也”。

二、銀行法體系的日趨完善

近代銀行立法在南京國(guó)民政府時(shí)期達(dá)到最高峰，立法技術(shù)、立法思想等各方面都有很大進(jìn)步，并將銀行法作為商法重要組成部分納入了六法體系。國(guó)民政府汲取了近代大陸法系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，以成文法典的形式，通過(guò)兩部《銀行法》的制訂，完善了近代銀行一般立法;頒布多部監(jiān)管專門法，與一般銀行法結(jié)合，加強(qiáng)監(jiān)管力度;并通過(guò)《縣銀行法》的頒布，將縣銀行納入壟斷體系，加強(qiáng)了地方銀行立法。此外，根據(jù)戰(zhàn)時(shí)的特殊經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還頒布了大量金融規(guī)章。

(一)一般銀行立法

1931年和1947年國(guó)民政府先后制訂了兩部《銀行法》，前部由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初’主持制訂，未付諸實(shí)施;后部稱為“新銀行法”，為完善一般銀行法而訂。這兩部《銀行法》主要進(jìn)步之處為:

首次明確了銀行的組織形式必須為公司制，并對(duì)最低資本額做了嚴(yán)格的限制。1931年《銀行法》規(guī)定:“凡是從事收受存款及放款票據(jù)貼現(xiàn)、匯兌及押匯之一業(yè)務(wù)者均為銀行。”“若經(jīng)營(yíng)前項(xiàng)業(yè)務(wù)而不稱銀行，則視同銀行”;銀行組織形式應(yīng)為公司制;股份有限公司、兩合公司、股份兩合銀行的最低資本需達(dá)50萬(wàn)，無(wú)限組織銀行資本為20萬(wàn)元;負(fù)有限責(zé)任的銀行股東，應(yīng)負(fù)所認(rèn)股額的加倍責(zé)任。

該法將境內(nèi)的外商銀行納入監(jiān)管體系。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，外資銀行在中國(guó)向來(lái)不受中國(guó)法律管轄。1947年《銀行法》以專章的形式，首次將設(shè)立于中國(guó)境內(nèi)的外商銀行納入銀行法的調(diào)整范圍，對(duì)其設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、匯兌等方面詳加規(guī)定，體現(xiàn)了一個(gè)主權(quán)國(guó)家對(duì)外國(guó)銀行應(yīng)有的管轄權(quán)。

該法規(guī)定監(jiān)管方式為事前監(jiān)管和事后監(jiān)督相結(jié)合。鑒于“近年來(lái)我國(guó)創(chuàng)立之銀行，大致均于開業(yè)后始呈報(bào)注冊(cè)立案”的情況，1931年《銀行法》對(duì)銀行的設(shè)立等事項(xiàng)，采用事前監(jiān)管主義:凡創(chuàng)辦銀行的，應(yīng)先訂立章程，載明銀行相關(guān)事項(xiàng)，呈請(qǐng)財(cái)政部或呈由地方主管官署，轉(zhuǎn)請(qǐng)財(cái)政部核準(zhǔn)登記后，方得設(shè)立;事后監(jiān)督則主要體現(xiàn)在“財(cái)政部可以隨時(shí)命令銀行報(bào)告營(yíng)業(yè)情形、提出文書帳簿。也可于必要時(shí)派員或委托所在地主管官署，檢查銀行的營(yíng)業(yè)及財(cái)產(chǎn)狀況。凡銀行不良貸款、重要職員的舞弊情形，均應(yīng)詳細(xì)記入”。

南京國(guó)民政府的一般銀行立法體現(xiàn)了以馬寅初為首的立法者“圖銀行資本的充實(shí)”，“助長(zhǎng)穩(wěn)健的經(jīng)營(yíng)”的思想，緊跟當(dāng)時(shí)流行的凱恩斯主義，要求政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的思想，這與國(guó)民政府統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)政策十分相符，也得到了社會(huì)各界的認(rèn)可?！笆且源舜瘟⒎?1947年《銀行法》)，頗得金融界之好評(píng)。此后金融事業(yè)將有大道可循，誠(chéng)為中國(guó)金融史上具資紀(jì)念之一頁(yè)”。

(二)銀行監(jiān)管立法

監(jiān)管立法是該時(shí)期銀行法制的亮點(diǎn)，形成了一般法、專門法相結(jié)合，輔以金融規(guī)章的監(jiān)管法體系，大大強(qiáng)化了政府的監(jiān)管力度。一般法中采取了嚴(yán)格主義立法，對(duì)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入采取事前監(jiān)管主義;而在持續(xù)監(jiān)管中，則采取了非現(xiàn)場(chǎng)檢查和現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)合的方式。

國(guó)民政府還頒布了許多專門法規(guī)，以彌補(bǔ)一般法的疏漏。在監(jiān)管主體方面，先于1927年設(shè)立金融監(jiān)理局，作為全國(guó)專門的監(jiān)理機(jī)構(gòu)，并頒布《財(cái)政部金融監(jiān)理局組織條例》，規(guī)定金融管理局的設(shè)置、職能、地位等。1935年在監(jiān)理局撤銷后，設(shè)立上海錢業(yè)監(jiān)理委員會(huì)。并頒行了《上海錢業(yè)監(jiān)理委員會(huì)簡(jiǎn)章》。該簡(jiǎn)章規(guī)定，由財(cái)政部派員9人組成監(jiān)理委員會(huì)，負(fù)責(zé)審核各錢業(yè)所送帳表，與錢業(yè)公會(huì)商討，改進(jìn)錢業(yè)辦法;并對(duì)錢莊不合會(huì)計(jì)原則之處，勒令更改，若其營(yíng)業(yè)不穩(wěn)，即呈部查辦。“

此外，戰(zhàn)時(shí)還頒布了一系列監(jiān)理的專門法規(guī)。其中，最重要的是1942年7月頒布的《財(cái)政部銀行監(jiān)理官辦公處組織規(guī)程》。其規(guī)定，財(cái)政部在重慶外16地設(shè)置銀行監(jiān)理官，對(duì)其區(qū)域內(nèi)的銀行、錢莊的放款業(yè)務(wù)及用途，執(zhí)行事前和事后審查監(jiān)督;并負(fù)責(zé)報(bào)告轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融狀況。向財(cái)政部建議金融革新事項(xiàng)。并且，財(cái)政部還在省地方銀行及重要商業(yè)銀行派駐銀行監(jiān)理員，審核其放款業(yè)務(wù)及用途，督促其提交準(zhǔn)備金，檢查相關(guān)賬目及文件，并可列席董、監(jiān)事會(huì)議。

1947年行政院會(huì)議通過(guò)了《財(cái)政部金融管理局組織規(guī)程》，決定在四大城市設(shè)金融管理局，以防止各地投機(jī)及非法活動(dòng)。其職能為審查、檢舉國(guó)家行局庫(kù)的放款等交易;審核各金融機(jī)構(gòu)的放款、投資等業(yè)務(wù);檢查取締黃金外幣外匯等非法買賣;調(diào)查金融市場(chǎng)動(dòng)態(tài)等。

(三)地方銀行立法

國(guó)民政府時(shí)期的地方銀行主要包括省銀行與縣銀行，屬于金融壟斷體制的重要組成部分。省銀行產(chǎn)生于清末，由傳統(tǒng)的官錢號(hào)轉(zhuǎn)換而成，為地方政府控制。其組織結(jié)構(gòu)、管理模式皆依據(jù)各省所定章程，紛亂不堪。因此，財(cái)政部1945年頒布了《省銀行條例》，規(guī)定其內(nèi)部組織必須采取分權(quán)制，設(shè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，實(shí)現(xiàn)銀行管理制度的現(xiàn)代化;在董事的選任上，財(cái)政部遴選4～7人，省政府保薦3～6人:監(jiān)察人則由財(cái)政部遴選3人，省推薦4人，但都由財(cái)政部派任。

為扭轉(zhuǎn)地方銀行進(jìn)行投機(jī)業(yè)務(wù)。規(guī)定了省銀行只能經(jīng)營(yíng)存放款、貼現(xiàn)及匯押等一般業(yè)務(wù)，在從事儲(chǔ)蓄、信托其他業(yè)務(wù)時(shí)，必須經(jīng)財(cái)政部許可。這種兼營(yíng)綜合制的業(yè)務(wù)，體現(xiàn)了中央政府對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和限制，以便納入壟斷體系。國(guó)民政府通過(guò)1940年的《縣銀行法》設(shè)置了縣銀行體系，以調(diào)劑地方金融。

三、國(guó)民政府銀行立法之得失

(一)從完全移植建制到開始探索本土化道路

國(guó)民政府立法盡管整體上仍呈“西化”之勢(shì)，但已開始結(jié)合本國(guó)國(guó)情?！八赏鈬?guó)法律之處尚能取精用宏”，探索中國(guó)式的銀行法制建設(shè)道路。1931年《銀行法》系參照德國(guó)法而訂，但以馬寅初為首的立法者根據(jù)現(xiàn)實(shí)，做了不少變通。

如:德國(guó)法允許銀行為商店及公司股東，而我國(guó)卻禁止:“銀行不得為商店及公司股東”。馬寅初解釋:“德國(guó)之銀行素有偉大資本，彼所投資之公司商店者，非其存戶之存款，乃其本行之資本。而我國(guó)之銀行資本較薄弱，尚不足語(yǔ)此?！辈⑶摇暗轮y行組織，已經(jīng)革新，而我國(guó)有相等發(fā)展否?”從銀行的資本構(gòu)成及組織發(fā)達(dá)程度考慮。馬寅初認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)實(shí)不具備許可銀行為股東的條件。

關(guān)于股東雙倍責(zé)任“的規(guī)定，也是變通而制。馬寅初認(rèn)為美國(guó)施行的實(shí)收資本與公積金總數(shù)與銀行負(fù)債總數(shù)，比例為一比五的做法，不符合國(guó)情，“則有多數(shù)銀行勢(shì)必縮減其營(yíng)業(yè)規(guī)模……不適合我國(guó)。其限制太過(guò)于嚴(yán)重”，而改為股東責(zé)任雙倍制。

雖然變通后的立法也不一定符合近代銀行業(yè)實(shí)際，但可看出，立法者已經(jīng)開始根據(jù)國(guó)情實(shí)際，進(jìn)行科學(xué)立法，主觀希望建立一個(gè)既符合本國(guó)國(guó)情又融合世界先進(jìn)法制經(jīng)驗(yàn)的銀行法體系。

(二)立法技術(shù)日趨嫻熟

國(guó)民政府銀行立法采取一般銀行立法與專門銀行立法結(jié)合的方式。以一般立法規(guī)定所有的銀行的一般事項(xiàng)，適用于全中國(guó)境內(nèi)。以專門立法規(guī)定特定銀行、銀行之特定事項(xiàng)，適用范圍限于特定的地區(qū)或特定的時(shí)間段。一般銀行法不經(jīng)常修改，而根據(jù)時(shí)代現(xiàn)實(shí)需要，通過(guò)頒布專門法來(lái)彌補(bǔ)其缺陷，維護(hù)法律的穩(wěn)定。

國(guó)民政府頒布的兩部《銀行法》，即一般銀行立法，體現(xiàn)了近代立法技術(shù)的進(jìn)步，特別是1947年《銀行法》的頒布成為近代銀行立法完善的標(biāo)志。

與一般立法相比，專門立法數(shù)量較多。其中有針對(duì)特定銀行的國(guó)民政府頒布之《中國(guó)銀行條例》、國(guó)民政府頒布修正之《中國(guó)農(nóng)民銀行條例》等;有針對(duì)特定事項(xiàng)而制訂的，如關(guān)于監(jiān)管的《財(cái)政部金融監(jiān)理局組織條例》、《財(cái)政部銀行管理辦法》等;還有適用范圍特定的立法，如《縣銀行法》、《省銀行法》等。這些構(gòu)成了近代銀行法規(guī)的有機(jī)整體。以一般立法為前提。通過(guò)專門立法彌補(bǔ)一般立法的局限，體現(xiàn)了立法技術(shù)的成熟。

在法律適用上，一般法與專門法沖突時(shí)，立法者吸收了西方法理學(xué)中規(guī)范競(jìng)合的處理原則:專門法優(yōu)于一般法適用。這一原則適用于兩種情況:一是。在銀行法部門內(nèi)部發(fā)生競(jìng)合時(shí)，專門銀行法優(yōu)于一般銀行法適用;二是，在民商法體系內(nèi)，銀行法作為商事專門法，與作為商事一般法的《公司法》、《破產(chǎn)法》等發(fā)生競(jìng)合時(shí)，銀行法優(yōu)先適用。

1931年《銀行法》第50條規(guī)定:特種銀行除法律別有規(guī)定外，適用本法之規(guī)定?！按藯l所指特種銀行乃為普通商業(yè)及實(shí)業(yè)銀行而言”以及“已經(jīng)頒布條例”有法可依的“中央銀行、中國(guó)銀行、交通銀行等”?！弊鳛閷ｉT立法的《交通銀行章程》優(yōu)先適用，若無(wú)相關(guān)規(guī)定，則適用一般法。

同時(shí)，相對(duì)于《公司法》而言，銀行法是作為特別法而存在的。銀行作為特殊的公司制企業(yè)，自然也適用《公司法》的原則性規(guī)定。銀行法中關(guān)于銀行的治理機(jī)構(gòu)、營(yíng)業(yè)種類、核準(zhǔn)程序、監(jiān)理制度等都是《公司法》相關(guān)條文的專業(yè)化。在適用時(shí)，銀行法有規(guī)定的優(yōu)先適用其規(guī)定，無(wú)規(guī)定時(shí)則適用《公司法》相關(guān)規(guī)定。

(三)忽視傳統(tǒng)商事習(xí)慣

近代銀行立法是向無(wú)經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)人西化移植而來(lái)，在銀行著作、立法思想、制度建設(shè)等方面，動(dòng)輒必言英國(guó)如何、日本如何、美國(guó)如何，而忽視了錢莊等金融機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中所形成的商事習(xí)慣?！耙灰庖M(jìn)當(dāng)時(shí)所謂最先進(jìn)的法律制度，而對(duì)于該法律本身是否適合于中國(guó)的社會(huì)情況，幾乎予以忽略?！薄币虼?，司法實(shí)踐中，國(guó)家立法與商事習(xí)慣經(jīng)常沖突，從而降低了銀行法的實(shí)施績(jī)效。

民國(guó)時(shí)期銀行法的超前性主要體現(xiàn)為立法內(nèi)容的超前。如1931年《銀行法》將錢莊視作銀行，規(guī)定其組織形式必須為公司制，并限在三年內(nèi)完成轉(zhuǎn)變;錢莊與銀行一樣，適用資本最低限額制度;嚴(yán)格限制錢莊的信用貸款，并令其每年造具營(yíng)業(yè)報(bào)告書、資產(chǎn)負(fù)債表、損益計(jì)算表等，呈報(bào)財(cái)政部核準(zhǔn);財(cái)政部隨時(shí)可派員檢查銀行之營(yíng)業(yè)。

錢莊一般采取合伙制的組織形式，資本較薄弱，股東承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，行規(guī)甚嚴(yán)。無(wú)限責(zé)任加上有效的行業(yè)監(jiān)督，對(duì)于保證錢莊信用起了關(guān)鍵作用。“若金融業(yè)必限于公司組織，則數(shù)百年相沿之善良習(xí)慣，一旦改鉉更張，定滋紛擾”。同時(shí)，對(duì)于要求上報(bào)財(cái)產(chǎn)證明書等文件，錢莊業(yè)認(rèn)為屬于商業(yè)機(jī)密，不易申報(bào)。而對(duì)設(shè)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錢莊，達(dá)到法定最低資本額更是不可能。結(jié)果，以上海錢業(yè)公會(huì)為首，各地錢業(yè)紛紛向國(guó)民政府情愿，要求“俯察輿情，另訂錢莊法”。

(四)傳統(tǒng)的國(guó)家職能開始轉(zhuǎn)變，注重法律規(guī)則的調(diào)節(jié)作用

以社會(huì)立法為指導(dǎo)的國(guó)民政府，意識(shí)到與習(xí)慣規(guī)則相比，法律規(guī)則更適合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與資本集中的需要。因而，其一直致力于六法體系的建設(shè)，意圖構(gòu)造以法律規(guī)則為主導(dǎo)的社會(huì)秩序。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1927～1949年間，國(guó)民政府頒布、修訂了381部銀行法規(guī)。其中，關(guān)于銀行與金融管制的法規(guī)約108部;關(guān)于幣制與鈔券發(fā)行的約為116部;關(guān)于金融業(yè)的同業(yè)組織一銀錢業(yè)公會(huì)的為8部;關(guān)于金融機(jī)構(gòu)存放款業(yè)務(wù)的為110部;匯兌儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)的為39部。而從內(nèi)容及組成來(lái)看，國(guó)民政府建立了包括中央銀行法制、商業(yè)銀行法制、銀行一般法所組成的近代銀行法體系。形式上比較完備。

拋開統(tǒng)治目的及實(shí)施效果，國(guó)民政府“以法制手段構(gòu)架金融體系，規(guī)范金融市場(chǎng)的運(yùn)作和金融業(yè)務(wù)的開展，這也是社會(huì)進(jìn)步特別是金融近代化的客觀要求。與傳統(tǒng)以政治暴力、強(qiáng)制稅收的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理方式，法律顯然更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。這也表明國(guó)民政府由傳統(tǒng)封建政府向現(xiàn)代民主政府的轉(zhuǎn)變，符合世界發(fā)展潮流。

(責(zé)任編輯:姜天鷹)