[摘要]農(nóng)村公共產(chǎn)品供給影響農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要因素，我國貧困地區(qū)的公共品供給幾乎處于空白地帶。分析了當前我國貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀和存在的問題，從而為貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供以及發(fā)揮公共財政作用提供建議。

[關(guān)鍵詞]貧困地區(qū)；農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給；研究

一、貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)生活共同需要的，具有一定“非排它性”和“非競爭性”的產(chǎn)品或服務(wù)，涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務(wù)等各個領(lǐng)域，它是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)。各國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的實踐表明，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施對改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級、將現(xiàn)代文明引進農(nóng)村、改善農(nóng)民生存狀況具有重大作用。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品對促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，減少貧困的積極作用，我國大規(guī)模政府扶貧以來，中央及地方各級政府投入了大量資源，向貧困地區(qū)農(nóng)村提供了大量的農(nóng)村公共產(chǎn)品，改善了貧困地區(qū)落后的公共產(chǎn)品狀況，增加了貧困戶的收入和人均收入，提高了他們的人力資本水平。以592個國家扶貧開發(fā)重點縣為例，交通條件明顯改善，僅2008年國家扶貧開發(fā)重點縣就獲得用于交通建設(shè)的資金62.6億元，境內(nèi)新增公路里程6.8萬公里，其中新增高等級公路0.4萬公里，境內(nèi)公路里程增至83.8萬公里，占全國公路里程的22.5％，每平方公里的公路里程由2007年的0.31公里增加到2008年的0.35公里。與交通條件改善同步，到2008年扶貧重點縣民用汽車擁有量增至256.6萬輛，其中私人汽車達到169.5萬輛，占全部民用汽車擁有量的66％。

通訊設(shè)旖發(fā)展較快，平低1.9個百分點，固定電話用戶達2787萬戶，僅一年時間到2008年，國家扶貧重點縣中通電話的行政村占全部行政村的95.3％，只比全國縣市97.2％的平均水就增長3.2％，移動電話用戶達到5363萬戶，僅一年時間就增長22.6％，電話普及率為34部／百人，僅一年時間就增長了13.8％。供電能力有所提高，2008年國家扶貧重點縣中通電的行政村占全部行政村的98.7％，接近全國平均水平，農(nóng)村用電量人均142千瓦小時，僅一年時間就增加了13千瓦小時，增長9.8％；信息化水平提高，有98％的行政村可接收到電視節(jié)目，僅一年時間就增加了0.2個百分點，與全國的平均水平差距不大；教育狀況持續(xù)改善，扶貧重點縣的兒童入學(xué)率在逐年提高，從2002年到2008年，6年間平均每年提高1個百分點，特別是13～15歲兒童的在校率6牟提高了10個百分點，到2008年底，國家扶貧重點縣7～15歲學(xué)齡兒童在校率為97％，失學(xué)兒童已不像前些年那樣有超過半數(shù)是由于貧困造成；義務(wù)教育階段學(xué)校收取的費用大幅下降，2008年國家扶貧重點縣農(nóng)村平均每個小學(xué)生的學(xué)雜費和書本費為75元，初中生為201元，，比上年分別下降29.5％和25.3％；青壯年勞動力文化素質(zhì)明顯提高，2008年國家扶貧重點縣16～50歲的青壯年勞動力的受教育年限為7.9年，文盲和小學(xué)文化程度的勞動力比重下降，初中以上文化程度的勞動力比重上升，其中，文盲、半文盲勞動力占7.8％，比上年下降0.5個百分比，小學(xué)文化程度占29.1％，比上年下降0.8個百分點，初中占51.7％，高中占8.3％，中專及中專以上占3.1％，分別比上年提高0.6個、0.4個和0.3個百分點：對勞動力的技術(shù)培訓(xùn)增加，2008年國家扶貧資金中用于技術(shù)培訓(xùn)的資金4.5億元，比上年增加5千萬元，參加技術(shù)培訓(xùn)的達到1147萬人次，接受過技能培訓(xùn)的勞動力比重為15.1％，比上年提高0.8個百分點。

醫(yī)療衛(wèi)生條件明顯改善，農(nóng)村新型合作醫(yī)療覆蓋率繼續(xù)提高，參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療的農(nóng)戶報銷的醫(yī)療費直線上升，2006年人均為1元，2007年為2.9元，2008年為6.8元，分別占農(nóng)戶當年醫(yī)療費用支出(不包括保健品)的1％，2.6％和5.2％。醫(yī)療設(shè)施增加，2008年國家扶貧重點縣每萬人擁有醫(yī)院衛(wèi)生院數(shù)(所)0.6個，比上年增長0.9％，每萬人擁有醫(yī)院衛(wèi)生院床位數(shù)(床)17張，比上年增長13.4％，每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)(入)18人，比上年增長3.6％，有77.4％的行政村有醫(yī)療室，有77.4的行政村有鄉(xiāng)村醫(yī)生或衛(wèi)生員，比上年分別提高1.8和1.7個百分點。

二、貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

雖然改革開放后經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國貧困地區(qū)的公共產(chǎn)品供給狀況有了很大改善，為貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、人民脫貧起了巨大的作用，不能回避的是，貧困地區(qū)的公共產(chǎn)品無論在繼續(xù)供給的資源上，還是在存量和供給機制上均存在著種種嚴重的問題。

(一)財政支農(nóng)支出問題重重

1.國家財政支農(nóng)支出比重不斷下降。雖然國家一直重視解決“三農(nóng)”問題，中央財政用于支農(nóng)扶貧的支出一直在增加，支出的絕對量從1978年76.95億元增加到2008年的5955億元，但中央財政用于支農(nóng)支出的比例呈現(xiàn)下滑趨勢。自1980年后我國財政用于農(nóng)業(yè)支出的份額占財政支出的比重一直徘徊在10％左右，且在整體趨勢上比重一直在下降，1978～2007年的30年間，我國財政支農(nóng)占財政支出的比重從1978年的13.43％下降到2007年的6.84％，下降了6.59個百分點。在目前政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的單一主體，貧困地區(qū)的扶貧投入對政府財政的依賴性非常大的情況下，這樣的國家財政支農(nóng)情況必然影響貧困地區(qū)的公共產(chǎn)品供給水平。

2.地方財政處于入不敷出的狀況，且收支差距有逐年加大的趨勢。地方財政在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中占有舉足輕重的地位，雖然根據(jù)公共財政理論，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，中央政府和地方政府的事權(quán)劃分很清楚，但在市場經(jīng)濟體制下公共產(chǎn)品收益的外溢性使全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品的界限不清楚，政府尤其是高層級政府傾向于把農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給職責(zé)下放，基層政府又無法制衡高層級政府轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任的做法，基層政府承擔大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的職責(zé)。在事權(quán)眾多的情況下，地方財政原本因分稅制就收入不足I債務(wù)包袱很重，加之近些年來實施的農(nóng)村稅費改革以及取消農(nóng)業(yè)稅，地方財政，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方政府收入更是雪上加霜。以項目支持為形式的中央財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的支持資金一般都需要地方財政的配套支持。雖然隨著地方經(jīng)濟發(fā)展，地方財政收入穩(wěn)步增長，地方財政的支出總是高于收入，且支出的增長遠遠超過收入的增長。

(二)貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足

在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略下，國家對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入遠遠不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，造成現(xiàn)階段我國農(nóng)村普遍公共產(chǎn)品供給量嚴重不足。分稅制和近些年來的農(nóng)村稅費改革以至取消農(nóng)業(yè)稅使地方政府，尤其是貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的財力十分窘迫，貧困地區(qū)地方政府自身開銷又不能有效減少。近幾年貧困地區(qū)一直采取第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的發(fā)展模式，這樣在原本公共產(chǎn)品供給存量很少，現(xiàn)今對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入在主客觀上均滯后于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需求的情況下，相對于其他地區(qū)，貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足的情況更加嚴重。

1.農(nóng)村經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施條件落后。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施涵蓋經(jīng)濟性和社會性基礎(chǔ)設(shè)施兩大類別，其中經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施包括農(nóng)村能源、交通、水利、信息以及環(huán)保等設(shè)施，社會性基礎(chǔ)設(shè)施包括教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利事業(yè)等方面。農(nóng)村經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施大致可分為交通通訊類、能源動力類、水利類和環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施。目前貧困地區(qū)的這幾類經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施都不同程度地處于落后狀態(tài)。

2.醫(yī)療衛(wèi)生條件依然令人擔憂。近些年來隨著國家加大對農(nóng)村醫(yī)療的投入，全力推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療，貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件有了根本性的改觀：僅從2003年到2008年的五年間，國家扶貧重點縣農(nóng)村醫(yī)院、衛(wèi)生院的床位數(shù)從31.2萬床增加到40.9萬床，占全國的比重從10.59％增長到10.91％，增加了0.32個百分點，衛(wèi)生技術(shù)人員從40.7萬人增長到43.7萬人，增加了3萬人。新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率穩(wěn)步提高。2005年貧困人口參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的比重為71.5％，到2006年該比重上升到81.94％，到2008年僅國家扶貧重點縣的農(nóng)戶參合率就達到87.4％。2008，年國家扶貧重點縣農(nóng)民有病能及時就醫(yī)的比例提高到90.1％。但是與貧困地區(qū)的需求相比，貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件依然令人擔憂。首先貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施增加緩慢，很難滿足貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生需求；其次醫(yī)療設(shè)施分布不均，重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村的情況依然存在；最后貧困地區(qū)的農(nóng)戶醫(yī)療保健負擔不斷加重。近幾年國家加大對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投入力度，新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金支出不斷增大，但面對農(nóng)戶增長更快的醫(yī)療保健費用支出，這些補貼只是杯水車薪，貧困地區(qū)農(nóng)戶的醫(yī)療保健負擔實際在加重。

3.教育類公共產(chǎn)品不適應(yīng)現(xiàn)階段貧困地區(qū)的需求。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障的新機制不能適應(yīng)貧困地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展，新機制沒有考慮到貧困地區(qū)教育環(huán)境變化帶來的新教育開支問題。貧困地區(qū)地方政府承擔新機制中要求地方政府負擔的部分十分困難，造成貧困地區(qū)義務(wù)教育階段辦學(xué)條件差、對學(xué)生補助低和對教師的激勵不足等問題。新機制規(guī)定項目內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費由中央和地方分擔，加之近些年來中央加大對農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，的確在一定程度上減輕了地方政府的負擔。無容置疑的是，對于“一保安全，二保吃飯”的貧困地區(qū)財政水平，要地方政府完全承擔起新機制中要求自己負擔的部分仍是困難重重。另外，新機制雖然使農(nóng)村教師的工資有了保障，但因全部取消農(nóng)村中小學(xué)各項行政事業(yè)性收費后，學(xué)校收入主要靠地方財政補助的公用經(jīng)費。貧困地區(qū)財力不足，無法發(fā)放國家規(guī)定的教師工資外應(yīng)享受的各種津貼，教師的實際收入沒有隨著新機制的實施而改善，反而面臨減少的可能。

4.成人培訓(xùn)類公共產(chǎn)品供給嚴重不足。由于歷史原因，貧困地區(qū)成人的文盲率較高。2008年全國貧困農(nóng)戶中，16歲以上成人文盲率為16.1％，比全國農(nóng)戶平均水平(8.5％)高出近一倍，15～24歲青年文盲率3.0％，是全國農(nóng)戶平均水平(1.0％)的3倍。為了提高自身的勞動力素質(zhì)，增強自身外出務(wù)工的競爭優(yōu)勢，增加自已務(wù)農(nóng)和家庭經(jīng)營的收益水平，貧困農(nóng)戶對成人培訓(xùn)類公共產(chǎn)品的需求十分強烈。2008年68.5％貧困農(nóng)戶愿意參加培訓(xùn)，比全國農(nóng)戶的平均水平高近10個百分點。

但與貧困戶強烈的需求形成鮮明對比的是，由于資金投入嚴重不足和依靠的培訓(xùn)供給來源過于單一，貧困地區(qū)成人培訓(xùn)類公共產(chǎn)品供給嚴重不足。歷年來貧困地區(qū)得到的扶貧資金中用于技能培訓(xùn)和技術(shù)推廣的資金數(shù)額小，增長緩慢，占扶貧資金總額的比重不斷下滑。同時貧困地區(qū)勞動力依靠的培訓(xùn)供給來源十分單一。2008年貧困農(nóng)戶勞動力主要依靠政府和企業(yè)組織參加培訓(xùn)，比例達85.6％，全國農(nóng)戶近4成是通過自發(fā)參加培訓(xùn)。如此情況使得貧困戶得到的培訓(xùn)類公共產(chǎn)品十分匱乏。2008年，貧困戶中勞動力接受過專業(yè)技能培訓(xùn)的比重為15.7％，比全國農(nóng)村勞動力接受專業(yè)培訓(xùn)的平均水平23.9％低8.2個百分點。

(三)貧困地區(qū)公共產(chǎn)品的供給機制不完善

1.供給決策機制不合理，供需失衡。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制目前是以自上而下的供給決策機制為主，“一事一議”等自下而上的新供給決策機制為輔。雖然這些新的供給決策機制最大限度的給予農(nóng)民決策區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品供給的權(quán)利，但它們自身存在諸多制度缺陷，使其不能普遍適用于廣大農(nóng)村。特別是貧困地區(qū)，由于農(nóng)民收入很低，能從農(nóng)民身上自發(fā)籌到的錢寥寥無幾，無法解決公共產(chǎn)品投資巨大的問題，以及村集體經(jīng)濟幾乎是一窮二白，無法為商定的項目提供堅實的資金后盾，村里人心比較渙散，村領(lǐng)導(dǎo)才能普遍很低、社會關(guān)系資源一較匱乏，村里又缺少“精英式”人物，使得組織“一事一議”和實施商定的項目很難，外出務(wù)工的勞動力愈來愈多和村人口數(shù)也不斷增加造成議事會議組織較難等諸多現(xiàn)實問題讓能在部分非貧困地區(qū)實施的新供給決策機制在貧困地區(qū)是寸步難行。目前貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給依舊實施的是以政府為主要供給主體，自上而下的供給決策機制。它造成的供需失衡主要表現(xiàn)在兩大方面：一方面是當國家愿望與農(nóng)民愿望不一致時，公共產(chǎn)品供給強調(diào)國家愿望，公共產(chǎn)品供給就不能滿足貧困地區(qū)脫貧的需求；另一方面基層政府官員出于自身“政績”考慮，對能增加政府福利的公共產(chǎn)品供給程度大大超出農(nóng)民的需求。

2.貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給對貧困群體的瞄準度不高。與非貧困地區(qū)不同，貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給還兼負著通過重點扶持貧困群體，增強貧困群體自我發(fā)展能力，助其盡快脫貧的重任。然而目前我國貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給未能做到這一點，即對貧困群體的瞄準度不高。首先由于我國大部分貧困地區(qū)處于生活艱難的貧困農(nóng)戶和收入相對過得去的其他農(nóng)戶混居在一起的狀況，而且目前我國貧困地區(qū)的公共產(chǎn)品供給主要是面對區(qū)域而非農(nóng)戶，所以公共產(chǎn)品供給對貧困戶的瞄準度不高。其次貧困地區(qū)公共產(chǎn)品“自上而下”的供給機制決定了同一區(qū)域不同村是否能得到和得到多少上級政府提供的公共產(chǎn)品供給資源，與這些村對上級政府的溝通能力有密切的聯(lián)系。那些與上級政府有著良好溝通，能受到上級政府關(guān)注的村，能從上級政府得到資源和較多資源的可能性就大些。這種溝通顯然與村的貧困程度不成嚴格的正比關(guān)系。這樣貧困地區(qū)公共產(chǎn)品的供給重點就不能完全瞄準貧困村，其他村必然擠占貧困村應(yīng)得的公共產(chǎn)品資源。

三、相關(guān)政策建議

1.地域遼闊、各地區(qū)發(fā)展不平衡是中國的基本國情特點。政府向農(nóng)村提供什么樣的公共產(chǎn)品，不能脫離一定時期內(nèi)整個國家和當?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展水平。當前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序，不是農(nóng)民的需求的有效表達，而是基層政府及職能部門的需求偏好。農(nóng)民組織化程度低，不能有效表達自己的真實需求。因此，如果無視農(nóng)民需求，既浪費了國家財政，又滿足不了農(nóng)民生產(chǎn)生活對公共產(chǎn)品的需求，甚至破壞環(huán)境，損害農(nóng)民利益，影響國家長治久安和經(jīng)濟快速和持續(xù)發(fā)展。要減少對提供農(nóng)村基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付實行均等化，對非基本的農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供則要體現(xiàn)資源配置作用，即更多地偏向于貧困地區(qū)。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品需求具有擴大化傾向，要保持農(nóng)村公共產(chǎn)品投資一定的增長速度。農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求是不斷發(fā)生變化，要根據(jù)變化了的農(nóng)民的需求來供給，提高供給的時效性。

3.地方基層政府公共服務(wù)能力建設(shè)。地方基層政府應(yīng)該科學(xué)劃分和合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)相對稱的財權(quán)，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)和提供公共產(chǎn)品的積極性，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給。在此基礎(chǔ)上重點發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理和公共服務(wù)職能；要采取有效措施，逐步化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有充足財力保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定；要大力精簡人員，降低行政運作成本，不斷滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求；根據(jù)政府職能配備一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，不斷提高依法行政的能力。

4.貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求具有“疊加性”。要根據(jù)多數(shù)需求者的需求進行供給，也就是說，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給反映需求主體的多數(shù)。

5.農(nóng)村公共產(chǎn)品需求具有結(jié)構(gòu)性，這要求農(nóng)村公共產(chǎn)品供給要遵循一定的優(yōu)先秩序，而且要做到供給的連續(xù)、配套、協(xié)調(diào)，講究公共產(chǎn)品之間的結(jié)構(gòu)效應(yīng)。

6.公共產(chǎn)品的內(nèi)在屬性決定了在其供給上政府的制度安排起著主導(dǎo)作用，政府對于農(nóng)民需求表達機制，必須建立相應(yīng)的識別機制和瞄準對接機制，通過村民的選舉約束使農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人真正對選民負責(zé)，在績效考核制度安排上應(yīng)該由農(nóng)民來主導(dǎo)操作。同時建立有力的監(jiān)督機制，增加公共資源使用的透明度，進一步完善村務(wù)公開和民主議事制度，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府對農(nóng)民的需求要及時作出回應(yīng)，以確保需求表達機制的良性循環(huán)。

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