摘要:巴塞爾進程(Basel Process)是指國際清算銀行通過其金融監(jiān)管規(guī)則制定機構(gòu)促進國際金融體系穩(wěn)定的各項活動，其宗旨是建立一個協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的全球金融監(jiān)管標準、程序和準則的框架，對當今全球金融治理產(chǎn)生了深遠影響。本文分析了巴塞爾進程的結(jié)構(gòu)框架、主要特征以及它在促進全球金融治理上能夠取得成功的原因。

關鍵詞:國際清算銀行;全球金融治理;巴塞爾委員會;巴塞爾進程

中圖分類號:F831 文獻標識碼:A 文章編號:1006-1428(2010)11-0054-05

為促進國際金融穩(wěn)定。清算銀行成立了五個常設委員會(即巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、全球金融體系委員會、支付結(jié)算體系委員會、市場委員會、費希爾中央銀行統(tǒng)計委員會)分別從事不同金融領域的研究以及監(jiān)管標準的制定工作。此外，它還間接地給予三個獨立的國際協(xié)會(即金融穩(wěn)定理事會、國際保險監(jiān)理官協(xié)會和國際存款保險協(xié)會)各種支持。這五個常設委員會和三個國際協(xié)會(簡稱巴塞爾各委員會)是清算銀行推近巴塞爾進程、實現(xiàn)全球金融治理的主要渠道。

在如今的全球金融治理模式當中，清算銀行發(fā)揮著不可或缺的作用，創(chuàng)立了頗具特色的巴塞爾進程。該進程并不試圖建立一個如同國際貨幣基金組織或歐洲中央銀行那樣的超主權(quán)國際金融監(jiān)管機構(gòu)，而是希望以其金融監(jiān)管標準的權(quán)威性、專業(yè)性和靈活性，超越當今世界以民族國家為監(jiān)管主體和范圍的種種限制，發(fā)揮其非強制性的軟法性質(zhì)，對全球金融治理產(chǎn)生了實質(zhì)性的深遠影響。

一、巴塞爾進程的結(jié)構(gòu)框架

這些總部設置在瑞士巴塞爾的常設委員會和國際協(xié)會。通過制定具有開創(chuàng)性的金融監(jiān)管準則，正為全球各國之間的協(xié)調(diào)與合作提供一個關鍵性的交流平臺。這種由清算銀行通過其常設委員會和金融監(jiān)管規(guī)則制定機構(gòu)來促進國際貨幣與金融合作，以達到維護國際金融體系穩(wěn)定的工作。被稱之為“巴塞爾進程”(Basel Process)。其宗旨是建立一個協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的全球金融監(jiān)管標準和程序的框架。

圖1顯示了巴塞爾進程中全球金融監(jiān)管標準制定機構(gòu)之間的分工協(xié)作關系。雖然全球金融監(jiān)管系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系已越來越強，但是大部分的金融監(jiān)管機構(gòu)仍然是以各自不同的金融領域為基礎來展開工作的，而巴塞爾進程則是為不同金融領域的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作提供了一個獨特的制度安排。在17個全球金融標準制定機構(gòu)當中，有一半以上云集在瑞士巴塞爾。這里先從縱橫兩個方面來分析巴塞爾進程的各個組成部分。

從縱向來看，巴塞爾進程可以分為兩個層次:

第一個層次是全球協(xié)調(diào)。該層次主要表現(xiàn)為全球各國金融監(jiān)管機構(gòu)以及國際金融組織之間的協(xié)調(diào)與合作，以加強全球金融體系的穩(wěn)定。但是，該層次僅限于國際合作，并不涉及全球金融標準的制定，其作用主要是透過國際合作來對各委員會制定的金融監(jiān)管準則進行推廣。全球協(xié)調(diào)層次主要包括二十國集團(G20)財長和央行行長聯(lián)席會議、金融穩(wěn)定理事會(FSB)、國際貨幣與金融委員會(IMFC)以及國際金融協(xié)會(/IF)。

二十國集團(G20)財長和央行行長聯(lián)席會議是巴塞爾進程的最高決策中心。最早的清算銀行是七個發(fā)達國家(G7)央行行長聯(lián)合倡議成立的，后來又發(fā)展成十國集團(G10)央行行長會議。但是隨著新興市場經(jīng)濟體的興起，清算銀行從90年代開始致力于擴大其成員國規(guī)模，增加主要新興市場國家的董事會席位。此輪國際金融危機后，其最高領導層也演變?yōu)镚20。目前，G20主要是一個國際經(jīng)濟合作論壇，本身并沒有構(gòu)成一個完整的、具有實體架構(gòu)的組織，其機制還有待進一步的形成與發(fā)展(劉宗義，2010)。

金融穩(wěn)定理事會(FSB)是除G20財長和央行行長聯(lián)席會議以外，在巴塞爾進程中具有最高領導地位的實體組織，它是因應各國金融監(jiān)管當局對于統(tǒng)一金融監(jiān)管最佳實踐的需求而產(chǎn)生的。其職責是在國際上協(xié)調(diào)包括巴塞爾各委員會在內(nèi)的各方監(jiān)管標準制定機構(gòu)在促進全球金融穩(wěn)定上的努力，安排各國金融當局、國際金融監(jiān)管制定機構(gòu)、國際金融組織等齊聚在一起商討國際貨幣與金融的合作事宜。因此，理事會的主要職能是全球協(xié)調(diào)，并不具體參與某個金融領域當中的監(jiān)管政策和標準的合作與實施(Bieri，2009)。

國際貨幣與金融委員會(IMFC)是由國際貨幣基金組織理事會中最具有影響力的24位央行行長或者相當級別的官員所組成，他們代表了與執(zhí)行董事會相同的各選區(qū)。其前身是IMF于1974年10月成立的關于貨幣制度問題的臨時委員會，1999年9月正式改名為國際貨幣與金融委員會。該委員會負責向IMF理事會提出咨詢意見，是IMF事實上的最高決策機構(gòu)，在大多數(shù)情形下，該委員會做出的決定就等同于理事會的決定。

國際金融協(xié)會(IIF)代表國際行業(yè)組織與各國金融監(jiān)管機構(gòu)和國際金融組織之間的協(xié)調(diào)合作。它是由世界上主要的商業(yè)銀行、投資銀行和共同基金組成的一個全球性協(xié)會，總部設在華盛頓。是目前唯一一家國際金融業(yè)協(xié)會。其宗旨是幫助金融行業(yè)加強風險管理和實施最佳做法，并倡導有助于推動全球金融穩(wěn)定的監(jiān)管、財政和經(jīng)濟政策的實施。

巴塞爾進程的第二個層次是全球合作與各國執(zhí)行。與上一層次的全球協(xié)調(diào)不同，這一層次的全球合作是指全球金融監(jiān)管準則制定機構(gòu)之間的合作，而各國執(zhí)行則由各國金融監(jiān)管當局來貫徹執(zhí)行巴塞爾進程中所產(chǎn)生的各項金融標準。這里的金融監(jiān)管機構(gòu)可分為巴塞爾進程的核心機構(gòu)與非核心機構(gòu)兩部分。巴塞爾進程的核心是指那些位于瑞士巴塞爾，且接受清算銀行在人員和物資上的大力支持的五個常設委員會和三個國際協(xié)會。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(BCBS)在1974由十國集團中央銀行聯(lián)合成立，主要是負責與商業(yè)銀行業(yè)務有關的監(jiān)管活動。它所取得的成果無疑是巴塞爾進程在促進國際金融穩(wěn)定當中最杰出的貢獻。該委員會所制定的巴塞爾新資本協(xié)議，確立了以資本充足率、監(jiān)管部門監(jiān)督檢查以及市場紀律為三大核心支柱的現(xiàn)代國際銀行業(yè)監(jiān)管模式。它在國際金融領域中的影響廣度和深度，要遠遠超過其他委員會和國際協(xié)會的影響力。

支付結(jié)算體系委員會(CPSS)成立于1990年，主要涉及金融市場的基礎建設問題，負責監(jiān)管和評估各國國內(nèi)以及跨國的支付與清算系統(tǒng)。費希爾中央銀行統(tǒng)計委員會(IFC)主要是作為那些專門研究中央銀行作用與角色問題的經(jīng)濟學家、統(tǒng)計學家以及其他學者的交流平臺，并提供有關中央銀行信息的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和方法。中央銀行治理小組(CBGG)主要是作為促進各國央行與清算銀行之間就中央銀行治理問題進行信息交流的非正式渠道，它還與清算銀行共同組建了中央銀行治理論壇。

市場委員會(MC)和全球金融體系委員會(CGFS)分別成立于1963年和1971年，它們關注審慎性宏觀經(jīng)濟政策(macro-prudence policy)與金融市場運行，共同負責監(jiān)管外匯市場以及相關金融市場。雖然兩個委員會都關注金融市場發(fā)展動態(tài)，但是市場委員會的討論一般都是非正式的且不會對外公開，而全球金融體系委員會的討論則通常會整理成為正式的政策建議報告以供各國中央銀行參考。

巴塞爾進程核心中的國際協(xié)會除了上述的金融穩(wěn)定理事會(FSB)以外，還包括國際保險監(jiān)理官協(xié)會和國際存款保險協(xié)會。國際保險監(jiān)理官協(xié)會(IAIS)成立于1994年，負責監(jiān)管和處理國際保險領域各個層面的問題，包括保險公司運營以及保險合約制定等方面的監(jiān)管。國際存款保險協(xié)會(IADI)成立于2002年，與國際保險監(jiān)理官協(xié)會一樣接受清算銀行的人力物力支持，它負責促進國際存款保險人與其他國際金融機構(gòu)的合作，維持國際存款保險系統(tǒng)的有效運作。

非核心的金融監(jiān)管準則制定機構(gòu)覆蓋會計、審計和證券監(jiān)管三個領域。隨著外資銀行的不斷建立和跨國金融服務障礙的減少，人們越來越關注各國會計和審計標準的趨同與協(xié)調(diào)。在巴塞爾進程當中，負責會計領域監(jiān)管標準制定的主要是成立于2001年3月的國際會計準則委員會基金會(IASCF)。該基金會下設的國際會計準則理事會(IASB)是獨立的會計準則制定機構(gòu)，其宗旨是制定高質(zhì)量、易于理解和具有可行性的國際財務報告準則，準則要求向公眾披露的財務報告應具明晰性和可比性。此外，該理事會還與世界各國的會計準則制定機構(gòu)進行密切的合作，尋求國際會計準則的統(tǒng)一。

負責國際審計監(jiān)管的機構(gòu)是公共利益監(jiān)管委員會(PIOB)，它是在2005年2月28日成立的，其宗旨是監(jiān)督國際會計師聯(lián)合會(IFAC)下屬的國際審計與鑒證準則委員會(IAASB)的審計準則制定工作。委員會成員是由國際證監(jiān)會組織、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際保險監(jiān)督聯(lián)合會、世界銀行和歐洲委員會共同選派的。它不僅加強了國際審計標準的作用，而且還對國際會計準則理事會的全球財務報告準則進行了有力的補充。

負責證券業(yè)監(jiān)管的國際證監(jiān)會組織(IOSCO)的總部設在西班牙馬德里，成立于1983年，其前身是證監(jiān)會美洲協(xié)會，被公認為是證券市場監(jiān)管領域的國際標準制定者。該組織的宗旨有三個:第一，維護證券市場的公正、有效和合理發(fā)展;第二，通過加強其成員之間的經(jīng)驗和信息交流，促進各國在其國內(nèi)設立和發(fā)展國際標準;第三，保證各國證券業(yè)機構(gòu)嚴格遵守有關監(jiān)管準則，有效打擊違規(guī)行為，以確保市場的完善與發(fā)展。

然而，隨著金融自由化、全球金融一體化以及金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，銀行業(yè)、證券業(yè)與保險業(yè)之間的界限也變得越來越模糊，這一金融發(fā)展趨勢呼喚著三個金融領域中的監(jiān)管組織更加緊密地合作。為此，巴塞爾委員會、國際保險監(jiān)理官協(xié)會以及國際證監(jiān)會組織決心加強彼此之間的合作聯(lián)系，三方于1996年共同籌建了聯(lián)合論壇(JF)，致力于銀行、證券和保險三大領域的監(jiān)管標準協(xié)調(diào)與交流來促進國際金融穩(wěn)定。

值得注意的是。巴塞爾進程的核心還可分為監(jiān)管準則制定和準則傳播兩部分。負責金融監(jiān)管準則制定的機構(gòu)主要包括巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、全球金融體系委員會、市場委員會、支付結(jié)算體系委員會、國際保險監(jiān)理官協(xié)會以及國際存款保險協(xié)會。雖然這些委員會和國際協(xié)會的內(nèi)部都有專門負責推廣準則的部門，但它們的工作重心明顯偏重于提供高質(zhì)量、具有可操作性的監(jiān)管準則。

而巴塞爾進程中負責傳播的工作主要有金融穩(wěn)定學院(FSI)、費希爾中央銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)委員會以及中央銀行治理小組。其中，金融穩(wěn)定學院是由清算銀行與巴塞爾委員會共同籌備建立的，負責向全球推廣巴塞爾進程中的金融監(jiān)管準則，傳播的途徑包括舉辦工作坊、培訓課程和研討會。費希爾委員會和中央銀行治理小組則分別負責關于各國央行統(tǒng)計數(shù)據(jù)和央行治理合作信息的傳播。

最后，從橫向來看，巴塞爾進程很好地覆蓋了金融機構(gòu)、金融市場以及金融基礎設施三方面:(1)大部分專業(yè)委員會都涉及到金融市場和基礎設施(見圖1中部和右邊部分);(2)巴塞爾委員會、國際保險監(jiān)理官協(xié)會以及國際證監(jiān)會組織通過對銀行、證券公司和保險公司等金融機構(gòu)的有效監(jiān)督來維持金融市場的秩序(見圖1右邊部分);(3)除了金融穩(wěn)定學院、費希爾委員會和中央銀行治理小組之外，各會計與審計委員會同樣負責各自領域的標準制定與傳播，以提高金融市場的信息透明度(見圖1左邊部分)。

二、巴塞爾進程的特征

巴塞爾進程具有以下六個重要特征:

1、協(xié)同效應(synergies)。清算銀行向五個常設委員會和三個國際協(xié)會提供大量的人力物力支持。這些委員會大部分都集中在清算銀行大樓內(nèi)辦公，為其頻繁交流溝通提供了極其便利的條件，大大加強了它們之間的協(xié)同效應。五個常設委員會設在清算銀行的經(jīng)濟與貨幣局下，負責向其直接匯報。而三個國際協(xié)會則與五個常設委員會不同，它們都擁有自己獨立的治理組織結(jié)構(gòu)和工作報告程序，與清算銀行沒有直接的從屬關系。

2、靈活性(flexibility)。巴塞爾進程具備了較高的靈活性來應對金融領域中的新挑戰(zhàn)。首先。巴塞爾進程中的委員會和國際協(xié)會的規(guī)模較小，有利于彼此之間進行靈活、透明的信息交流，減少工作內(nèi)容的重疊;其次，巴塞爾進程中的各種定期會議幾乎涉及所有層級，從專門負責全球監(jiān)管協(xié)調(diào)的金融穩(wěn)定理事會一直延伸到各委員會屬下的工作小組。透過這種會議機制，巴塞爾進程能夠及時將最新的發(fā)展動態(tài)信息滲透到每一個委員會中去。使它們能夠靈活地做出工作調(diào)整。

3、全面性(comprehensiveness)。全面性是指巴塞爾進程的成員結(jié)構(gòu)能夠很好地覆蓋世界上主要的發(fā)達國家和發(fā)展中國家。以平衡兩者在國際金融事務上的利益。隨著全球一體化進程的加速，巴塞爾進程將其注意力從發(fā)達國家逐漸轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家身上。這方面的措施包括大幅增加其成員國、成員機構(gòu)的數(shù)量。并邀請它們參與其監(jiān)管準則的制定工作等。同時，清算銀行還會積極邀請其他非成員國家和機構(gòu)參與巴塞爾進程以及與國際或地區(qū)私人機構(gòu)展開對話。

4、區(qū)域兼容性(regional inclusiveness)。雖然巴塞爾進程的重點著眼于全球金融系統(tǒng)監(jiān)管，但其國際性并不會排斥其他促進金融穩(wěn)定的區(qū)域性合作渠道。相反。巴塞爾進程甚至還能通過與這些區(qū)域性組織的合作來將它們的地區(qū)性特色融入到自身當中。進一步提高巴塞爾進程的國際性。

5、網(wǎng)絡外部性(network externality)。通過在全球金融系統(tǒng)內(nèi)部建立關于國際金融機構(gòu)和金融市場的合作交流網(wǎng)絡，巴塞爾進程在建立關于監(jiān)管的人力資源網(wǎng)絡中扮演了關鍵的角色。因為巴塞爾進程中的常設委員會以及國際協(xié)會的秘書處是由世界各國高級金融監(jiān)管官員所組成。這些各國代表都有固定的任期，并且他們還會在巴塞爾進程中的各個常設委員會和國際協(xié)會之間相互交替輪任。透過建立這種以各國代表為基礎的工作網(wǎng)絡，巴塞爾進程的廣泛網(wǎng)絡特性能夠促進監(jiān)管知識和技術向世界范圍傳播。

6、傳播性(dissemination)。作為巴塞爾進程中最重要的金融準則傳播和推廣機構(gòu)，金融穩(wěn)定學院肩負起向世界各國傳遞巴塞爾進程工作成果的重任(BIS，2010)。透過舉辦研討會和培訓課程，金融穩(wěn)定學院致力于向各國銀行監(jiān)管官員灌輸新資本協(xié)議的思想、內(nèi)容與特點，以便增加它們對新資本協(xié)議的了解和接納程度。新巴塞爾資本協(xié)議之所以能夠在全球范圍內(nèi)得到普遍的認同和執(zhí)行，在很大程度上也是得益于金融穩(wěn)定學院出色的傳播工作。

三、巴塞爾進程與全球金融治理

全球金融治理(對obal financial governance)是指各國金融監(jiān)管機構(gòu)和國際金融組織，通過協(xié)調(diào)、合作、確立共識等方式參與全球金融監(jiān)管事務的管理，以建立或維持理想國際金融秩序的過程(王國興，成靖，2010)。全球金融治理既不是各國政府，也不是各國際金融機構(gòu)之間的簡單組合，而是它們各方之間的合作。它也是從各國到地區(qū)層面，乃至到全球?qū)用?，共同促進全球金融系統(tǒng)穩(wěn)定、有序發(fā)展的合作方式。

雖然各國金融監(jiān)管當局在這個問題上都有著共同利益，但事實上，推進全球金融治理的工作并不如預想中的順利。其中，兩個因素嚴重妨礙著全球金融治理統(tǒng)一標準的制定和執(zhí)行。第一。當今國際社會仍然是一個民族國家紛立的社會，各國的社會文化傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、金融管理體制以及金融監(jiān)管能力千差萬別(毛澤盛，2007);第二，各國金融監(jiān)管當局都不愿意放棄它們各自擁有的金融監(jiān)管自主權(quán)和控制權(quán)。因此，要建立一個超主權(quán)的全球金融監(jiān)管機構(gòu)不僅困難重重。而且沒有各國金融監(jiān)管當局的大力配合與支持，全球金融治理準則也難以產(chǎn)生實質(zhì)性的約束力和效力。

鑒于以上兩個問題在短時間難以解決，全球金融治理只能夠建立在各國自愿遵守的規(guī)則基礎上，難以具備強制性的國際法效力，只能達到“軟法”(soft law)的效果(楊方，2008)。但是，其“軟法”性質(zhì)并不意味著全球金融治理統(tǒng)一標準的無效性。事實上，在國際金融監(jiān)管合作的層面上，巴塞爾進程正通過推廣各金融標準制定機構(gòu)所提供的各項金融監(jiān)管準則，與其他國際金融組織和各國監(jiān)管當局合作來實現(xiàn)全球金融治理的目標。它所提倡的國際金融監(jiān)管合作是基于各國自愿的基礎上開展的，透過各標準制定委員會向各國監(jiān)管當局提供各個金融領域的最低標準和最佳實踐原則，然后各國監(jiān)管當局可以根據(jù)本國的實際情況有選擇性地遵守執(zhí)行這些標準。

雖然巴塞爾進程產(chǎn)生的金融監(jiān)管準則不具備法律效力，也不屬于傳統(tǒng)意義上的國際公約，但它事實上卻具有廣泛的國際影響力。不僅世界上大部分國家都自覺遵守這些規(guī)定，一些金融監(jiān)管發(fā)展成熟的發(fā)達國家甚至還將這些準則納入到本國的法律當中，從而賦予了這些準則真正意義上的法律約束力。巴塞爾進程所產(chǎn)生的金融監(jiān)管標準之所以能夠在現(xiàn)今的全球金融治理當中取得成功。主要源于以下三個原因:

第一，具有廣泛影響力。清算銀行與世界銀行、國際貨幣基金組織已成為世界公認的國際金融領域的三大支柱性組織，具有廣泛的影響力。其廣泛影響力主要體現(xiàn)在以下兩方面:一方面，作為“各國中央銀行的銀行”，清算銀行與全球各國的中央銀行都有著密切的聯(lián)系;另一方面，清算銀行所支持的常設委員會和國際協(xié)會制定的金融監(jiān)管標準基本覆蓋了相關領域內(nèi)的主要問題并在世界許多國家得到了有效的實施執(zhí)行。

第二，具有權(quán)威性。權(quán)威性代表了各委員會所制定的金融監(jiān)管準則在世界各國的影響力度和執(zhí)行程度。由于這些監(jiān)管準則不像世界貿(mào)易組織制定的規(guī)則那樣具有國際公約的性質(zhì)，只能在各國自愿的基礎上發(fā)揮效用，因此權(quán)威性主要是由各國對其監(jiān)管準則的接納程度和執(zhí)行力度來決定的。事實上，監(jiān)管準則制定委員會的工作得到了許多國家金融監(jiān)管官員的實際參與，并充分反映了它們的立場和意見。因此，各國監(jiān)管機構(gòu)自然更愿意采納和執(zhí)行這些監(jiān)管準則，甚至賦予它們法律地位以加強其權(quán)威性。

第三，具有專業(yè)性。首先，清算銀行的國際定位十分清晰，就是致力于推行巴塞爾進程，為各國金融監(jiān)管機構(gòu)提供最專業(yè)、最合適的監(jiān)管意見和規(guī)則。由于在專一領域中的長期工作，使得清算銀行積累了其他國際金融組織所沒有的專業(yè)經(jīng)驗和技術特長;其次，負責金融監(jiān)管準則制定的工作人員都是相關領域中的專家、學者和業(yè)界代表，其專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗能夠保證準則的科學性和合理性;最后，各項金融監(jiān)管準則還會在出臺前后充分聆聽各方專家的意見，并不斷地進行修改和完善。

(責任編輯:周智立)